论议事规则:以国家治理为视角

何海锋

论议事规则:以国家治理为视角

何海锋*

一、引言

党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入了全面深化改革的总目标，这既在实践上为治国理政确立了新的方向，更在理论上为探索和研究开拓了新的范畴。一段时间以来，关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的论著和观点不断涌现，为我们更好地把握和准确地理解这一命题提供了许多资源。然而，对于究竟什么是现代化的治理体系和治理能力，大多数的论著和观点往往不仅给不出比较直观和确定的描述，反而让我们感到更加模糊。细节的缺乏让这些理论显得有点苍白。显然，空泛的理论并不能够满足我们关于“现代化的治理体系和治理能力”的想象和追求。其实，对于国家治理体系和治理能力现代化这样一个浩大的远景工程，我们并不总是希望看到全景图，放大的局部图像往往更真实、更可信，也更容易实现。本文就是努力呈现局部图像的一个尝试。我认为，在“国家治理体系和治理能力现代化”这样一个宏观的命题之下，有一个值得重视的微观切入点，那就是开会问题。

相对于治理体系、治理能力这样的宏大叙事而言，研究开会问题算得上是方法论上的个体主义。〔1〕马克斯·韦伯在《社会科学方法论》一书中就对分解社会现象的必要性和可能性以及方法论的个体主义作出了论述，参见［德］马克斯·韦伯:《社会科学方法论》，李秋零、田薇译，中国人民大学出版社1999年版。这种方法论认为任何事物都是由相互联系的个体构成的，而且只有被拆分为更加细小的部分并加以认真分析才能被认识;泛泛地谈论“宏观”或者“整体”虽然在逻辑上更容易圆满，但对于解决问题是不利的，很可能因为思想上的懒惰而导致浅尝辄止，或者被用来支撑一些本来在更加细致的分析中站不住脚的观点。因此，谈论国家，就必须解剖其政治构成;谈论社会，则必须深入到社区、家庭和个人;同样地，谈论治理体系与治理能力，也必须以分析具体的制度或行为作为基础。开会问题就是其中一个制度或行为。本文试图说明，开会的现代化与国家治理体系和治理能力现代化息息相关，并对开会问题做尽可能的解剖和分析，让“开会”这一貌似耳熟能详的概念以更加清晰的面貌呈现，从而影响具体的行动——通向国家治理体系和治理能力现代化的行动。

二、开会问题与国家治理

开会不是一个小问题。在当代中国社会，开会有着其他行为几乎无可比拟和无法替代的地位。作为权力核心，执政党中国共产党的全国代表大会、中央委员全体会议，以及国家层面的全国人民代表大会及其常委会，都是以会议的形式存在并以开会的方式行使权力的。《中国共产党章程》明确规定:“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”〔1〕《中国共产党章程》第10条第3款。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”〔2〕《中华人民共和国宪法》第2条。此外，《中华人民共和国国务院组织法》规定:“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”〔3〕《中华人民共和国国务院组织法》第4条。《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》也分别对审判委员会、检察委员会以开会这种民主集中的方式决定审判和检察中的重大问题做出了规定。〔4〕《中华人民共和国人民法院组织法》第10条，《中华人民共和国人民检察院组织法》第3条。

开会也是企业和其他社会组织产生和分配权力、解决问题的主要方式。比如根据《公司法》，有限责任公司的股东会是公司的权力机构。〔5〕《中华人民共和国公司法》第36条。根据《中国法学会章程》，中国法学会全国会员代表大会是中国法学会的最高权力机构。〔6〕《中国法学会章程》第21条第1款。根据《中华人民共和国村民组织法》，村民会议有决定本村重要事务的权力。〔7〕《中华人民共和国村民组织法》第23条。

俞可平认为，国家治理现代化的内涵就是国家制度的现代化，〔8〕俞可平:“国家治理现代化的若干问题(上)”，载《福建日报》2014年6月8日，第7版。而国家制度是通过一部部法律来确立的。这些法律的规定也印证了开会对于国家治理绝对是密切相关的——开会是国家治理体系中的重要一环，开会的能力也在很大程度上体现着国家治理的能力和水平。

在中国，每天都有成千上万的会议在召开。关于开会，我国民间有个说法，“大会三六九，小会天天有”，生动地揭示了开会这一行为在当下的中国社会和中国人生活中的发生频率。根据人民日报的消息，武汉市一个市直单位仅2012年全年就接到了1300多个开会通知，平均每个工作日要开5个会，有基层干部表示，每天都疲于奔会，最多一天要开9个会，根本腾不出时间来办实事，工作只能晚上加班做。〔9〕“摈弃‘不落实心态’”，载《人民日报》2013年12月2日，第4版。在我国，不仅会议多，而且会议本身还很有可能派生出新的会议，也就是所谓的“以会议落实会议”，〔1〕新华网2014年1月28日在一篇题为“部分地方仍用会议落实会议 官员抱怨小会大折腾”的报道中引用一位沿海某纺织重镇党政办副主任的话说:“用会议落实会议，让基层干部累得不行。省里布置某个工作，先是开会要求市里落实，市里再开会要求区里落实，区里相关部门又是开会……全是靠会议来布置工作。”他这个党政办副主任，手下有3名工作人员，但经常感觉不够用，“就是因为会多，大家都在忙开会”。导致会议的数量呈现几何增长的态势。

“开会”这一个词汇也绝对是中国人日常生活中使用程度较高的词汇之一，最典型的例子是，在很多手机的短信系统中，“我正在开会”和“谢谢”、“再见”等词语一起被作为预设的默认短信。每天的报纸和电视中，关于开会的报道也总是占据了最显赫的位置。

本来，开会如此重要，重要到与国家治理息息相关;会开得又如此之多，多到几乎渗透进入了生活的方方面面，对于开会“身经百战”的中国人，就个人来说，应该早已驾轻就熟，从心所欲不逾矩;就整体来说，作为对一种不断重复的行为方式的归纳和模式化，我们应该有十分成熟和稳健的规范和准则。然而，事实并非如此。也许正是因为开会承载了太重大的意义，或者会开得太多太频繁，人们似乎没有时间和精力对这一行为的经验做一个适当和妥善的总结，我们总是在开会的路上，刚刚开过的会还来不及去咀嚼和消化。于是，在开会这件事情上，我们竟然显得有点肤浅和幼稚。一方面，这些年来，我们经常通过媒体看到，在各式各样的会场上，总是有人打瞌睡、玩手机、交头接耳、迟到早退，同时，对于会场上空洞冗长的讲话也早已司空见惯。另一方面，在各式各样的会议中存在的铺张浪费问题已经饱受诟病，鲜花、条幅、地毯、高级酒店和以开会为名的公款旅行屡见不鲜。对于一些人来说，开会是抛头露脸、展示自己、结交朋友，甚至是趁机捞一把的机会;但对于更多的人来说，开会有时候成为了一种负担，耗时耗力，无可奈何。许多年前就有人指出了“触目惊心的会议腐败”，〔2〕参见严羽:“触目惊心的会议腐败”，载《当代经济》2006年第2期。最近更是有人提出要“重新学会开会”。〔3〕参见宫秀川:“重新学会开会”，载《学习时报》2012年9月17日，第1版。看来，在中国，开会不是小问题，但开会却实实在在成了大问题。

这些形形色色的开会问题，按照性质可以分为两类。一类是所谓的“会议腐败”问题，也就是发生在会议中的或者通过会议发生的腐败现象，比如铺张浪费、趁机捞钱等。另一类是会议实效问题，也就是参会者没能有效地参与到会议中，会议达不到预期的效果，比如在会场打瞌睡、交头接耳和从事与会议无关的事情等。

开会问题 主要表现“会议腐败”问题 铺张浪费、趁机捞钱等会议实效问题 打瞌睡、交头接耳等从事与会议无关的事情等

三、治会难题

开会中存在的问题如此严重，大家有目共睹，实践中也有过不少针对性的治理举措。比如，早在2008年，昆明就有一位官员因为开会打瞌睡遭到市委书记的点名，并且被勒令辞职。〔1〕“昆明呈贡县一名副局长开会打盹被勒令辞职”，载《都市时报》2008年2月23日，第2版。同年，乌鲁木齐市委书记栗智也公开申明，官员开会睡觉3次要被免职。〔2〕“乌鲁木齐市委书记栗智:官员开会睡觉3次要被免职”，载《广州日报》2008年5月6日，第2版。同时，开会问题也引起了国家层面的重视。最近的例子是，财政部等三部门于2013年9月发布了修订后的《中央和国家机关会议费管理办法》(财行〔2013〕286号)，该办法于2014年1月1日实施。《中央国家机关会议费管理办法》(国管财〔2006〕426号)、《中央国家机关会议费管理补充规定》(国管财〔2007〕217号)、《国务院机关事务管理局财政部关于调整中央国家机关会议费开支标准的通知》(国管财〔2008〕331号)同时废止。与2006年的老办法相比，新办法扩大了适用对象，将所有中央和国家机关，包括人民团体、民主党派中央和全国工商联举办的会议都纳入调整范围，并明确中央事业单位会议费管理参照执行。在内容上，新办法针对实践中存在的突出问题制定了具体措施，包括强化会议年度计划和审批管理制度，将会议费纳入部门预算单独列示，严格会议费报销和支付管理，建立会议费公示制度和会议年度报告制度等。

这次修订，既是对2006年以来制定的三个规范性文件的整合，也是有关部门对于一段时间以来的社会形势和公众舆论做出的一个制度回应。在2012年12月，中央政治局审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，“精简会议活动，切实改进会风”便是其中之一。2013年6月27日，受国务院委托，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告了2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。在这次报告中，他指出，45个中央部门本级2012年共举办会议8698个，实际支出6.98亿元人民币。审计中发现，不少部门都存在计划外会议时有召开、会议规模和会议开支超出标准等问题。〔3〕刘家义:《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告——2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》。中央部门的会议乱象引起了社会舆论的广泛关注。〔4〕比如《羊城晚报》2013年6月29日刊发评论“一年8698个会，45个部门整天开会”。会议中存在的各种形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风也是2013年6月以来党内开展的群众路线教育实践活动的重点指向。因此，三部门在此时推出新办法，既事出有因，也有的放矢。

实际上，除了这个直接针对会议的办法之外，中央2013年以来出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》等法规中也有不少针对开会问题的规定。〔5〕参见《党政机关厉行节约反对浪费条例》第6章“会议活动”;《党政机关国内公务接待管理规定》第2、5、9、12条。参见何海锋:“开会的新尺度——十八大以来中央治理会风相关制度述评”，载《学习时报》2014年1月20日。我们当然希望这些新规能够一扫会议积弊。然而，只要稍稍回顾一下历史，我们就能看到，这样的愿望也许太过理想。在我国，除了这次的新办法和2006年的老办法以及紧跟其后在2007年、2008年相继颁布的两个补充性规定之外，在中央国家机关层面专门针对会议问题制定的规范至少还有财政部1978年制定的《关于国家机关、企业事业单位会议费开支的规定(试行)》、财政部、国务院机关事务管理局1993年制定的《中央国家机关会议费管理办法》、财政部1997年制定的《在华召开国际会议财务管理暂行规定》、中共中央办公厅国务院办公厅1997年联合下发的《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》、中共中央办公厅与国务院办公厅2001年联合下发的《关于进一步精简会议和文件的意见》、国务院办公厅2007年制定的《关于精简会议文件、改进会风文风的意见》等。此外，在国务院各个部门的工作规则中，大多也都有关于精简会议的专门规定，各级地方政府更是制定了大量有关会议的规范性文件。

我们看到，看似简单平常的开会问题，在我们国家却成了一个久治不愈的顽疾，对此，从中央到地方，不可谓不重视，不可谓不作为，但效果却不能让人满意。2014年6月，审计署审计长刘家义又一次向全国人大常委会报告了2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，“开会问题”依然严峻。比如，交通运输部、民政部等22个部门在非定点饭店召开会议384个(87个在五星级酒店)，其中交通运输部在非定点饭店召开会议114个(43个在五星级酒店)、民政部在非定点饭店召开会议15个(1个在五星级酒店)、海洋局的2个所属单位在非定点饭店召开会议48个(20个在五星级酒店)。发改委、文化部、卫生计生委等23个部门超标准、超范围或虚列会议费支出1355.85万元，其中发改委168.03万元、文化部和4个所属单位216.27万元。卫生计生委、海洋局、国土资源部等14个部门向所属单位等转嫁摊派会议费555.95万元，如卫生计生委有关司局2012年和2013年有3次工作会议由其所属卫生部医院管理研究所具体承办，会议费99.85万元均由医药企业赞助。〔1〕刘家义:《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告——2014年6月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上》。

看来，治会实在是一个难题。难题不治，何谈现代化的国家治理?

四、开会“聚”与“议”的双重属性

解决开会问题和治会难题，必须要回到开会本身。“开会”是由“开”和“会”两个字组成的动宾结构的词语，这一词语所描述的行为性质由“会”字决定。什么是“会”呢?这个字本身的意思是聚在一起。“相信一个比人类有记载的历史还要久远的传统，那就是开会——长老们、武士们，或者同一个部落的、社区的、城邦的人们，聚在一起开会，就重要的事务进行商定。”〔2〕参见亨利·马丁·罗伯特:《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社2008年版，“导言”第2页。聚在一起是人的本性。柏拉图说，人是天生的社会动物。实际上，“社会”这一词在中文里最原始的意思就是“春秋社日迎赛土神的集会”。唐代柳棠的诗《答杨尚书》中的“未向燕台逢厚礼，幸因社会接馀欢”，以及《二刻拍案惊奇》卷二中的“山东兖州府钜野县有个穠芳亭，乃是地方居民秋收之时祭赛田祖先农，公举社会聚饮的去处”中的“社会”就是这个意思。〔3〕参见《现代汉语词典(第6版)》“社会”条目，商务印书馆2012年版。可以说，人类文明，正如“社会”一词在中文中的原始含义一样，正是生发于聚在一起的本能。根据摩尔根的考证，在原始社会，就存在由全体男女成员参加的氏族会议和氏族会议选举缠身的氏族长，“这是一种民主大会，因为参加会议的每一个成年男子和女子都对他们所讨论的一切问题有发言权。在这个会议上选举和罢免首领和酋帅。”〔4〕摩尔根:《古代社会》(上)，商务印书馆1992年版，第82页。人们本能地倾向于聚在一起，因为这样做可以显示团结，形成集体的力量，从而获得安全，使物种的保存成为现实;也可以交流思想观点，集思广益，增进智慧，使文明的延续成为可能。

然而，在“开会”这一词语中，“会”字还可能，或者说更可能，是另一层意思，那就是“会议”的简称。如果说“会”表示“聚在一起”，那么“会议”则更强调话语、思想、观点和意见的表达和交流，也就是“在一起议”。前面提到，“会”中原本就包含“议”的内容，这是因为，“聚”与“议”就是密切联系在一起的。大多数情况下，有“聚”就会有“议”，因为人是语言的动物，在一起自然就会交流;有“议”也会有“聚”，因为时间或者空间上的隔离会降低“议”的可能性。但“聚”与“议”又是可以分离的。这种分离有时候是自然造成的，有时候是人为的。比如，闹市区或者城市公共交通工具上行色匆匆的人们，虽然在一定时空内聚在一起，因为彼此不熟悉，极少有相互的议论，这是自然造成的;中学生上晚自习，聚在一间教室里的彼此相互熟悉，但被老师禁止相互间的议论，这是人为造成的。总之，虽然“聚”与“会”关系密切，但有“聚”未必有“议”，有“议”未必有“聚”却是事实。在这个基本的事实基础上，笔者试图在本文中对日常经常混用的两个概念作出分别的定义——“会”和“会议”。“会”专门用来表示“聚”的意义上的会，“会议”专门用来表示“议”的意义上的会。后面的分析将说明，这样的区分无论是在理论上还是在实践中都是有十分重要的意义的。

会中有“议”，会议中也有“议”，但是和会议中的“议”相比起来，会中的“议”更多的是一种客观的、不自觉的和次要的组成部分，是副产品;而“议”是“会议”的核心所在，是一种主观的、自觉的、主要的内容。从表面上看，会和会议的区别在于“聚在一起”与“在一起议”，前者的典型情境如“家庭聚会”、“同学聚会”等，主要目的在“聚”;后者的典型情境如“工作会议”、“交流会议”等，主要目的在“议”。从深层次看，会与会议在功能上也有很大的区别。这个区别既是现实的也是历史的。在现实层面上，会的功能主要在于促进个体之间的相互熟悉，增进集体的感情，展示集体的力量等，会议的功能主要在于交流彼此的思想观念，求同存异，寻找共识。在历史层面上，会议的产生要晚于会，正如文明的产生要晚于本能。最初，人们出于本能相会;慢慢地，语言产生了，“议”成了会的产物和附属品;再接着，会中有议，议中有会，难以割离;再后来，议的独立价值渐渐被人们发现并显示出了巨大的威力，人们开始为了议而会，会议就产生了。相比起“会”，“会议”更多时候与资格、权利，甚或特权相关。比如，在古希腊，参加公民大会既意味着公民的身份，也意味着行使公民的权利，比起其他自由民和奴隶，这就是一种特权。〔1〕参见从日云:“古代希腊的公民观念”，载《政治学研究》1997年第3期。在英国，1215年的《大宪章》最受瞩目的条款就是英王约翰宣布，国王向贵族征税，必须先召集贵族大会，征得他们的同意。从而开创了王权受限与以会议的形式制约绝对权力的先河。〔2〕参见刘建飞、刘启云、朱艳圣编著:《英国议会》，华夏出版社2002年版，第5页。

把“开会”这个词掰开来讲，是为了说明开会是存在双重属性的。当我们说“开会”的时候，既可以指“聚”这一属性上的会，也可以指“议”这一属性上的会。这一点十分容易被忽视，在日常生活中，人们不仅经常在用词上把“会”和“会议”混淆，而且对于该双重的属性往往没有意识。这一点不容小觑，因为明确开会的双重属性，明确会和会议的区别，恰恰是解开当前开会问题和治会难题的关键所在。

五、如何开会

明确了开会“聚”与“议”的双重属性以后，我们对于探讨“如何开会”这样一个本不应该成为问题的问题就获得了一些线索。根据会议所侧重的属性，形形色色的会议实际上可以划分为两种类型，侧重于“聚”的会或聚集类会议和侧重于“议”的会或议事类会议。前者如亲朋好友聚会、各类仪式性的集会等;后者如各国议会、我国一年一度的“两会”、公司的董事会、村民会议等。会的属性不同，开会的方式方法自然也不同，从一般开会需要考虑的八个方面我们能看到这些不同，并以此明确“如何开会”的问题。

第一，从开会的目的来看，聚集类会议根据会的类型不同，目的往往有很大差异，比如同学会、家族会之类的目的是增进感情;动员会、誓师会之类的目的在于凝聚或宣布共同意志;开学典礼会、竣工仪式会、联欢晚会之类的目的在于通过仪式强化认同或者渲染情感。议事类会议的目的则比较单一，主要是通过议事、表达和听取意见，从而形成决策。

第二，从开会的规则来看，聚集类会议因其历史悠久、形式多样、目的各异，所以在规则上主要依据习惯和惯例，因地制宜，因人而异，灵活性比较强。议事类会议为了提高效率，应当有明确的议事规则，对于动议、辩论、表决等会议行为有详细的规定，规范性很强。

第三，从参会者来看，虽然聚集类会议的会议功能不同，参会范围各异，但一般情况下对参会者没特殊的能力限制，比如家庭聚会限于家庭成员，婴儿也能参加，不会有类似于法律上的“行为能力”的要求。议事类会议则需要考虑参会者的代表性和议事能力，因此往往有资格审查。

第四，从会场的选择来看，对于聚集类会议，满足聚在一起的要求是会场的主要考虑，比如公共集会一般需要较广阔的露天会场，小型聚会则即使在餐厅也可以进行;对于会场布置，也根据会议类型不同，可庄可谐，比如仪式类的会议可能要求喜庆热烈或者庄严肃穆;而亲朋聚会则希望温馨动人。议事类会议在会场的选择上以方便参会者交流和主持人主持为主要考虑，比如尽可能让所有参会人员都能听清发言，尽可能让主持人被所有人看见等。

第五，从主持人来看，聚集类会议上，主持人往往根据习惯和惯例确定，一般不负有特定责任，有时根本不需要主持人。议事类会议上，主持人一般由熟悉议事规则、有能力推动议事进行的人担任，责任比较重。

第六，从议程来看，聚集类会议主要依据习惯和惯例而定，有的没有明确议程(如家庭聚会)，有的议程比较固定，一般不可以更改(比如仪式类集会)。议事类会议一般都有严格的议程，但可以根据议事规则的推进而更改。

第七，从参与度来看，聚集类会议更看重的是“到场”或者“在场”，大多数时候参会者并不参与会议的实质进程。议事类会议的与会者一般都积极寻求参与议事并最终影响决策。

第八，从效果或结果来看，在聚集类会议上，效果或结果一般事前就能大体设定和预知，不出意外，会总能达到预期效果或结果。因此这类会比较注重提前准备讲稿和讲话，以确保万无一失。议事类会议则要根据议事进程来定，由议事进程决定效果或结果。在这类会议上，虽然也要提前准备提案或者动议，但临场的辩论是更重要的。

类型 聚集类会议 议事类会议目的根据会议类型不同，目的各异，可以是增进感情、凝聚或宣布共同意志、强化认同或渲染情感等。主要是议事，表达和听取意见，形成决策。规则 主要依据习惯和惯例，因地制宜，因人而异，灵活性强。为了提高效率，应当有明确的议事规则，规范性强。参会者 根据会议功能不同，参会者范围各异，对参会者没有特殊的能力限制。主要考虑代表性和议事能力，因此往往有资格审查。会场 根据会议功能不同，可大可小，可庄可谐。以方便参会者交流和主持人主持为主要考虑。主持人 主要依据习惯和惯例而定，一般不负有特定责任。一般由熟悉议事规则、有能力推动议事进行的人担任，责任比较重。议程主要依据习惯和惯例而定，有的没有明确议程，有的议程比较固定，一般不可以更改。有严格的议程，但可以根据议事规则更改。参与度 大多数参会者并不参与会议实质进程。 与会者一般都积极寻求参与议事并最终影响决策。效果或结果 效果或结果一般事前就能大体设定，不出意外，会总能达到预期效果或结果。效果或结果要根据议事进程来定，由议事进程决定效果或结果。

以上这八个方面，就是基于开会“聚”与“议”的双重属性，在筹备或者召开会议的时候，主要把握的内容。只有根据不同的会议类型，对照这八个方面做出对应性的准备，才能开好会。

六、如何治会

在了解如何开会之后，我们发现，对于聚集类会议，习惯和惯例在一般情况下都能做出很好的调整，“聚”的功能在大多数情况下都能很好的实现。在这类会议中，因为“议”不是主要的目的，所以即使有问题，也很少出现有效参与和会议实效的问题，而大多数时候只会出现“会议腐败”问题。对于“会议腐败”，通过加强会议计划、预算和审批管理，严控经费支付和报销，以及建立会议费公示报告制度等措施，可以得到一定程度的遏制。实际上，到目前为止国家层面出台的治会规则，无论是会议费管理办法，精简会议活动，还是严禁党政机关到风景名胜区开会，都是在这个层面上的规范。

而在我国，在政治建构和制度设计上重要的会议其实很少是聚集类会议，绝大多数都是议事类会议，从“两会”到公司的董事会都是如此。对于这类会议，会议实效问题是真正的核心问题。但是，对于解决会议实效的问题，目前虽然有诸如“八项规定”中的“切实改进会风”的要求，却没有具体、可操作的规范可循。因此，在“八项规定”、群众路线教育活动和一系列治会新规之后，各地各部门都反映会风有了好转，但这种好转都基本局限在会议经费少了，会议次数少了等方面，对于会议实效基本上很少提及，实际上问题仍然存在。〔1〕“八项规定实施1年:党风政风民风，新风扑面”，载《人民日报》2013年12月4日。

现在饱受诟病的所谓“开会问题”都主要发生在议事类会议上。出现这种情况，根本原因在于将议事类会议开成了聚集类会议而造成的一种错位，而前面提到的打瞌睡、玩手机、交头接耳、迟到早退、空洞冗长的讲话，鲜花、条幅、地毯、高级酒店和以开会为名的公款旅行，以及把开会当作抛头露面的机会，或者把开会当成一种负担都是这种错位衍生出来的恶果。更深层次的原因在于，开会缺乏明确的议事规则，从会议的组织者到参会者不具备充分的议事能力，会场布置不合理，主持人不能胜任议事的主持，议程设置不当，参与度不高，会议被提前“排练”或“导演”。一言以蔽之，我们不是不会开会，而是不会开议事类会议——不是不会“会”，而是不会“议”。

明确了这一点，我们就容易理解，为什么目前采取的诸多治会措施效果很不明显。而要对症下药，真正实现治会的成功，必须在“议”上下功夫，也就是建立一套科学完整的议事规则，让开会议事有法可依，有规可循。

议事规则，就是开会议事所遵守的规则。议事规则成为一种规则，是从被称为“议会之母”的英国开始的。议事规则(parliamentary law)这个词的原意就是指英国议会协商议事时所遵循的规则和惯例，类似英国的“普通法”，是通过先例和习惯，经过长期的不断积累发展而成的。托马斯·杰斐逊就说过，“英国议会的议事规则在起初很长一段时间里，是粗鲁、混乱、不体面的，但却一直朝着统一和严谨的方向不断演进。”〔2〕亨利·马丁·罗伯特:《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社2008年版，“导言”第4页。随着议会制度在全世界范围内的建立和民主协商在议会范围外的扩张，议事规则也逐渐演变成各国立法机构、行政机构、社会团体运作和发展的基本规则。〔3〕参见亨利·马丁·罗伯特:《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社2008年版，“导言”第1页。我国的全国人民代表大会常务委员会也有自己的议事规则。目前世界上最权威、运用最广的议事规则是美国的《罗伯特议事规则》，作者是亨利·马丁·罗伯特将军，于1876年首次出版，最近一版是第11版，于2011出版。格致出版社和上海人民出版社2008年出版了由袁天鹏和孙涤翻译的第10版。对于《罗伯特议事规则》，张千帆先生的评价是，“罗伯特规则不仅规范议事程序、提高议事效率，而且也帮助提高普通公民的民主素养并培养社会的民主精神。毕竟，民主并不只体现于议会的仪式过程或选举投票的那一瞬间，而是普通公民用于日常自我管理的一种生活方式。只有具备了民主素养的公民群体才能建设并发展一个民主的社会”。〔4〕亨利·马丁·罗伯特:《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社2008年版，“中文版序二”第2页。

实际上，只要是真诚地实行民主的场域，议事规则都是必不可少的。民主是议事规则之母。议事规则的诞生是民主议事这一行为受到重视，从而人们以科学的心态去对待的结果，在一个人说了算的独裁体制下，在道路以目的言论管制高压下，议事规则是无法发展起来的。这一点可以从英国议事规则的发展过程看出，英国议事规则产生于议会，而议会产生于贵族、平民与国王的权力斗争和从君主到民主的转型中。〔5〕参见刘建飞、刘启云、朱艳圣编著:《英国议会》，华夏出版社2002年版，第90页。反面的例子则是，在中国古代的专制王朝是很难孕育出议事规则的，正如孙中山先生所言:“中国人受集会之厉禁，数百年于兹，合群之天性殆失;是以集会之原则，集会之条理，集会之习惯，集会之经验，皆阙然无有。一盘散沙之民众，忽而登彼于民国主人之位，宜乎其手足无措，不知所从。所谓集会，则乌合而已。”〔1〕中国社科院近代史所编:《孙中山全集》(第6卷)，中华书局1981年版，第413页。有感于此，先生主持撰写了中国第一部系统的议事指南——《民权初步》。

虽然议事规则在当今的中国也不是全新的概念，各级全国人大常委会都制定了自己的议事规则，根据《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》，党员和行政机关公务员违反“议事规则”要承担责任。〔2〕《中国共产党纪律处分条例》第61条规定:“违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定，或者违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项的，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”《行政机关公务员处分条例》第19条规定:“有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分: (一)负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的。”但让人遗憾的是，百年之后，孙中山先生当年指出的问题依然存在，集会之条理，集会之习惯，集会之经验依旧阙然。因此，我们可以说，在当下的中国，《民权初步》不仅没有过时，而且仍然有现实意义。要从根本上解决开会问题，不妨从重新研究《民权初步》和《罗伯特议事规则》开始。

七、结论

约翰·奈斯比特在他的名著《大趋势:改变我们生活的十个新方向》中有过一个判断:“会议是永远不会消失的，我们必须面对这个事实。”〔3〕［美］约翰·奈斯比特:《大趋势:改变我们生活的十个新方向》，梅艳译，中国社会科学出版社1984年版，第46页。在中国，开会不仅不会消失，因为开会关乎国家治理，而且是几乎每个人都要经历，每天都要发生的事情，所以它一定会给一个民族的精神带来广泛和深远的影响。令人遗憾的是，相比起开会的次数和规模，迄今为止，关于开会的研究在中国大陆还没有得到应有的重视。虽然各种会议文件、会议记录可以说汗牛充栋，占据了大量的出版资源、新闻报道和档案空间，但关于开会本身的知识少得可怜。本文从开会问题出发，讨论开会“聚”与“议”的双重属性，最后以建立议事规则为落脚点，对开会这一习以为常的行为进行了一番粗糙的解剖，在“国家治理能力和治理体系”的命题下，希望能起到抛砖引玉的效果，让开会问题在我国得到更加认真的对待。

*何海锋，中国社会科学院研究生院法学系法学理论专业2013级博士研究生。