政策“碎片化”：表现、原因与对策研究

张玉强

摘要：政策“碎片化”是政策系统的零散状态，具体表现为政策价值、目标、资源、政策要求与执行的内部碎片化以及部门政策、地方政策、部门与地方政策、先前与后续政策之间的关系碎片化，严重影响政策整体功能优化和政策关系的协调。究其根源有部门功能分工、中央政府政策控制力下降、部门利益追求和官员自身因素限制、政策协调机制缺乏等多方面原因。因而，进行当前碎片化政策的清理，理顺政策权力结构和运行机制，以公共利益为基点寻求多方利益的合法均衡，实现区域层面的政策协调机制，扩大公共政策过程中公民参与是防治政策碎片化的基本对策。

关键词：政策“碎片化”；表现；原因；对策

中图分类号：D60

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2014）05-0102-08

所谓“碎片化”（Fragmentation），原意为完整的东西破成诸多零块。目前，该词被广泛用于社会学、传播学、行政学等研究领域。在社会学研究中，“碎片化”表现为社会阶层的分化，以及各个分化的阶层内部分化成社会地位和利益需求各不相同的群体，“当一个社会的人均收入在1000-3000美元时，这个社会便进入由传统社会向现代社会转型的过渡期，这个过渡期的基本特征就是社会的‘碎片化，即包括精神家园、信用体系、话语方式、消费方式等在内的传统的社会观念、社会关系、市场结构都已经瓦解，转而走向一个利益族群、文化需求、社会成分碎片化分割的社会。”[1]在传播学研究中，“碎片化”是用来描述当前中国社会传播语境的一个形象性的说法，“随着互联网时代的到来，数字技术、网络技术、传输技术的大量应用，大大强化了受众作为传播个体处理信息的能力，碎片化现象不但让受众群体细分呈现为碎片化现象，也引发着受众个性化的信息需求，整个网络传播呈现为碎片化语境。”[2]在行政学研究中，“碎片化”是政府部门职、权、责的一种分割状态，具体表现为政府部门内部各类业务间分割，一级政府部门间分割，或是一级地方政府间分割。“如果不同职能的部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成。”[3]而将“碎片化”的概念引入到政策学研究领域中，便产生一个新概念，即“政策碎片化”。理解政策碎片化内涵、表现和引发原因，对于实现政策系统化和协调化目标，以及完善政策执行和政策评价等方面都具有重要的理论意义和实践价值。

一、政策“碎片化”的内涵

基于“碎片化”的本质含义，以及其在社会科学研究中的使用定位，可以将政策“碎片化”理解为本应统一、完整、协调的政策目标、内容或过程，却被分割和零散化了，以至于出现政策之间相互独立、矛盾或冲突的一种系统状态。政策碎片化是政策系统完整和关系稳定的一种相对状态，严重影响了政策整体功能和实施效果，甚至造成了社会资源破坏和引发新的社会问题。（1）政策碎片化，实质是良性政策系统的破坏。无论是地方政策，还是部门政策都是以系统形态存在着，上下级部门或政府的政策，以及同一级部门或政府的不同政策都是该系统的构成要素，它们之间只有相互协调和配合，才能保证系统的稳定性和有效性。而政策碎片化实质就是多样性的政策出现了上下脱节、横向冲突、前后矛盾等问题，造成了政策系统的不完整和破坏。（2）政策碎片化，严重影响和制约政策的正面效果。政策碎片化，一方面由于政策的零散，加大了彼此协调的成本；另一方面，由于政策系统的不完整，也导致了政策难以取得全面和理想的效果。更为重要的是，政策的冲突，造成了执行的障碍和困境，直接影响了政策的预期效果。（3）政策碎片化，并是不简单的政策多样化。由于政府层级设置以及上级政策逐层贯彻落实的需要，必在政策运行中形成多个政策层级，而由于地域和部门分工不同，在某一范围内，为实现共同目标，也必然有基于不同职能出台的本地区、本部门政策，这样纵横交错，形成了政策的多样化。但政策多样化是执行需要和管理分工的必然产物，其与政策统一、完整并不矛盾，而恰恰是政策实现统一和完整的前提。我们要研究的政策碎片化不是政策多样性，而是基于政策多样性基础上，研究多样性政策之间缺乏衔接、协调，而导致无法实现政策统一、完整的状态。（4）政策碎片化，不同于政策冲突和政策执行偏差。政策冲突是政策彼此之间以及政策要素之间的一种紧张关系，而政策碎片化，是由整体性变为零散性的一种状态，其是一种潜在的政策冲突，并不必要导致政策冲突的出现，而且其对于政策冲突而言，更具有系统性和动态性的含义。而政策执行偏差，是政策过程中，政策执行和政策要求之间矛盾的现象，其破坏了政策过程的完整性，可以看作是政策碎片化的一种表现，而政策碎片化的内涵却更为广泛，不仅具有程序性意义，更具有系统性和稳定性要求。

二、政策“碎片化”的现实表现

政策系统，有内在的构成要素，同时各政策之间必然形成一定的联系和影响，而要形成完整和协调的政策系统，要求各构成要素相互统一，各政策之间关系彼此协调。政策碎片化作为政策系统的破坏状态，主要表现为政策内部要素的碎片化以及政策关系的碎片化。

（一）政策内部的碎片化

1.政策价值的碎片化

政策价值是公共政策内在、稳定的实质性要素，其取向如何直接决定着政策本身的属性和政策行为。“公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及行为管制的选择。”[4]因而，科学确定公共政策价值十分关键，“政策制定者更是要准确把握政策应有的价值因素，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。” [5] 从目前政策价值取向一般认知来看，政策价值取向主要包括公平、公正、平等、民主、效率、自由、秩序、责任等。由于政策价值取向的多元化，难以在同一政策内部同时实现，更有可能因为某一政策对某些价值的追求而侵害了其他的政策价值，以平等和效率价值取向为例，阿瑟·奥肯就曾指出：“社会在许多方面都面临抉择：或者以损失一定的效率为代价获得更多的平等；或者以放弃一定的平等为前提而谋得更高的效率。”[6] 因此，公共政策总是面临着不同的价值偏好选择，在公平与效益、权力与权利、理想与现实、个人利益与集体利益、长期绩效与眼前利益、宏观视角与微观考量方面都需要进行价值选择，由于价值选择的不当，部分政策存在着价值碎片化的问题，突出表现为追求效率，牺牲了公平，对部分人群利益的满足，而损害的公共利益等。

2.政策目标的碎片化

政策目标是制定政策时为政策问题解决所设定的要求和标准，其是主客观因素共同影响的结果，由于政策问题的复杂以及政策主体价值多元化，某一项政策常常赋予了多重目标，而多重目标之间又由于缺乏统筹和整合，也存在着碎片化现象。以成品油价格政策为例，在要维护两大石油集团的合法利益，又要平稳成品油价格，维护社会和谐稳定，这两大目标之间难以同时实现。一方面， 中石油与中石化作为上市公司，其一切经营活动都必须维护股东权益，对股东负责；另一方面，行政性垄断企业必须要承担起相应的社会责任，这些社会责任包括平抑物价、稳定市场供应等等，甚至在必要的时候，必须要通过牺牲一部分业绩来保证。这时，我们的成品油价格政策目标中，既要维护两大集团的业绩与利益，又必须管住成品价格来控制CPI，这其中存在一定冲突。[7] 因此，多重目标造成了目标碎片化的可能，当多重目标不能同时实现，彼此之间又顾此失彼的时候，政策目标碎片化就此产生。

3.政策资源的碎片化

为解决特定的政策问题，必须有政策资源的投入，如果要有效地解决问题，需要集中和整合政策资源。然而，由于经济发展差异、特定群体的需要以及政策资源的部门控制，常常围绕某一政策问题，同时存在若干个政策，造成政策资源的分散。以社会保障政策为例，为满足各地参保群体的意愿和要求， 适应社会发展的需要， 许多地方政府开始纷纷采取变通措施， 例如降低费率、单独建立小制度的办法， 以最大限度地覆盖城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。于是， 中国社保制度就逐渐呈现出一个碎片化发展趋势。[8] 就如当前我国农村养老保障来说， 家庭养老保障、土地养老保障、社会养老保险、商业养老保险分散并存于养老保障体系之中，并各自发挥着独特的养老功能。这些社会保障政策由于参保群体的需要而分散存在，在一定程度上分散弱化了统一的社会保障资源。

4.政策要求与政策执行的碎片化

好的政策效果，即取决于科学的政策内容，也决定于有效的执行，更需要政策要求和政策执行之间的统一和完整。一方面，政策执行严格按照政策核心要求执行，保障政策目标、原则和基本内容的实现，另一方面，政策执行又要顾及客观情况和实际变化，有所灵活和创新，但这并不能成为割裂政策完整过程的理由。如果地方政策在政策执行中，有意或无意造成了政策的核心要求没有执行，那么政策执行就出现了脱离正常轨道的现象，形成政策过程中的碎片化。如2007年11月8日，建设部，发展和改革委员会等部门共同制定《廉租住房保障办法》，办法对廉租房租赁补贴的申请标准和用途，以及廉租房保障资金的来源和使用都作出了明确规定。但审计署在对19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果中显示，有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴41312万元、分配廉租住房533套，有132万户未将租赁补贴按规定用于改善住房条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成了“生活补贴”，另还有未从土地出让净收益中按时足额提取廉租住房保障资金、廉租住房保障资金用于其他支出等问题存在。[10] 总的来说，这种政策要求与政策执行的碎片化，就是政策执行偏差，上有政策下有对策的一同质表现。

（二）政策之间的碎片化

1.部门政策之间的碎片化

由于部门职责分工和中国条块管理的体制，社会问题与政府职能对接起来，大多政策是政府部门运作的结果，表现为部门政策，而各部门政策之间又难免不相互影响和制约，从整体层面看，出现碎片化特征。如为了解决农民增收问题， 中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。从免除农民的“三提五统”、减免农业税，到实施直补、间补农民政策，一减一补， 较明显地提高了农民的现金收入。但在生育意愿有违规动机的人群数量尚未缩小，且农村社会保障等公共服务还未及时跟上的情况下， 收入增长带来的后果可能不是“富而思乐”而是“富而思生”， 有些地方已经出现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。[9] 可见，每个部门从自身职能出发制定的政策，对其他部门政策的效果有可能产生制约，从而在整体层面上出现部门政策相互分割和影响的格局。

2.地方政策之间的碎片化

对于某一地域而言，地方政府的政策可以形成一定的政策市场，该政策市场在对本地域公共事务和公民行为进行规范同时，与其他地域的政策市场应该形成有序的衔接和协调，以便在全国范围内形成规范某一行为的政策统一，同时易于营造公平市场和社会环境。如果某地仅关注本地域的事务，缺乏宏观、协调的理念，那么难免出现政策市场的分割，造成地区政策之间的碎片化。如对于环境污染事故的行政处罚，根据《上海市环境保护条例》第48条规定，“造成环境污染事故的，由市或者区、县环保部门按照有关法律、行政法规的规定处以罚款；对直接经济损失难以认定的，处二万元以上二十万元以下的罚款。”而《江苏省环境保护条例》第42条却规定，“造成环境污染事故的企事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他法律、法规规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节严重的，对有关责任人员由所在单位或者政府主管机关予以行政处分”。两个地方的法规在对环境污染事故的处罚力度和方法上明显不同。环保标准涉及到治理成本和排污企业的行为选择，不同的标准会造成治污成本差别化，进而形成排污企业对地方政府的博弈。

3.部门与地方政策之间的碎片化

我国的行政管理，是一种条块分割体制，条条部门与块块地方政府之间，各自画地为牢，缺乏必要的联系和协调，常常出现由于部门利益和地方利益相互冲突的局面，突出表现为各自出台政策的相互掣肘。以海洋用地和环境保护政策为例，由于陆域资源的短缺和海洋经济快速发展，向海洋要资源和发展空间成为各沿海省市共同的需要。但从可持续发展和海洋资源、环境保护出发，需要对海洋进行有序的开发。国家海洋局作为海洋综合管理部门，在海洋用地和海洋环境保护每年都有明确的政策要求。然而，随着辽宁的五点一线，山东的蓝色经济带，广西的北部湾经济区，还有江苏的东北沿海经济带，天津的滨海新区等海洋经济战略提出，地方政府却成为过度填海造田，造成海洋环境污染的主体，其海洋经济发展政策与海洋部门政策难以协调统一。

4.先前政策与后续政策之间的碎片化

政策需要保持一定稳定性，即使调整和修改，也尽量有一个渐进的过程。这需要政策本身科学性，也需要考虑政策进程的完整和持续性，如果政策突变，不仅违背了政策稳定、渐进的要求，而且极易给社会和政策对象带来损害。如连云港市东海县政府2006年3月出台了一个鼓励政策，“要迅速扩大以石梁河水库、安峰山水库网箱养殖为重点的大水体养殖规模……努力形成东海水产特色。”同年8月4日，东海县则又发布了一个名为《关于清理安峰山水库网箱养鱼的通告》的政策文件，直指“网箱养鱼”，要求养殖户在15日内将库区内的网箱“自行清理完毕”而由于前政策，东海县安峰山水库“网箱养鱼”从无到有，仅仅两个多月的时间，当地四五十个村民就在水面上布了3000多个“网箱”，共投入800多万元大搞渔业养殖。然而，却因后一政策，遭受到巨大的损失。[11] 可见，先前政策与后续政策之间的碎片化，导致了一些因先前政策而采取活动的行为不能继续，更因后续政策的规定而遭受无辜的损失。因此，政策部门要尽量保持政策的稳定和协调性，对却因客观情况而发生政策变故之时，也要注意弥补政策碎片化带来的损害。

三、政策“碎片化”的引发原因

（一）部门功能分工，为政策碎片化提供了可能的前提

当代政府机构大都遵循马克斯·韦伯的官僚制理论来设计的。官僚制强调的是功能性分工，根据功能的不同来分设部门与岗位。设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也造就了部门分割和功能冲突的风险。这主要是由于部门固守功能边界，对于需要各部门共同参与治理的社会事务，带来了功能衔接、统一的难题。而政府功能分工，在一定程度上表现为政策分工，如果缺乏必要的协调统一控制下，很容易导致政策的部门分割以及共同治理中政策碎片化等问题出现。从我国政府的现实情况来看，立法和政策的部门分割严重，根据现行宪法、组织法和有关法律的规定，中国的立法主体有300 多个，其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体，庞大的立法主体导致法律和规章政出多门。[12] 正是这种公共政策制定主体的多元化和部门化，政策制定权限的交叉和重叠，从而为政策碎片化提供了可能，当各部门政策仅局限于各自功能范围和利益考量之内，这种可能便转化为必然。

（二）中央政府政策控制力下降，为政策碎片化提供了生存的空间

中央政策需要地方政府贯彻落实，这不仅需要地方政府忠诚的政策态度和较强的执行能力，更需要中央政府有高度的控制力，这在有分权特征的多层级行政体制下尤为重要。然而，当前我国中央政府的控制力却在不断下降，一方面我国中央政府制定的政策往往只是一个框架， 许多具体条款均要求省级政府另行拟定，各省级政府上仿下效，把政策具体细化权推给了下层政府，如此逐渐下沉、层层细化，政策便由于地方实际需要，而不断加码和变异。这样，由于中央政府政策过于笼统和宽泛，为地方政府政策变异留下了广阔的空间。另一方面，改革以来中国实行的地方分权化的行政性改革，尤其是财政分权改革，使地方政府拥有了一定的自主权。这样，地方政府既是一个地方高度集权和职能完整的政治实体，其权力结构呈现为“一把手”为中心的地方集权结构，并且存在职能和责任类似中央的“职责同构”现象。[13] 同时，又在分权体制下成为拥有巨大自主权和相对独立的权力主体，如果在上述中央政策过于宽泛和原则前提下，地方政府必然根据自身利益需求，出现偏离或违背中央政策意图的行为倾向。

（三）部门利益，是导致政策碎片化的直接诱因

现代社会是个追逐资源的社会，每个个体和集体都在通过获取更多的资源来达到实现自身利益最大化的目的。相对于人们的欲望，资源却显现稀缺性，如果每个人都想获得稀缺性资源的话，就会出现竞争的局面，这在地方政府关系中，也有突出体现。一方面，地方政府作为地方独立利益的代表，他们在全国政策资源分配中形成了相互竞争关系，特别在地方市场经济发展和分税制刺激下，地方政府更是要通过各种政策，进行资源获取和垄断，来加快地方经济发展和财政收入提高。这样，由于缺乏资源共享就使得各部门相互猜忌与封闭，单独执行政策，而不考虑其它部门。另一方面，现有的政绩考核体制，主要通过以经济考核和政绩测评的方式，考核下级政府和政府领导的工作，在体制内创造了相互竞争的氛围，形成了官员政绩博弈的格局。“同一行政级别的地方官员，都处于一种政治锦标赛之中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一人获得提升将直接降低另一人获得提升的机会，一人所得构成另一人所失，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情。”[14] 正是由于部门利益的存在以及大量公共政策是部门起草的现状，使得公共权力在政策制定中被部门化了，部门的权力被利益化，部门的利益被合法化，加之政府之间政绩的竞争和博弈，又造成了地方政策之间的相互沟通和协作的困难。

（四）官员自身的因素，是导致政策碎片化的主要力量

在政府官僚体制的结构中，政策以民主和合法的形态存在，但其制定和执行过程中，政府官员有着决定性作用，他们不仅决定着政策议程和价值的选择，更负责政策过程的整个组织和协调，其自身的因素将直接影响着政策的实质性内容。这主要集中表现为三大影响因素：一是利益因素，如同部门利益一样，由于政策的利益影响以及其中存在着利益博弈空间，官员利益因素会影响政策的合理性，而当一个官员在政策运行中，不能很好协调公共利益和个人利益之间的关系，甚至为谋取私利而不顾公共利益损失的时候，公共政策的科学性和整体性就无从谈起；二是能力因素，政府官员的能力，不仅直接决定着政策问题解决、理解和执行的程度和效果，而且其统筹、宏观和协作能力，以及面对政策冲突的协调控制能力，都将直接影响政策碎片化的产生和解决；三是人格化因素。官员的理性、情感等人格化因素，直接影响了对社会问题的科学判断，而凭借感情、直觉的判断，也常常使得政策置于困境或导致政策顾此失彼。

（五）政策协调机制的缺乏，使政策碎片化难以避免

政府部门的分割，造成了政策分割和冲突的潜在风险。如果缺乏政策协调机制，就会难以避免这种风险。从协调沟通的角度看，政府部门在进行沟通与协调时，需要花费的时间与精力就越多，需要的成本就越高。出于成本的考虑，政府部门更倾向于彼此封闭、少沟通。加上政府部门利益和信息垄断的需要，也常常有意阻碍信息共享和沟通。虽然，为解决政策协调沟通的问题，各地政府也在尝试建立政策协调机制，最突出代表就是各地方协调委员会、领导小组的建立。但其政策协调能力和效果都受到一定的制约，一方面，其权力和责任都来自各地方政府的让渡和协商，实质性的管理权力仍然留在原有的部门，这使其在政策协调中的能力和行为都受到限制。另一方面，现有的协调组织更多不是在统一、完整政策制定上发挥作用，而是在协调原有部门政策之间的冲突，这无异于舍本逐末，忙于冲突的协调，而没有从根本上防止政策碎片化的产生。

四、政策“碎片化”防治的基本对策

（一）进行当前碎片化政策的清理

为了解决政策碎片化问题，急需对现有碎片化政策予以修改或废止，这样既可以达到对现有政策协调的目的，又可以即时达到减少政策执行中的资源浪费，同时也能达到协调立法的效果。这里首先是做好政策的评估工作，应针对碎片化问题，应有专门的评估指标，对政策价值、目标、资源分配以及与其他政策之间的关系进行重点评估，有效发现碎片化的政策，并诊断碎片化的程度。在此基础上，（1）适当公布政策评估结果，充分暴露碎片化政策存在的问题，争取更多的支持性力量，尤其是争取上级政府或部门的支持；（2）注意好利益补偿，既要做好宣传和说服工作，消除一些部门和人员的抵触情绪，又要适当对政策清理而导致的利益受损群体进行补偿，减少他们的抵制行为；（3）及时出台更高层次、更为综合的新政策，替代原有具有碎片化问题的分散政策，通过新旧政策对比，消减反对者力量；（4）注意处理好政策清理与社会稳定之间的关系，对碎片化政策的清理，要选好清理时机，采取恰当的策略，注意保留原有政策合理性成分，避免政策的脱节，引起社会形势的失控。

（二）理顺政策权力结构和运行机制

政策的制定、实施与权力行使是政府的统一过程，政策的制定与执行是权力的具体化，政策在制定与执行中的相互冲突或矛盾，根源是在政府权力结构的交错。因此，解决政策碎片化问题，应从合理配置政府职权，理顺政策权力结构人手。（1）在政策制定主体的权力划分上，应通过宪法、组织法、立法法等相关法律对各政策主体间的政策制定权力进行清晰的界定和明确的划分，特别对于横向交叉议题的管理，要明确所有职能相关机构，哪些承担主要职能，哪些负责协助和辅助职能，而且要对上下级之间在政策运行中的权力加以明确规范；（2）进行部门政策机构的整合，建立综合政策委员会。在政策部门的设置与协调过程中，可以考虑撤销各部委、各部门的政策规制机构，成立统一的、独立的、直属各级政府行政首长的综合政策委员会，负责政策的总体设计、制订和政策的综合平衡工作，加强政策制定的协调与一体化，促进部门政策的平衡与整合；（3）设立专门执行委员会，优化政策的运作机制。通过政策过程的再造，建立起一个“先集中资源，后统一分配”的运作机制，即将决策权力集中于政府高层，通过设立专门委员会方式来实现决策执行，避免部门既是决策机构又是执行机构的弊端。

（三）以公共利益为基点寻求多方利益的合法均衡

解决政策碎片化的过程中利益问题是不能回避的，必须合理分配各个部门的利益。（1）树立公共利益至上的政策理念。“公共利益是一切公共政策的出发点和最终目的，一项公共政策的社会效果如何，要看一个时期的公共政策是否惠顾了社会的不同利益主体。”[16]不仅如此，公共利益至上的价值要求，更是多元价值整合，个人利益、部门利益和社会利益协调共存的保障；（2）努力寻求部门利益之间的均衡。在承认中央利益、部门利益和地方利益差异的前提下，努力寻找和获得各个主体利益之间的均衡点。这不仅需要有充分的利益表达和整合机制，更需要建立在利益博弈和调整中，对利益受损部门利益的合理补偿和利益转移机制。同时要注意部门利益之间的均衡是动态变化的，要适时进行控制，从而移动平衡点，以获得动态的利益均衡；（3）要将各个利益集团的利益逐步纳入到国家法制的轨道上来，最终消除利益的集团化。公共政策就是多元利益表达，以及多个利益团体相互共识的过程，可以通过法制化的政策利益表达和协商过程，实现多元利益的合法性实现。

（四）实现区域层面的政策协调机制

随着区域经济一体化进程加快，实现区域层面的政策协调，不仅是区域管理协作的主要内容，也是解决当前部门政策、地方政策以及部门与地方政策之间碎片化的主要渠道。（1）建立联合决策的制度，即当某一公共政策问题涉及多个部门管理时，不应该是各个部门对同一问题制定各自的政策，而应该是几个部门联合起来制定一个共同的政策。具体可以在一定区域内成立联合决策委员会，成员由法律、经济、管理等领域的专家和各地立法机构负责人组成，定期召开会议，对部门提交的政策议案进行联合讨论和决策，从而实现政策的一体化、整体性、一致性和一贯性；（2）建立区域政策信息交流平台。各地政策信息不对称是政策缺乏统一的根源，如果能在区域层面建立政策信息交流平台，负责各地方政策信息的收集、分析和交流工作，不但可以即时发现区域政策的冲突，有利于解决政策信息不对称问题，而且可以提供各地相互学习、政策借鉴的便利；（3）建立公共政策预审制度，即各部门制定的政策在没有正式颁布之前应先报本级政府的政策法规机构审查，审查的主要内容之一是看其是否有与上级政策、其它部门的政策冲突的条文，同时在政策制定的程序上，应着力审查政策制定的民主化、科学化和规范化，改变政府政策制定在程序上存在的随意性问题，特别是解决地方政府规章、规范性文件制定程序不规范的状况；（4）注重对政策冲突的协调。政策过程中的政策冲突固然是不可避免的，一旦公共政策冲突应注重从多个方面进行分析和协调。在政策冲突的处理上，应根据政策问题内容、政策冲突状况的结构特征、政治领导、政党政治等变量，在非零和博弈的基础上，协作解决政策冲突，实现共同利益。如果公共政策冲突威胁到社会稳定或导致大规模群体性事件如暴乱等剧烈冲突现象的发生，则必须要受到国家力量的干预。

（五）扩大公共政策过程中的公民参与

公民参与是现代民主政治的基本标志之一。“公民通过各种途径参与到国家和政治生活中去，影响和制约政策的制定和执行，而且作为政策发生作用的对象即政策客体，还会向政府或政治系统施加影响，因而他们在政策过程中始终处于十分重要的地位。” [17]这种地位是由于公民参与可以有效保证政策科学性、合法性的实现决定的。一方面，公民参与是政策制定科学化的内在要求，“官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排斥公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”[18]因此，发挥社会组织和公众的力量，可以有效弥补管理体制内决策主体的理性不足，有助于决策的科学化，而各部门科学化的政策，自然能最大程度避免政策碎片化问题的出现；另一方面，公民参与也是提高公共政策公共性的有效途径，要建立公共利益至上的多元利益整合机制，离不开公民的有效参与和监督，使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制作过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且也是公共性的要求。因此，要保证公共政策的伦理价值不至于流失，政策执行和政策要求的统一，应该建立完善的公民参与机制，扩大公民的政策参与过程。

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责任编辑：王敏