中国三种生态文明建设模式的反思与超越

彭向刚　向俊杰

摘要

生态文明建设对我国社会主义现代化建设的可持续发展具有重大意义。生态文明建设有政府主导模式、市场主导模式和社会主导模式三种。我国的生态文明建设历史证明政府主导模式效果不佳，市场主导模式存在着诸多问题，而社会主导模式则存在着前提困境、思想困境、途径困境和结果困境，因此，本文认为我国的生态文明建设应该实行政府、市场和社会三方面合作的协同治理模式。在我国构建生态文明建设的协同治理模式应从主体协同、过程协同和外部关系协同三个方面着手，注意处理好三者的关系。

关键词生态文明；文明建设；协同治理；治理模式

中图分类号F205

文献标识码A

文章编号1002-2104（2015）03-0012-07

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.03.002

生态文明是“人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态”[1]。党的十八大报告指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，”对我国社会主义建设具有非常重大的意义。党的十八届三中全会进一步明确指出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。至于由谁来进行建设，学术界一般认为有政府、市场组织和社会组织三类主体，与之相应，实践中形成了生态文明建设的三种主要模式，即政府主导模式、市场主导模式和社会主导模式。我国的社会主义生态文明建设是否应该采取其中的某一种模式，需要我们从理论和实践两个方面进行权衡和评判，以找到一种适合我国国情的生态文明建设模式。

1政府主导模式及反思

生态文明建设的政府主导模式，是指生态文明建设（包括污染控制、生态修复、人与自然关系的改善等）要在政府强制力的主导下进行组织、实施。这种观点在我国目前还有很大的市场，如胡鞍钢和王绍光就认为保护自然资源和生态环境是中国政府应该承担的职能[2]，而李松则指出，“环保还需要‘一票否决”，环境保护“一票否决制”在当前有着不可替代的重要作用[3]，禹门生则更加强硬指出，环保就必须实行“一票否决”[4]。在这里，一票否决在本质上是“上级政府对下级政府所行使的一种特殊的强制命令权，它强制性地要求下级政府按照上级政府的意志在某方面的工作达到某一特定的标准，否则将对下级政府的责任人采取严厉的惩罚措施，其目的是对下级政府行为的自由度进行严格的限制”[5]，因此，环保一票否决是主张生态文明建设实行政府主导模式的典型观点。事实上，2007年，国务院在《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中就实行节能减排一票否决制度。事实上，我国政府在节能减排工作方面已经采取了政府主导的模式。

生态文明建设采取政府主导模式的理由在于生态文明建设的公共性。生态文明建设的目的是通过改善人与自然的关系，恢复和保护我们赖以生存的生态环境，“从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。生态文明建设的实施，有利于增加全体公民乃至全世界人民的福利，因而具有公共性。萨瓦斯就认为，空气是共用资源，而地下水则是非纯粹的共用资源，城区垃圾搬运是排他性和共同性都居中的物品，“空气污染控制是所能发现的最纯粹的集体物品”[6]这里所说的“集体物品”是兼具非排他性和消费共同性的纯公共物品，共用资源则是公共性程度稍低的公共物品。由于公共性的存在，生态文明建设就必须由政府来主导进行。奥普尔斯认为，“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决”，“即使我们避免了公地悲剧，它也只有在悲剧性地把利维坦作为唯一手段时才能做到”[7]。海尔布罗纳则认为，“铁的政府”，或许是军事政府，对实现生态控制是绝对必要的[8]。我国学者李叔君和李明华在探讨安吉县生态文明建设中社区协同治理的路径与机制时，也认为要坚持政府主导的权威引导机制[9]。

可见，生态文明建设的政府主导模式在现实中有很大的市场。但这种模式的生态文明建设效果如何呢？

我国自1949年新中国成立到改革开放前，建立了权力非常集中的政府体制，政府控制了整个社会生活，主导了我国社会主义建设的各个方面，包括生态文明建设方面。但是，这个时期我国政府并没有建立专门的环境保护部门，并没有有意识地将生态文明建设作为一项工作内容，政府的很多重大决策都对生态文明建设造成了难以估量的损失，如大炼钢铁运动，采取土洋结合的办法，对矿山环境、大气环境造成了直接的破坏；如围湖造田运动、毁林开荒运动，更是直接损害了湖泊和森林等自然资源，破坏了湖泊、森林的生态环境和调蓄功能。 当然，政府也在无意识中做了一些有利于生态文明建设的事，如当时由于生产力不发达，在农业生产中大量使用有机肥而非工业化肥，保持了农田的自然肥力，促进了物质的循环利用，减少了垃圾的产生。William Hinton认为毛泽东领导下的中国有精心循环利用养料以保持土壤肥力的传统，强化了养料循环的落实，在一定程度上保护了环境[10]。总体上而言，这个时期的政府强调“政治挂帅”，缺乏生态文明建设的自觉意识，也不可能进行系统的生态文明建设。从改革开放到20世纪末，我国实行了政府主导的发展战略，政府成立了专门负责生态文明建设的环境保护（总）局，但是我国的生态环境却开始恶化，表现之一为全国各地陆续开始出现癌症村，据刘丽的统计，中国“癌症村”的总数达450多个[11]，这个数据虽然是在2011年统计的，但“癌症村”却产生于上个世纪。这从一个侧面说明了这一个时期政府主导的生态文明建设基本上是失败的。本世纪以来，我国政府实行了科学发展观这一宏观战略，成立了环境保护部，明确提出建设生态文明建设的战略任务，但是延续了政府主导的建设模式，表现如前面所提及的节能减排一票否决，效果也不是很理想，有资料显示，浙江、江苏、山西、河北等地的一些地方政府为了达到节能减排的目标，不从淘汰落后产能、减少污染物排放、提高能源利用效率上着手，而是采取了“拉闸限电”的突击方式，有的甚至采取了“无差别限电”的方式，对居民家庭、医院、学校和交通信号灯都要限电[12]。这样的节能减排就已经不是生态文明建设的范畴了，反而迫使有些企业采用高能耗的方式自主发电，起到了相反的效果。

历史说明，政府主导模式在我国生态文明建设过程中并没有起到理想的效果。产生这种结果的原因是多方面的。有思想认识方面的因素，改革开放以前我国政府对生态文明建设的重要性认识就非常不到位；有制度建设不到位的因素，因此，党的十八届三中全会就专列一章提出要“加快生态文明制度建设”；有地方保护主义的因素，即地方政府处于维护地方利益的需要没有能彻底执行中央政府的生态文明建设政策；有部门本位主义的因素，经济发展部门，尤其是招商引资部门经常为了本部门的工作而忽视甚至抵制环境保护部门的工作，导致有的环保领导为了关停两家污染严重的企业，曾持续四年向上级举报[13]；有政府工作内容冲突的因素，体现为生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的冲突、错位，如有研究表明中国癌症村的时空分布与中国经济分布区保持着高度的一致，癌症村的时空分布特点与经济发展水平有着密切的联系，经济越发达的地区癌症村的数量越多，出现的时间越早、跨度越大[14]，说明一些地方过于重视经济建设而忽视了生态文明建设；等等。在这些因素中，最主要的是利益因素。出于自身利益的考虑，作为生态文明建设执行者的地方政府、相关部门及其工作人员，在“政治锦标赛”中，消解了中央政府的生态文明建设的战略部署，导致了生态文明建设的“政府失灵”。

2市场主导模式及反思

生态文明建设的市场主导模式主要是指调动市场主体的积极性，采用市场化的手段，发挥市场机制的作用来进行生态文明建设。其主要方式包括对公共资源尽可能采用私有化的方式确定私人产权、对生态文明建设过程中需要由政府提供的公共产品和公共服务采取多种方式交给私人组织进行生产。卢现祥就认为“环境保护市场化是我国经济可持续发展战略的重要组成部分”，“环境保护市场化的关键是产权，这是因为产权明晰和市场交易可以解决外部性问题，从而可以解决因公共地的悲剧带来的环境污染；明晰产权可以解决责任问题，并有利于经济主体激励机制与约束机制的建立；有效的产权制度是环境保护市场化有效运作的基础和前提条件”[15]。王东峰认为“在实施生态环境治理中，运用经济手段和价值规律，坚持机制创新，更能确保治理工作顺利进行”[16]，并提出“要形成以市场为导向的产业体系，走一条适应市场机制的治理生态环境的新路子”[17]。事实上，我国政府自改革开放以来，走出了一条从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的逐步市场化的道路，市场对我国社会主义建设的各个方面，包括生态文明建设方面都产生了重大的影响。从宏观上看，我国的生态文明建设还没有形成真正的市场主导模式，但在生态文明建设的某些微观领域已经形成了市场导向的工作倾向。

主张生态文明建设市场主导模式的理由，在于强调以私有产权为基础的市场主导模式能克服生态文明建设的政府失灵，更有效率。亚当·斯密在《国富论》中指出，自私的动机、私有的企业、竞争的市场是市场经济的三要素；在市场经济中，每个人自私的行为会给他人带来福利，“个人追求自己的利益往往比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”，无数分散追求的努力汇聚成了推动社会利益增长的洪流[18]。如果在生态文明建设领域形成个人自私的动机、私有企业和竞争的市场，那么市场主体也会促进生态文明建设这一社会公共利益；如果政府参与了生态文明建设的具体行为，就破坏了市场的竞争性，那样就会产生消极的效果。由于生态文明建设的外部性存在，政府只要能够打破生态文明建设领域的垄断、维护生态文明建设领域市场的竞争性，建立私有产权，保护自私的动机和私有的企业，就一定能够有效建设好我国的生态文明。在此基础上，罗伯特·J·史密斯认为：“无论是对公共财产资源所做的经济分析还是哈丁关于公地悲剧的论述”，都说明“在自然资源和野生动植物问题上避免公共池塘悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度。”[19]韦尔奇拥护对公共资源建立完全的私有产权，他认为，“为避免过度放牧造成的低效率，完全私有产权的建立是必要的”[20]。庇古在其《福利经济学》中首次提出用向污染者征税的方法来迫使理性的经济人减少环境污染或者不污染环境，而科斯在《社会成本问题》和《社会成本问题的注释》两篇文章中从环境问题着手，提出了科斯定理，认为“在零交易费用的情况下，资源配置不受法律规定的影响”[21]，外部性因素不会引起资源的不当配置，污染者和污染的受损者通过志愿的谈判和交易能够实现外部性的内部化。科斯在这里主张通过市场化的途径来解决污染控制问题，以建设生态文明。虽然条件十分苛刻，但也启发了人们完善生态文明建设市场主导模式的思路。

生态文明建设的市场主导模式在我国的实施效果怎么样呢？该模式认为确立生态资源的私有产权是避免“公地悲剧”的主要途径，甚至是“唯一途径”，但20世纪90年代以后我国在内蒙古草场实行的“双权一制”（村庄所有权、农民使用权和承包制），改变了草场使用的公共性，但“草场的生态环境并没有明显改善，……刺激他们（指牧民）关注长远的环境，关注长远的利益并没有取得很好的成就”，不仅如此，在90年代内蒙古的草场反而更加迅速的退化，沙漠化更加严重[22]。私有产权并没有有效地建设好生态文明。杨洪刚从经济激励型政策工具的角度考察了我国排污收费制度的效果，相关数据表明，“废水排污费在抑制水体污染方面效果并不明显，也未能发挥税费制度所应有的防治污染和促进低污染技术开发的效果”，大气排污费的征收“不能达到我国大气污染治理的需要”，很多企业宁愿交排污费也不愿意治理污染；固体废弃物的排污费征收在多数领域缺失；排污费用于“污染处理补助资金”的比例每年都远低于80%的法律规定，有的年份甚至只有3.6%，大部分都被挪用于环保部门工资的发放[23]。这表明排污费征收——这项庇古税在我国并没有起到促进生态文明建设的理想化作用。

事实上，生态文明建设的市场主导模式在实践中有其内在的缺陷。一方面基于数学模型建立起来的庇古税在现实中要达到什么样的比例才是科学的，难以确定，更何况科斯也认为“没有任何方式可以采集到实施庇古税制所需要的信息”[24]，另一方面，科斯自己也强调零交易费用在现实生活中的理想性，所以，仅仅只确定了生态环境的私人产权，让污染者和被污染者自由谈判和交易，是不能保证生态文明建设的实践效果的，即便想办法降低了交易费用，结果也是如此。

3社会主导模式及反思

生态文明建设的社会主导模式是指主要由公民或公民团体自发行动起来保护生态环境，积极推动和自觉参与生态文明建设。公民团体主要是指第三部门或者NGO。目前，由环保NGO参与生态文明建设的声音越来越多，形式也越来越多样。王津认为“环境NGO作为民间组织的重要组成部分，已经日益显示出它的功能和影响力，逐渐成为我国环境保护领域的一股崛起力量”[25]；赵素兰认为NGO是我国环境保护运动中一支不可或缺的积极力量[26]。国务委员陈俊生在1992年就曾指出“今后的发展方向应该是社会上的事要由社会来办，不能都由政府包下来。这是社会发展的必然趋势，也是我国逐步实现民主化、法制化的重要标志之一，是社会文明、进步的表现。”[27]。这里指出了包括NGO组织在内的社会主体将在我国社会治理过程中发挥主导作用。1996年7月17日，在第四次全国环境保护会议闭幕式上，全国人大环境资源委员会主任宋健则明确指出，“对于关心环境保护事业的各种环保群众团体，应积极支持、加强领导，引导其健康发展”[28]。这说明了我国希望培育社会主体进行生态文明建设的强烈愿望。另一方面，在社会底层，“每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起”[29]，其中，“因环境问题引发的群体性事件正以年均30%的速度上升”[30]。环境群体性事件表明了我国公民以非制度化的方式维护自身权益参与生态文明建设所做出的积极努力，在很大程度上显示了社会主体在生态文明建设方面的力量。

主张生态文明建设的社会主导模式的理由是，社会主体包括公民和公民团体，更关注自己生活于其中的社会环境，更有动力去建设好、维护好这样的生态环境，实现生态文明。丹尼尔·A·科尔曼是这一观点的忠实维护者，他认为现代社会正面临着一场巨大的生态危机，传统的关于生态危机产生原因的人口爆炸说、技术失控说和消费异化说都没有抓住问题的本质，“往往被强调过头或者错误理解，其实，它们本身植根于一个危害环境之社会的基本特点当中”[31]，而真正的原因在于国家的政治经济权力集中于少数人、资本主义价值观的狭隘化和社群的丧失，为此，他提出了通过社群和基层民主的方式来化解生态危机，建设生态文明。他认为基层民主作为一种手段，其目的却在于“要把公共政策领域通常自上而下的方法颠倒过来，让民众和社群有权决定自己的生态命运和社会命运，也让民众有权探寻一种对环境和社会负责任的生活方式”[31]。日本学者宫本宪一也认为，“环境管理若没有居民参加就不会产生效果。如果没有当地居民的参与，净化河流、保护绿地、保护街区等都是不可想象的。”[32]而我国学者宋言奇通过分析生态文明建设中的“市场失灵”和“政府失灵”，认为“非政府组织的参与，就成为环境管理中不可缺少的环节”[33]。

或许，在生态文明建设方面实行社会志愿组织模式有着强大的理论基础，但在目前我国实行社会志愿组织模式还存在诸多困境。首先，我国环保非政府组织的发育还远远不够的前提困境。没有非政府组织就谈不上非政府组织来治理，发育良好的非政府组织是社会志愿组织主导模式的前提。根据中华环保联合会2008年发布的《中国环保民间组织发展状况报告》蓝皮书统计，到2007年底，共有各类环保民间组织2 768家，其中由政府部门发起成立的1 382家，占49.9%；学生社团及联合体1 116家，占40.3%；自发组成的202家，占7.3%；国际环保民间组织驻内地机构68家，占2.5%。虽然我国的NGO、环保NGO有了很大的增长，虽然也有研究表明环保NGO的独立性、自组织性、他人指向性越来越强[34]，但不可否认的是我国绝大多数环保NGO的行政依附性还很强，还是在体制内运作，“许多社团和行政主管机构相应的处级部门之间实际上一套人马两块牌子”[35]。其次，公共精神缺乏的精神困境。“发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素”[36]。梁漱溟认为“中国人于身家之外漠不关心，素来于此”[37]，而目前我国正处于社会“转型”的关键时期，“受社会架构的大幅度调整和外来文化的入侵与传统文化的碰撞影响，公共文化精神面临着诸多的缺失、错位和缺位现象”[38]，我国公民的公共精神不足已经构成了社会主体参与生态文明建设的精神困境。再次，基层民主作用有限的途径困境。发挥社会主体力量进行生态文明建设这一公共性很强的活动，必然要采取基层民主的途径。然而，我们可以观察到，在我国，每年的环境群体性事件急剧增加表明了我国的基层民主制度还有待进一步健全；即使在民主形式发展较为成熟的美国，采取基层民主的途径来建设生态文明时也遇到了来自政治、经济、文化和行动上的内外困境[39]。基层民主于生态文明建设的作用还是很有限的。最后，志愿失灵的结果困境。萨拉蒙认为NGO在发挥其作用时存在着志愿失灵的情况，表现为慈善不足、慈善的特殊主义、慈善的家长制作风和慈善的业余主义[40]。我国环保NGO也存在着志愿失灵，志愿服务资金不足、人力资源缺乏、运作不规范和官方色彩浓重等几个方面[41]，严重影响了我国生态文明建设的效果。可见，以社会志愿组织主导的模式来建设我国的生态文明，还有很长的路要走。

4超越：实现政府、市场与社会的协同治理

政府主导模式、市场主导模式和社会志愿组织主导模式在我国建设社会主义生态文明的过程中都有其存在的理论与现实基础，但也都其困境。困境的存在，表明要建设我国的生态文明就必须超越这三种单一主体主导的建设模式；而其存在的基础，则表明了这三种模式中的主体都有其相对优势。因此，我国的生态文明建设可以通过吸收政府主体、市场主体与社会主体各自相对优势，构建生态文明建设的协同治理模式来进行。

协同治理是现代政府治理的发展取向[44]。杨华锋则通过对农业社会、工业社会和后工业社会的环境事务及其治理的历史考察，得出了“环境问题的治理轨迹也将呈现为从农业社会占主导地位的互助和工业社会占主导地位的‘协作向后工业社会的‘合作行为进化的逻辑”[45]，构建生态文明建设协同治理模式是环境事务治理发展的必然要求，也是我国现代化建设的必然途径。

构建生态文明协同治理模式的理论基础是协同学。协同学意即“协调合作之学”[42]。建立在协同学基础之上的协同治理是指在公共管理过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等各个子系统之间构成开放的整体系统，实现多元主体的共同治理[43]。生态文明建设的协同治理则是指在生态文明建设过程中政府、非政府组织、企业、公民个人等各个子系统之间构成开放的整体系统，实现多元主体的共同治理。

构建生态文明协同治理模式的现实基础在于党的十八届三中全会提出的一系列新的战略部署。党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，而政府在生态文明建设中的主要工作在于“加快生态文明制度建设”，这表明我国政府决定改变以往的政府主导模式，将自身的生态文明建设职能定位于“制度建设”，将市场和社会能够做好的具体的生态文明建设活动交给市场和社会。政府从生态文明建设的具体领域退出，以及市场和社会的跟进，是我国生态文明建设协同治理模式的基础性条件。

构建我国生态文明建设的协同治理模式主要应该从主体、过程和外部关系三个方面着手。从主体方面而言，我国生态文明建设的协同治理模式内在地包含了主体协同。主体是生态文明建设战略的具体实施者，没有相应的主体，我国生态文明建设战略就不可能实现。在市场对资源配置起决定性作用的情况下，生态文明的具体建设行为就是一个或多个市场主体在政府制定的制度约束下，按照社会的需求来组织实施。这里就涉及到政府主体、市场主体和社会主体之间的协同问题。具体而言，主体协同是指在生态文明建设过程中政府、市场主体和社会主体形成深度协调合作的思想意识、行动能力和职能定位，即实现思想协同、能力协同和职能协同。从过程的角度而言，我国的生态文明的协同治理模式内在地包含了过程协同。生态文明建设有一个从确立目标，到做出规划、制定政策，然后到执行、效果评估的具体实施过程，这些环节的接续失调就会违背生态文明建设的规律，引起生态文明建设成本增加、效果不佳，甚至失效。因此，生态文明建设就必须要做到过程协同。过程协同是指政府、市场主体和社会主体在生态文明建设过程中实现深度的协调合作，低成本高效率地实现生态文明目标，包括目标协同、规划协同、政策协同、执行协同、评估协同、信息机制协同等。从外部关系的角度而言，我国的生态文明的协同治理模式内在地包含了外部关系协同。如果将生态文明建设看成是一个系统的话，生态文明建设就有一个如何处理好外部关系的问题，具体而言就是，生态文明建设如何处理好与政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的关系问题。政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设同属于我国的社会主义建设，是一个相互联系的整体，任何一个方面的关系失调，都会影响到其他方面的建设效果，进而影响到我国社会主义建设的全局。因此，我国的生态文明建设就必须构建起外部关系协同的体系。外部关系协同就是指政府、市场主体和社会主体在建设社会主义生态文明时要注意生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的深度协调配合，不能顾此失彼，要努力到到均衡发展和统筹推进。

实施我国生态文明建设的协同治理模式就要注意处理好主体协同、过程协同与外部关系协同之间的关系。主体协同是基础，只有政府、市场主体、社会主体都具有了协同合作的思想意识、行动能力和职能定位，才能有生态文明建设的协同治理；过程协同是核心，因为政府、市场主体和社会主体只有融入到生态文明建设的过程中去，才能真正建设生态文明，才能体现出各自在思想意识、行动能力和职能定位方面的协同合作；外部关系协同是保障，生态文明建设已经渗透到了政治建设、经济建设、文化建设和社会建设中，只有处理好生态文明建设与其他四项建设的关系，才能科学有效地建设生态文明。总之，政府、市场、社会只有实现主体、过程和外部关系的深度协调合作才能实现生态文明建设的协同治理，才能有效避免单一主体主导模式的弊端，实现我国的生态文明。

（编辑：徐天祥）

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