省际高等教育均衡发展的问题与对策——基于公共财政投入视角

张学军

(河南科技大学 高等教育与区域经济发展研究中心，河南 洛阳 471023)



·高等教育与区域经济发展专题·

省际高等教育均衡发展的问题与对策
——基于公共财政投入视角

张学军

(河南科技大学 高等教育与区域经济发展研究中心，河南 洛阳 471023)

中国高等教育在取得了长足发展的同时，省际间高等教育的发展也存在明显不均衡。其直接原因是各级政府对高等教育的公共财政投入差异。从1999年至2012年，河南普通高校财政性经费投入虽逐年增长，但与先进省份相比，存在较大差距；同期,河南省高等教育财政性教育经费占GDP的比例增速落后于其他国家；河南省普通高校的生均预算内教育经费与各省份最高值的差距，有逐渐拉大的趋势；河南省普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比重虽多数年份高于全国均值，但与先进省份相比，仍存在较大差距；河南省普通高等学校预算内教育经费占总预算内教育经费的比重多数年份低于全国均值。因此，从高等教育均衡发展的目标出发，国家要对高校进行合理布局，各级政府要增加对高校经费的投入，建立经济增长与高等教育共同发展的联动机制，建立多渠道高等教育经费筹措机制，加强监管避免无效的资金投入。

高等教育；均衡发展；财政投入

进入21世纪以后，在各种政策因素的影响下，中国的高等教育取得了长足发展。但由于种种原因，各省高等教育的发展存在明显不均衡。这种不均衡不仅体现在高等学校的绝对数量和相对数量上，而且体现在高等教育的办学水平上。造成这种不均衡的直接原因在于国家、省、市等各级政府对高等教育的公共财政投入差距过大。省级地方政府对高等教育投入的多少，一方面取决于各省级财政所拥有的财力大小，另一方面取决于省级地方政府在不同的教育理念影响下，对高等教育重要性的认识以及是否愿意投入的意愿，这直接导致省际地方高校办学经费的巨大差距。本文试图从公共财政投入量的视角，以河南与全国的对比分析来说明我国省际高等教育的发展不均衡问题，并提出相应解决对策。

鲁佩涛等提出，衡量省际高等教育财政投入不平衡的指标包含两大维度，一是绝对指标，如高等教育国家财政性教育经费、普通高校预算内教育经费、高等学校生均预算内教育经费；另一是相对指标，如普通高校预算内教育经费占GDP的比重、普通高等学校预算内教育经费占总的预算内教育经费的比重等[1]。

考虑到选取指标的科学性、代表性、可比性以及数据的可得性，本文将高等学校预算内教育经费看作衡量高等教育公共财政投入大小的主要指标，从总体数量、生均经费(绝对指标)以及高等教育财政性教育经费占地方财政支出及地方GDP的比例、预算内高等教育经费占该省(区、市)总预算内教育经费的比例(相对指标)两方面分别进行深入分析。本文数据选取的时间节点是1999年至2011年。除已注明的之外，本文所用数据均来自国家统计局历年发布的中国统计年鉴[2]和中国教育经费统计年鉴[3]。

一、河南省普通高等学校公共财政性经费投入及与全国的比较

中国高等教育自1999年扩招以来取得了快速发展，这与省级地方政府不断增加的投入密不可分。省际高等教育数量和水平上存在的差距，也主要来自于省级政府对公共财政投入的不同。具体数据见表1。

1999年至2011年，全国31个省级地方政府对本地区普通高等学校财政性经费投入的总量不断上升，从2 163 381.3万元增长到26 191 100.5万元，增长了约11.1倍。从各省份每年度的数据来看，无论最大值还是最小值，平均大约每年都能增长25%。河南基本上保持与全国其他省份相同的增长趋势，普通高校财政性经费投入从118 056.4万元增长到1 386 167.0万元，增长了约11.7倍。

表1 省际地方普通高校财政性经费投入差距 万元

数据来源：根据2000—2012年《中国教育经费统计年鉴》计算整理得出。

纵向来看，各省份普通高校财政性经费收入的标准差由46 391.4元增加到454 874.8元，增长了880.5%；极差由159 758.2元增加到1 737 759.4元，增长了987.7%。这说明随着中国经济的不断增长，各省份经济总量的差距越来越大，对高等教育的投入差距也越来越大。极差率由21.0增加到2001年的最高值31.7，随后又逐步回落到17.1；变异系数由0.67增加到2005年的最高值0.76，最后回落到0.54(见表1)。虽然河南普通高校财政性经费投入的发展与全国其他省份类似，呈现逐年增长的趋势，但是随着时间的推移，各年度与相应年度的其他省份最高值相比，其差距经历了由低到高再到低的变化，即从49 692.9万元，增加到2008年的862 764.5，达到了最高点，之后又逐步回落到2011年的459 315.4万元。

二、河南省高等教育财政性教育经费占GDP的比例及与全国的比较

经济发展是高等教育等各项事业发展的基础，各省份高等教育财政性教育经费占GDP的比重反映了各省级政府对所属地方高校教育经费投入的认识和意愿。

表2 河南省普通高等学校财政性教育经费占地方GDP的比重及与全国的比较 %

续表2 %

数据来源：根据2000-2012年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》有关数据计算得出。

从表2可以看出，在全国范围内，高等教育财政性教育经费占GDP的比例逐年上升，从1999年占比0.24%上升到2011年的0.55%。这表明当区域经济发展后，各地政府均把地方高等教育的发展作为重要投入方向，逐步加大地方经济发展对地方高等教育发展的支持力度。同期河南高等教育财政性教育经费占GDP的比例也存在同样的趋势，从1999年占比0.26%上升到2011年占比0.51%。期间虽有个别年份的小幅波动，但整体趋势没有变化。与全国相比，河南省高等教育财政性教育经费占GDP的比例增速相对比较缓慢。

三、河南省普通高等学校生均预算内经费投入及与全国的比较

尽管公共财政性经费投入在考察分析区域高等教育发展经费总投入时是一个非常重要的考察指标，但是由于各省份所拥有的高校总数不同，在校大学生的总数也不同，总量的大小并不能准确代表能够用于每个在校大学生的培养经费。因此，运用生均预算内经费投入作为指标，考察各省份教育经费是否能够满足高等教育事业发展需要的情况十分必要。具体数据见表3。

表3 河南省普通高校生均预算内教育经费支出与全国的比较 元

数据来源：根据2000—2012年《中国统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》相关数据计算得出。

数据显示，1999—2011年，中国地方普通高校生均预算内教育经费支出变化经历了两个阶段：1999—2005年地方普通高校生均预算内教育经费支出从8 914.9元下降到5 940.8元，达到极小值；随后的6年间不断增加，到2011年达到14 442.2元。

同期河南省普通高校的生均预算内教育经费经历了先升后降、再升再降的波动过程，总体波动幅度不大，稳中有升。河南省政府对生均教育经费的投入保持了相对稳定，客观上能够保证高等教育的发展质量。但如果考虑到通胀因素，其教育经费的绝对量仍旧较低。

从河南省与全国及其他省份的横向比较来看，河南省普通高校生均预算内教育经费支出与全国平均水平相比，从1999年的1 076.0元，到2001年的4 173.5元，又下降到2006年的1 820.4元，最后又逐渐上升到5 602.0元。最高差值从1999年的10 648.9元，到2001年的28 280.6元，期间虽有波动，但从总体上看，河南与全国的均值以及与各省份最高值的差距有逐渐拉大的趋势。

四、河南省普通高等学校预算内教育经费占地方财政支出的比重

全国范围来说，自1999年到2011年的10余年间，普通高等学校预算内教育经费占财政支出的比重一直维持在2.5%左右，最高年份2007年也仅仅只是3.2%。数据还显示，省际间普通高等学校预算内教育经费占地方财政支出的比重差距较大，1999年到2011年间，年度占比最高的省份曾达到5.14%，几乎是当年全国均值的2倍。

这一时期河南省的情况与全国的趋势基本保持一致，也是在2.5%左右徘徊，最高值3.18%出现在2011年，但河南省普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比重与相应年份最高值的差距有逐渐拉大的趋势，从1999年的0.38%到2006年的2.28%，之后就逐渐下降至2011年的1.80%。这说明河南省政府对高等教育的投入，与国内一些省份相比增长较慢；河南省普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比重与全国平均值的差距波动较大，1999年，平均差距还只是-0.74%，到2006年与全国的平均值相等，之后就开始落后于全国的平均水平，到2010年，这一差距重新变成负数(见表4)。

表4 河南省普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比重及与全国的比较 %

数据来源：根据2000-2012年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》有关数据计算得出。

五、河南省普通高等学校预算内教育经费占总预算内教育经费的比重及与全国的比较

高等学校预算内教育经费占总预算内教育经费的比重有重要的意义，相对于中等和初等教育，它代表着政府对高等教育的重视程度(见表5)。

表5 河南省普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费的比重及与全国的比较 %

数据来源：根据2000-2012年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》有关数据计算得出。

1999-2011年，全国的平均值一直围绕着16%上下徘徊，而这一时期，河南省普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费的比重存在较大波动，最低只有6.02%(2001年)，最高则有20.96%。总的来看呈现下降的趋势，从1999年的20.96%，降低到2011年的15.36%。

河南省普通高等学校预算内教育经费占总预算内教育经费的比重与全国最高值的差距从1999年的14.48%一直扩大到2009年的35.71%。其中2007年达到38.86%的最高值。随后慢慢回落，这一差值又回归到15.23%。

六、促进省际高等教育均衡发展的政策建议

1.国家要合理布局高等教育

高等教育的非均衡发展，不利于满足中西部地区和一些中小城市在经济发展过程中对高水平人才的迫切需求。为实现高等教育的均衡发展，中央政府可以根据区域人口数量和产业发展重点，按照一定的比例，合理规划和布局高等学校的数量分布，尤其是要合理布局高水平大学的分布，以充分发挥高等教育对区域经济发展的促进作用。

就河南来说，目前每万人拥有的高校总数比较低，且只有一所“211工程”高校。随着中原经济区建设的不断深入，这种状况将越来越成为河南省经济发展的阻碍。由于国家已经不再进行“211工程”高校的评审，将北京部分高校外迁到其他省份也不太可行，所以我们可以考虑邀请北大、清华等国内知名高校到河南来办分校，以提高高水平大学对河南省高中毕业生的录取比例。

2.各级政府要增加对高等教育的投入

高等教育是典型的空间外溢性准公共产品，当地方政府不能保证本地居民享受与其他地区同等的、最低水准的公共服务时，上一级政府有责任帮助这些地方政府。河南省是中国的人口大省、粮食生产大省、劳动力输出大省，其高等教育的发展关系着整个国家经济的发展，因此，各级政府在高等教育投资方面具有义不容辞的责任。国家有关部委及河南省政府，应从全局和长远利益出发，在兼顾全国和区域经济协调发展的同时，提高对加快河南省高等教育发展的认识，加大对河南高等教育的投入和支持力度，使河南高等教育的发展不再受资金不足的束缚。另外，也可考虑选拔如郑州大学、河南大学等2—3所河南省内较好的大学，收归教育部直属，那么这2—3所高校的办学经费可以直接由教育部支付。如是，则河南高校的总经费就会有一个较大幅度的提高。

3.建立经济发展与高等教育共同发展的联动机制

区域经济的发展水平是发展高等教育的物质基础，一省的经济总量和财政支出能力对高等教育财政预算内投入具有很强的正相关性，省域经济的发展水平在很大程度上决定着政府对高等教育投入的水平。国家应制定相应的政策措施，一方面要加快区域经济发展，缩小区域间经济发展水平的差距；另一方面是将GDP与高等教育的发展速度和水平挂起钩来，建立区域经济发展与高等教育共同发展的联动机制，为河南高等教育的发展提供良好的物质基础。

4.尽快建立多渠道高等教育经费筹措机制

高等教育的健康发展离不开充足的经费投入。仅仅依靠省级财政对高等教育的单一渠道，显然不能满足河南省学子对高等教育的强大需求。《河南省高等教育发展规划(2004—2020)》中提出“多渠道增加高等教育投入，健全并完善高等教育发展的保障机制，建立以政府投入为主、多渠道筹措高等教育经费的制度，拓宽筹措教育经费的渠道，增加社会对高等教育的投入”。发挥市场在高等教育发展中的作用，尽快建立起政府拨款与学校自筹、个人和企业捐赠等相结合的多元化筹措高等教育经费的机制，疏通社会投入高等教育的顺畅渠道，有效解决河南省高等教育经费不足的问题。

5.加强监管，避免无效的资金投入

为提高高等教育经费的使用效率，省级政府应建立政府外部监管与高校内部约束相结合的经费使用监督机制，对高等学校办学经费的使用情况、债务情况、办学规模等方面进行有效监督，避免无效的资金投入，防止高校办学经费的浪费。在高校的运行管理上，政府应加强宏观调控，在高校基建规模、债务责任、高校内部治理等方面建立严密的规章制度，避免办学成本的无序增长。

[1]鲁佩涛，陶双宾.中国普通高校教育经费配置的区域分化与差异研究[J].高等财经教育研究，2013，16(4)：6-10.

[2] 国家统计局.中国统计年鉴:2000-2012[K].北京：中国统计出版社，2001-2013.

[3] 教育部财务司，国家统计局社会与科技统计司.中国教育经费统计年鉴:2000-2012[K].北京：中国统计出版社，2001-2013.

Problems and Countermeasures to Equal Development of Higher Education Between Provinces—Based on the Perspective of Public Finance

ZHANG Xue-jun

(ResearchCenterofHigherEducationandRegionalEconomicDevelopment,HenanUniversityofScienceandTechnology,Luoyang471023,China)

Chinese higher education has made considerable development, but there are also obvious disequilibrium between provinces.The main reason is the difference of public finance investment on higher education from the government at all levels.From 1999 to 2012, the financial investment to Henan higher education increased year by year, but compared with the advanced provinces, there is a big gap; At the same time, the growth of the proportion higher education financial funds in Henan province accounted for GDP lags behind other countries; There is a widening trend in the average college education budget between Henan and other provinces; In most years, the proportion of higher education budget in local financial expenditure of Henan province is higher than the national average, but compared with the advanced provinces, there is still a wide gap, and the proportion in the total budget expenditure on education is lower than the national average for most of the years.So, in order to balance the development of Chinese higher education, the state should arrange the layout of colleges reasonably, increasing the investment in higher education, establish a linkage mechanism of economic growth and the development of higher education jointly, establish a multi-channel financing mechanism of higher education funds, strengthen the supervision on the use of higher education funds to avoid the wasting of money.

Higher education; Equal development; Financial investment

2015-01-03

河南省哲学社会科学规划项目( 2013BJY027)；河南省教育厅哲学社会科学研究优秀学者专项任务项目(2013-YXXZ-19)。

张学军(1970— )，男，河南洛阳人，经济学院副教授，博士，主要从事教育经济、高等教育管理研究。

10.15926/j.cnki.hkdsk.2015.03.002

G640

：A

：1672-3910(2015)03-0012-06