关于生态补偿中保护成本的研究

刘菊等

摘要

制定合理的生态补偿标准是构建生态补偿机制的关键和难点。采用成本核算法确定生态补偿标准在现阶段的研究中得到了广泛应用。成本核算法主要包括保护成本、环境成本及机会成本的核算。其中保护成本是最基础的部分，通过对保护成本的核算，能准确反映某地关于生态系统保护的工作量和贡献程度，为采用成本核算法确定生态补偿标准及之后的补偿效益评价提供合适的依据。而目前在生态补偿中对保护成本的认识和评估还存在许多值得研究的问题。本文以保护成本为研究对象，重点从概念、核算内容及核算方法三个方面对保护成本研究现状进行总结，并就保护成本核算内容、时间动态性及空间差异进行探讨，得出以下结论：①生态补偿中保护成本的核算目前还没有形成统一、明确的核算内容和指标体系，而核算内容是否科学决定了保护成本核算的准确性。确定合适的保护成本的核算内容，取决于对当地生态建设与保护措施的了解程度和资料的收集、掌握情况，并且需要避免重复统计。②目前对我国已经发生的保护成本进行历史性补偿存在操作上的难度，因此，要明确保护成本的核算时间和年限。保护成本的核算方法主要采用市场价值法进行动态核算或是静态核算。一方面，保护成本是随着市场价格而动态变化的；另一方面，对于持续时间长的生态补偿项目，其保护成本的核算必须考虑通货膨胀可能造成的贬值。所以，考虑资金时间效应的动态核算法能更好地反应保护成本的实际情况。③考虑不同地区自然条件和经济条件的空间差异对保护成本的影响可为解决补偿标准“一刀切”提供思路。

关键词成本核算；保护成本；核算方法；空间差异

中图分类号F062.2文献标识码A文章编号1002-2104（2015）03-0043-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.03.006

构建生态补偿机制是协调环境保护与经济发展的重要手段[1]，这种运用经济激励手段管理生态系统的方式日趋普遍[2]。为解决区域发展失衡造成的生态环境问题，中国已在不同尺度上进行了生态补偿研究与实践[3]。但是，生态补偿标准的确定始终存在科学依据不足的问题[4]，不仅制约了全国性、地方性生态补偿法规的建立，也成为各地基层生态补偿实践难以长期维持的原因[5]。采用成本核算法确定生态补偿标准得到了较为广泛的认可，本文总结了成本核算法在制定生态补偿标准中的应用，在此基础上引入保护成本的概念，重点从概念、核算内容以及核算方法三个方面对保护成本的研究进行总结与探讨，以期为科学的进行成本核算并确定生态补偿标准提供参考。

1成本核算法在制定生态补偿标准中的应用

目前，确定生态补偿标准的方法有多种，包括生态系统服务功能价值法、成本核算法、意愿调查法、经济学模型法等。这些方法都具有各自的特点，在实际应用过程中由于条件以及方法的局限，不同方法制定的补偿标准有较大差异[6]。其中，成本核算法确定生态补偿标准，主要以维持生态系统健康、可持续提供生态服务为宗旨，通过对生态环境保护建设的各项投入成本（包括人力、物力和财力等因素）、修复或重置受损的生态系统成本、放弃的部分或全部机会成本等的核算作为补偿的依据[4， 7]。理论上讲，对生态建设和环境保护的直接投入与机会成本之和应是生态补偿的最低标准[7， 8]。若补偿标准低于这个下限，生态补偿将达不到激励生态保护行为的目的[9]。有学者认为以当前社会经济发展水平，在生态补偿项目评估中，全面、准确地计算成本比生态服务功能价值评估远为重要[10]。

在国内外的研究中，最初是仅侧重机会成本的核算确定补偿标准。在理论方面，Macmillan等提出苏格兰新造林生态补偿标准与新造林地的生态服务功能无关，与机会成本直接相关[11]，David Kaczan等在坦桑尼亚的研究结果表明农民的平均受偿意愿与因保护目标而维持土地用途的平均机会成本是一致的[12]。在实践方面，尼加拉瓜的林草复合生态补偿项目中，Stefano Pagiola等根据不同土地利用类型转变产生的机会成本制定补偿标准，如将退化草地转变为森林，补偿标准为每年75 美元/hm2 [13]。随后有些学者认为，制定生态补偿的标准不仅要考虑机会成本，还需要核算保护生态与环境的直接成本[7， 10， 14]。段靖等运用边际分析的方法，探讨了流域生态系统服务供给与需求均衡的条件，从理论上证明了直接成本、机会成本之和是生态补偿标准的下限[8]。李文华等在森林生态效益补偿中，按照新造林及现有林两类森林，通过直接成本与机会成本的核算，得出新造林补偿标准为每年4 300元/hm2；现有林的补偿标准为每年2 350元/hm2 [15]。再后来有学者提出在计算生态补偿项目补偿量时，除了考虑直接成本与机会成本，还需要考虑交易成本。交易成本是与生态补偿相关的用于契约关系建立和维护的费用[16]。Tobias Wünscher等指出灵活的支付方案能显著增加生态系统服务功能的效率和提供率，而在生态补偿项目中想要实现灵活的支付，就需要精确的评估参与成本（包括保护投入的直接成本、机会成本以及交易成本）来确定补偿标准[17]。关于成本核算法的这三种观点，目前都得到学术界较多的认可和应用，本文主要以第二种观点为基础。

成本核算法因其较强的可行性与操作性，通过可量化的指标相对客观地对生态补偿标准进行测算[17-21]，被认为是合理的确定生态补偿标准的方法。尽管成本核算法具有以上优点和受到了广泛运用，但其在核算内容、方法等方面还没有形成一套较为完善的体系，仍需深入研究[8]。

2保护成本的概念

多数学者认为采用成本核算法制定生态补偿的标准，主要是进行直接成本和机会成本的核算[8， 15， 18]。其中直接成本指为保护、维持或者恢复生态环境而投入的成本，是实际发生的支出和费用。机会成本，指因选择某一决策而放弃另一决策所丧失的利益。它不是一种实际支出，而是失去的收益，这种收益是潜在的[9， 22]。应用到生态补偿机制中机会成本就是为了保护生态环境所放弃的经济收入和丧失的发展权[1， 8]，包括因执行更严格的环境标准而限制工业企业发展，导致的发展机会损失和进行生态建设而造成的机会成本损失[21]。此外部分学者将机会成本称作间接成本[20， 23-24]，成本核算即需核算直接成本和间接成本。另一些学者将成本分成直接成本、机会成本和其他间接成本，认为机会成本是间接成本的一部分[25]。还有部分学者将丧失的发展权从机会成本中分出来，称作发展成本。将成本分成直接成本、机会成本和发展成本，并认为不是所有的生态补偿项目都会发生上述三类成本，这取决于项目的性质[10]。

目前成本核算法中

应用较多的是将成本分成

直接成本和机会成本。但是，这种经济学划分方法无法体现生态保护与环境治理产生的成本和效益的差别，既造成补偿标准的依据不足，导致生态补偿的针对性不强而难以实施，又使得生态补偿项目实施后的效益评价难以进行。本文认为，需要纳入生态补偿的成本可以划分为保护成本、环森林

①森林保护的建设投入，主要包括新造林所占用土地的投入（地价及租金）、造林、道路、通讯、防火等费用；②营林投入主要包括新增加的林木种苗费用及林木的补植、抚育等费用；③管护投入主要包括对森林进行管护的护林人员工资、护林设施费用等[19]。

流域

①林业建设投入（为提高森林覆盖率发生的投入），主要包括退耕还林、公益林建设、封山育林、林业资源保护、森林病虫害防治等项目的相应投入；②水土流失治理投入（进行的水土流失治理水土保持项目建设和运行费用），主要包括：小流域综合治理、坡改梯、溪沟整治等项目的相应投入；③生态移民费用（为缓解该流域内自然生态压力而移出生态移民所发生的相应投入），主要包括：移民补偿款，迁入地的基础设施建设投入、移民原址的植被恢复费用等[8， 22]。

自然保护区

①自然保护区建设投入，主要包括基础设施建设的费用；②具体保护措施投入，如林地保护投入、野生动植物栖息地恢复等费用；③保护区管理局运行费用（包括人员工资、办公经费、基础设施维护费用、宣传费用、科研投入、野生动物救治费用等）；④其他，如野生动物肇事损失、固定资产折旧费以及公益性支出等[28]；⑤生态移民费用，部分自然保护区建设与发展可能涉及生态移民，为了解决自然保护区中保护和发展的矛盾，最好的办法是逐步引导自然保护区尤其是核心区居民外迁[29]，故因生态移民产生的费用（移民补偿款，迁入地的基础设施建设投入、移民原址的植被恢复费用等）属于保护成本。

境成本和机会成本。保护成本是为保护、维持或者恢复生态系统而投入的人力、物力和财力，侧重于对生态系统的保护；环境成本主要包括环境保护支出（指为保护环境而实际支付的费用）和环境退化成本（环境污染损失的价值和为保护环境应该支付的费用）；机会成本是指因开展对生态系统以及环境的保护，而丧失的经济收入和放弃的发展权。Tobias Wünscher等指出区分保护成本和机会成本（该研究中未涉及环境成本）可以分别计算样地-具体效益-成本比例，用于生态补偿项目效益评价[17]。因此，通过对保护成本的核算，能准确反映某地关于生态系统保护的工作量和贡献程度，为采用成本核算法确定生态补偿标准及之后的补偿效益评价提供合适的依据。

3保护成本的核算内容

从上世纪中期，国内外陆续开展了不同类型的生态补偿研究，如生态系统服务补偿、重要生态功能区补偿、流域补偿、资源开发补偿和区域生态补偿[6， 26， 27]。通过分析、总结已有案例，将森林、流域、自然保护区3种类型生态补偿保护成本的核算内容归纳整理为表1。

首先，不同类型生态补偿中保护成本的核算内容不尽相同。例如在森林生态补偿中，刘丽以陕西省蓝田县退耕还林为例，核算其

保护成本（包括营林成本和森林管护成本）为1 756.7万元，单位面积保护成本为2 293.35元/hm2 [30]。在流域生态补偿中，许凤冉等对2006年新安江流域保护成本（包括林业建设投入、水土流失治理和生态移民投入）进行核算，结果为3.58亿元[31]。在自然保护区生态补偿中，白宇就衡水湖国家级自然保护区（面积18 787 hm2）的保护成本进行核算，核算内容主要包括保护工程基本建设、基础设施建设、保护措施、科研监测、科普宣教以及湿地恢复与生态移民工程投入，2004-2020年其保护成本为21 478万元，年均保护成本为1 263.41万元，单位面积保护成本为每年6.72元/hm2 [32]。

其次，由于保护成本具有不确定性，确定其核算内容时需要全面考虑，而同一类型生态补偿保护成本的核算目前还没有形成统一、明确的核算内容和指标体系。如同样是对森林生态补偿中保护成本进行核算，李炜等主要考虑管护成本（主要为管护人员的工资支出）和营林成本（主要是更新改造支出、森林抚育支出、森林病虫害防治、森林防火等费用），核算出2011年伊春林管局所辖森林的保护成本为32 876.4万元，按禁伐区、限伐区及商品林区面积合计289.90万hm2测算，单位面积保护成本为113元/hm2[19]。而Tobias Wünscher等在哥斯达黎加的森林生态补偿研究中，测算的保护成本仅考虑建设防火带、隔离牛的栅栏及生态补偿项目公示牌而产生的费用，通过对每个斑块的调查与计算得到平均保护成本为每年3.56美元/hm2[17]。此外，在确定保护成本核算内容时还存在随意性大，主观性强等问题，导致结果差异很大。如同样是对南水北调中线丹江口水库核心水源区所在的十堰市进行保护成本的核算，Dong，Zhengju等核算了林业建设、水土流失治理和生态移民三个方面，得到2011-2020年保护成本为29.01亿元，年均保护成本为2.90亿元[3]；而张君等主要核算林业建设投入（人工造林和森林抚育方面投入），得到2011-2015年十堰市投入的保护成本为21 573万元，年均保护成本为4 314.6万元[33]。

综上所述，确定合适的保护成本的核算内容，取决于对当地生态建设与保护措施的了解程度和资料的收集、掌握情况[8]，并且需要避免重复统计。现有研究中多是将退耕还林，公益林生态效益补偿，天然林保护工程等的投入直接当作是林业建设投入，并认为是保护成本而进行核算。而事实上退耕还林、公益林生态效益补偿，天然林保护工程是已经发生的生态补偿项目，并且已经实施相应的补偿资金[34]。如果直接将这些已发生的生态补偿项目的投入当成保护成本统计的话，则保护成本出现重复统计的情况并导致结果偏大。笔者认为保护成本的核算必须围绕保护成本的定义与内涵来确定，如退耕还林中，造林费、肥料费、管护费、封山育林费等均属于保护成本，而国家发给农民的退耕补助金（粮食补助资金、种苗费、生活费补助）不应重复算在保护成本内。而在自然保护区生态补偿中，由于自然保护区本身就是为保护生态系统而建立的，故保护区内管护人员的工资福利等都应属于保护成本来进行核算。

4保护成本的核算方法及时间动态性

4.1核算方法

从数据获得的角度看，保护成本核算的主要方法是直接市场法中的市场价值法。从时间的角度看，由于生态保护和建设的周期较长，保护成本的核算需要考虑时间因素，由此可以划分出静态核算法和动态核算法，这两种方法经常结合使用。

4.1.1市场价值法

由于保护成本多是已经发生的，故其核算比较简单，明确，且可靠性强。通常采用直接市场法中的市场价值法，将某地为保护生态系统投入的人力、物力以货币的形式计算出来。在核算时应根据具体的投入形式采取合理的方法。核算人力投入可以参照国家或地区的人力资源成本来计算总投入额，核算物力投入则可以直接根据各种物资的市场平均价格来计算总投入额[35]。具体操作时，以生态保护的实际投入数额为依据，原则上对有资料记载的，按历史成本即初始投入时所付出的成本为依据；对无法取得数据资料的，则按当时的市价进行估算[22]。

4.1.2静态核算法与动态核算法

静态核算是将某一年的生态保护各种投入作为保护成本，或将一个时间段内生态保护的各种投入累计作为保护成本总额，再平均分配到补偿期的各个年度，静态核算方法比较适合于应用在对未来投入成本的计算中[8]。史晓燕等通过静态核算法，核算了2006-2009年东江源区三县4年投入的总保护成本（森林建设投资、草地建设投资、湿地保护投资、水土流失防治与治理费用、水源涵养林建设与管理费用、生态移民安置费用以及生态农业示范区建设总投资）14.31亿元，年均保护成本为3.58亿元[9]。

动态核算是指设定核算基准年，考虑生态保护的各项投入从核算初始年到基准年之间的时间效应，即在计算补偿标准时考虑资金的机会成本。动态核算方法比较适合于对已经发生的生态保护成本进行核算[8]。刘玉龙指出生态保护历年的各种累计投入并不是各年投资的简单累积，而应当考虑资金的时间效应。因为，如果资金不投在这里，而投入社会其他生产领域或是存入银行，它将获得合理的盈利或利息。所以，到基准年时，总保护成本即为各年投资及其盈利或利息之和：计算公式为：C=∑Tt=1Ct（1+i）T-t+1，其中C为总保护成本；Ct为第t年投入的费用（万元）；T为连续投入费用的累计年数；i为社会折现率或资本的机会成本[18]。张乐认为动态核算法能更好地反映某地区过往年份生态建设的实际情况，某一年期末的总保护成本现值计算公式为：C=∑Tt=1Ct（1+in），其中C为总保护成本；Ct为第t年投入的费用（万元）；T为连续投入费用的累计年数；n表示计算周期，n=T-t；i为银行利率[36]。张乐通过动态核算法核算了2003-2006年淠史杭流域上游地区的保护成本，将4年各地区的保护成本（主要包括林业建设与维护以及水土流失治理）贴现到2006年后，得到4年来淠史杭流域上游地区投入的保护成本为13 361.3万元[36]。

4.2保护成本的时间动态性

在当前，对我国已经发生的保护成本投入进行历史性补偿存在操作上的难度[37]。同时，历史性保护成本的投入由于资料的欠缺，可能无法准确的核算。因此，需要确定保护成本的核算年限，以一年或某一时间段内发生的保护成本投入进行核算。生态补偿是一个长期的，连续的，动态的过程，其补偿标准不应是个固定不变的值，在补偿实践中应充分考虑其动态性特点[38]。从目的看，保护成本的核算是为生态补偿标准的制定服务的，所以也必须考虑保护成本的动态性特点。首先保护成本是随着市场价格的变化动态调整[35]，其次对于持续时间长的生态补偿项目，其保护成本的核算还必须考虑通货膨胀可能造成的贬值[10]。因此，考虑资金的时间效应的动态核算法更好的反应保护成本的实际情况，而动态核算法中多是使用银行利率产生的利息来代替资金的机会成本[18， 36]，通过银行利率产生利息的计算则又涉及单利或是复利计算的选择，以及计息周期和银行利率的确定。

此外，目前的生态补偿研究中，多是采用投入总额除以投入年限获取年均保护成本，并没有考虑投入后的使用年限，即折旧。笔者认为对于已经发生的保护成本投入，其中房屋、设备等固定资产需要考虑折旧问题。对于每年均发生的投入，根据资料记载进行统计；对于一次投入能使用很多年的，则以使用年限来计提折旧，平摊到使用年限的每一年。然后将每年发生的投入与计提折旧得到的年均投入进行相加，得到这一年或这一段时间的总保护成本。考虑折旧能更加准确地衡量某地的保护成本，提高核算的准确性，而难点在于考虑折旧需要获取更多资料，并且对于资料的要求更加严格，核算过程更加复杂。

5问题与展望

保护成本的核算因为有实际的资料记载（如地方财政数据）作支撑，比较容易量化[21]，得到大家认可最多，并在许多研究和实践案例中都得到了应用。但是，目前保护成本还存在核算不规范，随意性大，主观性强，准确性低等问题[8]。并且测算过程较复杂，涉及到多种数据的获取和多种参数的调整。准确的进行保护成本的核算，除了核算内容的确定以及核算方法、时间动态性的考虑外，还需要考虑保护成本的空间差异。目前制定的补偿标准存在 “一刀切”的情况，忽略了不同地区自然条件和经济条件的空间差异性[39]。虽然可以节省讨价还价的成本，但是这样的补偿方式导致一部分地区补偿过多、另一部分地区补偿太低或者没有补偿的不公平现象[10]。保护成本的核算是为生态补偿标准制定提供依据的，保护成本在核算时要考虑不同地区自然条件和社会经济条件的空间差异性。保护成本的空间差异主要体现在：①保护不同生态系统，由于保护措施和方法不同，进而所产生的保护成本也不同。②保护同一种生态系统，由于生态系统自身的异质性，进而产生的保护成本不同。比如营造不同树种、林相、森林覆盖率、森林结构的森林所产生的造林费是不同的。③保护分布在不同区域的同一种生态系统，由于地形、道路交通便捷性、距离集镇远近等自然条件和社会经济条件的空间差异，也会导致保护成本不同。比如对于同样森林，山顶和山脚的造林成本与管护成本都可能不同，因为山顶需要耗费更多的运输费用、时间和精力等。

在森林以及自然保护区生态补偿中，多是计算出单位面积上的保护成本或通过成本核算法制定出单位面积上的生态补偿标准[15，40]。而在流域生态补偿中，多是下游地区根据受益者分享的水资源效益比例对上游的保护成本进行分摊。不管是计算出单位面积保护成本还是根据某因素进行保护成本的分摊，实际上都仅考虑保护成本空间差异的前两层含义。而结合地形、道路交通便捷性、距离集镇远近等自然条件和社会经济条件的空间差异进行保护成本的研究仍处于空白。

总体上看，准确地进行保护成本的核算，就必须考虑其核算内容、时间动态性和空间差异。①确定合适的保护成本的核算范围，取决于对当地生态建设与保护措施的了解程度和资料的收集、掌握情况，并且需要避免保护成本出现重复统计的情况。②在当前，对我国已经发生的保护成本投入进行历史性补偿存在操作上的难度，因此要明确保护成本的核算时间和年限。保护成本的核算方法主要采用市场价值法进行动态核算或是静态核算。保护成本是随着市场价格动态调整的，对于长时间的保护成本的核算，还应考虑资金的时间效应，采用动态核算法进行核算。③还需考虑不同地区自然条件和经济条件的空间差异对保护成本的影响，考虑保护成本的空间差异也为解决补偿标准“一刀切”的现象提供了思路。

（编辑：李琪）

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