机构规模、人员配置及相关模型研究——以湖北省C 部门为例

杜兴洋，裴云鹤

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉，430073）

合理的政府规模作为维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件，是政府完成其基本的政治管理和社会管理职能的前提。政府规模合理程度直接影响到政府职能的能否有效行使。然而，现行政府规模和公务人员数量在一定程度上匹配不当。在改革开放进入攻坚时期的背景下，将政府部门规模控制在合理的幅度，成为我国政府研究和关注的主要问题之一。开展政府机构规模和公务人员配置规划研究是实现政府组织机构及人员编制转向科学化、规范化、法制化的重要基础性工作，是加强机构编制管理的重要内容，是提高行政效率、推进政府管理制度创新的重要保障。

在行政系统内部管理中，地方政府规模和人员编制控制联系紧密。一方面，对地方政府规模的分析，主要从中观视角上考虑政府履行职能时，总体所需的人员数量以及财政供养人员的开支。另一方面，对人员编制控制的分析则从微观上讨论并最终确定某一个具体的政府职能部门的人员总数。编制控制、财政支出控制和法规约束共同限定了地方政府的规模。人员编制控制虽是行政体制改革中的一个环节，但其出现弱化，会直接引发政府规模膨胀、财政支出失控、制度约束失效等后果。因而讨论地方政府规模，需从技术层面上将人员编制控制问题纳入考虑范围。

十八届三中全会公报中明确做出关于深化机构改革的战略部署，即优化政府机构设置、严格控制机构编制、按规定职数配备领导干部、控制财政供养人员总量，以推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。然而，实际情况中各地行政区域跨度不一，历史沿革变化特色不同，其所处的地位随社会发展阶段而变，笼统地谈政府规模和人员编制问题，过于宽泛并缺乏针对性。现有研究大多只针对政府规模进行研究，专门针对某个职能部门的研究较少，且多局限于理论研究。而本文重在选取湖北省C 部门为样本，建立模型综合测量机构规模、人员配置及两者关系，以表明适度的机构规模及人员配置与政府宏观控制效度、行政系统效率密切相关，对行政管理费用的消耗和政府效能的提高具有决定意义。

一、相关研究综述

（一）政府规模的主要研究范式。

1.纯理论式定性研究。主要有以下几种：（1）守夜型政府—小政府论。这一理论的代表人物是亚当·斯密，政府规模定位上就是小政府论，只充当“社会生活守夜人”就行了；（2）干预型政府—大政府论。干预型大政府理论认为要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护人，而应该是社会秩序的干预者；[1](p13-18)（3）协调型政府—适度政府论此理论认为政府应创造条件使市场和价格制度发挥最大的功能，在政府与市场之间找到一个合适的度，反映在政府规模上就是适度规模的政府；（4）有限型政府—小政府论。随着凯恩斯主义政策的无能为力，西方学者开始向自由放任的自由市场制度复归，主张公共物品的供给应该交给市场更能体现消费者的偏好，所以主张缩小政府规模。

2.指标性定量研究。即选取较具有代表性的指标，通过对相关指标的分析来研究政府规模。通常使用三个基本数量指标：一是政府支出和消费占GDP 的比重，二是行政机构数量，三是政府公务人员与总人口或就业人数之比，不同学者还会根据不同的理解采用其他指标。如潘卫杰通过财政支出、人口、人均GDP、市场化综合指数等对省级政府规模进行分析，认为经济发展水平与中国省级政府规模呈负相关关系，市场化指数与中国省级政府规模呈高度负相关，人口因素与政府规模高度负相关，地域面积与政府规模呈正相关关系。[2](p33)

3.比较研究法。即先选取一个较有代表性的地区作为衡量标准，然后通过相关指标的比较，得出整体政府规模是否适宜的结论。如陈志武通过比较美国与中国的财政收入占GDP 及民间可支配收入的比重得出我国政府规模偏大的结论。

（二）人员配置研究的主要范式。

1.模式研究范式。如赵福祥在《政府人力资源配置模式》一文中表示政府人力资源配置是根据行政部门为适应时代发展，借助特定形式和机制科学合理地调配公共性人力资源的管理行为。纵向上来看，主要存在历时性自然模式、计划模式和市场模式。横向的结构上看，存在理论上的科层制模式、矩阵制模式、网络状模式。未来最可能的模式是混合型的手段和结构模式。

2.模型研究范式。即利用较为成熟的模型对政府人力资源配置问题展开研究。如祝红军认为公共部门人力资源由于研究对象的特殊性、复杂性，普通的研究者很难得到有效适用的数据资源，纯粹的定量研究难以真正的实现，单纯自下而上的定性研究方法又很难确定预测的准确性，而灰色预测方法以其研究对象的特殊性能较好解决此问题。

3.指标研究范式。即通过确定影响因素，建立指标体系，运用回归分析等研究方式展开分析。如李丙红与李和中在《国省级政府人力规模影响因素定量分析》中以政府人力规模为因变量，经济发展水平、市场化综合指数、地域面积、人口数量、政府财力为自变量，进行回归分析，得出经济发展水平与我国省级政府人力规模呈现正相关、人口数量与我国省级政府人力规模呈现负相关及政府财力与省级政府人力规模呈正相关等结论。

二、模型构建与相关指标解析

1.机构规模考量模型。

本次针对湖北省政府部门机构规模的研究拟从总体层、维度层和指标层三个层次着手。其中总体层为政府部门机构规模，其考评指标为y=部门财政供养人数/总人口。维度层则综合考量湖北省部门内外部因素。内部因素下设4 个子维度，4 个维度考量指标，分别为：X1=财政支出+非税收入/部门公务人员总数；X2=行政管理支出/部门公务人员总数；X3=本科学历人数/公务人员总数；X4=行政管理支出。外部因素亦下含四个子维度，共计5 个维度考量指标，分别为：X5=人均GDP；X6=行政区划；X7=辖区面积；X8=辖区人口总数；X9=市场化综合指数。

2.公务人员配置规划及其模型。

经过文献研究、案例分析拟出政府部门公务人员数量的影响因素共计9 个，即：GDP 总量、辖区面积、辖区人口总数、市场化综合指数、财政机构总数、财政供养人口、财政支出总额、部门管理费用以及本科学历人数，文章将主要依据这9 个方面对政府部门规模及其影响因素进行分析。

3.相关指标详解。

（1）职能系数。职能是政府的核心。政府职能决定政府规模，决定政府有多少行政人员和行政支出，而政府规模又直接影响政府职能的全面和有效履行。职能与政府规模的高度相关性决定了针对湖北财政行政机构规模的研究必须构建政府部门机构职能的考量指标。故本文提出在针对国内外文献进行研究的基础上提出职能系数。所谓职能，即为人、事物、机构所应有的作用。而职能系数则是对单位公务员履行职能多少的衡量。即职能系数=（财政支出+非税收入）/部门公务人员总数。

（2）管理效度。现代公共行政是以近代科学技术和社会理论为基础的公共行政。韦伯提出了以效率为中心的科层制，法约尔、泰勒都强调命令统一、统一指挥及规章制度和组织结构，试图用一种有秩序的组织体制确保公共行政系统高效有序，组织能量不致耗散。然而事实是，公共行政组织的效率呈递减趋势，而规模却呈递增趋势。机构管理效率的高低直接影响机构规模。因而本文在研究过程中提出管理效度=行政管理支出/财政系统公务人员总数，即为单位公务员在履行职能的过程中所承担的行政费用。

（3）市场化综合指数。所为市场化即为我们正在进行的计划经济向市场经济进行体制转轨及市场经济体制在资源配置中作用不断增强的过程，市场化综合指数则是选取多个方面，多个指标构建相关体系最终得到一个简单的、单一的指数，直接反应市场化程度的高低（详见樊纲《中国各地市场化进程相对指数》市场化程度的高低）。而市场化程度的高低直接影响机构运行环境进而作用于政府机构规模。因而本文选取样本连续10 年的市场化综合指数，构成时间序列数据进行分析。

三、湖北省C 部门机构规模影响因素分析

政府规模相关性影响因素众多，其影响机理十分复杂，是众多学者长期以来关注的问题。

考虑到数据的可得性并结合相关数据经由SPSS 因子分析可得：变量X6=行政区划、X7=辖区面积和X9=市场化综合指数对机构规模的解释程度偏低，且无明显相关关系，故剔除行政区划、辖区面积和市场化综合指数这三个变量。鉴于影响机理的复杂程度，本文对各因素间的相互作用机制暂且不予考虑。

将上表数据用于相关性分析，做出机构规模与自变量散点图，可得如下结果：

表1 湖北省C 部门机构规模及相关变量关系数据表

图1 职能系数与C部门规模关系图

由图1 可知，职能系数与C 部门规模整体呈横S 型关系。其中在职能系数为200 左右时C 部门规模明显偏大，究其原因我们发现湖北省C 部门财政供养人口总数在此时明显偏大，而本文所选财政系统规模衡量指标为财政供养人口总数/C 部门公务人员总数，故此时的C 部门规模偏大。排除这两个点，我们可以认为C 部门规模与其职能呈正相关关系，即当职能增加时，C 部门规模呈扩张趋势。

经过分析发现，管理效度与C 部门规模关系图与图1 相类似，排除趋势幅度明显偏大的两点后，管理效度亦与C 部门规模呈正相关关系，这与我们传统的管理效度越高机构规模越精简的认知相背离。在这里我们认为管理效度确实能够起到精简机构规模的目的，但是前提条件是其他变量保持不变，然而C 部门机构规模却是受诸多因素所影响，故单独看管理效度对机构规模的影响趋势图并不能准确的反应问题。但我们却可以逆向分析，即随着C 部门规模的扩大，整个系统对管理效度的要求将越来越高，管理效度将成为C 部门规模扩张的制约因素，C 部门规模的扩张必须在效度的可控范围内，不然很可能成为无效或者负效扩张。

C 部门规模与GDP 总量关系图也大致呈横S型图，剔除明显偏离趋势图的两点后，C 部门规模与GDP 总量也大致呈正相关关系。分析C 部门的主要职能，我们不难发现C 部门工作与财政收入有密切关系，当GDP 总量不断上涨时，财政收入随之增加，部门职能亦不断扩大，故C 部门规模呈扩张趋势。

然而，分析显示C 部门规模与本科人数并不存在简单的趋势关系，这可能是由于C 部门规模的多因素影响所致，亦可能是因为两者并不存在直接相关关系，但不管从哪个角度看，我们都不能单独分析C 部门规模与本科人数的关系。

此外，排除变化幅度过大的两点后，C 部门规模与辖区人口总数也大体呈正相关关系，当辖区人口总数增加时，很可能导致C 部门规模因为工作量的增加而扩张。这与政府是为人民服务的本质密切相关的，人口增长必将引起社会对公共服务需求的增加，进而影响C 部门规模。

最后，分析显示财政系统管理费用与C 部门规模关系图也大致呈现出横S 型图（如图1 所示）。分析图显示C 部门规模与其管理费用表现为正向关系，但深入分析，两者又不是简单的相关性关系，因为C 部门规模的扩张必然引起管理费用的增加，而在管理效度不断增高的前提下，管理费用的增加也能在某种程度上揭示规模的扩张。故两者数据上呈现正向趋势，本质上则是相互揭示的关系，但不论是哪种层面上的解释，我们都可以认为管理费用的增加与C 部门规模呈正向关系，而且C 部门规模的扩张必然导致管理费用的增加，而管理费用的有限性将必然约束C 部门规模的过度扩张。

由以上分析可以发现，我们可以发现各变量对机构规模的影响具备一定的同质性，暂且不论各相关指标之间存在的内在关联性，拟合曲线的变动方向高度趋同。可得出如下结论：

1.在一定范围内，湖北省C 部门机构规模随着变量的增长而增长。职能范围、经济发展水平及辖区人口数量的增长都将促进C 部门规模的扩张，这一方面反映了伴随经济社会的发展，机构规模的扩张呈现一定必然性。古今中外的政治发展史表明，政府规模是随着人类文明程度的提高和经济社会的发展而不断扩大的，“因为政府产生之后，由简单到复杂的发展过程，适应了国家发展的需要，也适应了人类社会生活逐步展开的需要，是一个不以人的主观意志为转移的客观历史过程”。[3]特别是近代以来，各国政府规模都有一个不断增长的趋势。[4](p49)

2.政府机构规模的扩张需具备可控性。除却辖区面积、行政区划等基本不变的限制性条件，政府规模的扩张仍受管理效度、管理费用支出等的限制。规模的扩张必然对管理效度及费用支出提出新的要求，若无法做到相匹配则很可能导致扩张的无效性甚至负效性。而机构规模的扩张存在的范围限制为我们对湖北省政府机构规模的研究提供了科学依据，反观政府机构规模的扩张本质原因，政府掌握的公共权力赋予了其规模无限扩张的能力。在很多情况下，政府表现为一个独立的利益实体，有着自己的利益追求和政治愿望，成为与社会相对应的存在物。既然政府作为一个相对独立的利益实体而存在，那么它就有自我发育、自我成长的要求，就有不断扩张、不断膨胀的可能性。但是扩张必须控制在一定范围之内，否则只会导致机构臃肿、无效。故对变量的适度调控以降低机构规模扩张的可能性从而保障机构规模的适度性不仅具备重大实践意义和价值，也是可行的。

3.通过对所有图表进行综合考量可得，当政府机构规模增长到一定程度时，与各变量均呈现出U型关系。即为各变量均存在一值X，使得政府机构规模的取值在相邻点中最小，这为我们探讨政府机构规模的适度性提出了新的标准。虽然适度政府规模到目前为止仍没有确定结论。一方面由于各国的政治制度、经济体制、自然环境和文化传统不同，政府的作用都不一样，因此政府的规模也就不同。而且即使是一个国家，在不同的发展阶段和经济发展水平不同的地区，政府的规模也有不同的要求。另一方面，经济学家对政府干预经济的效果看法也存在较大的分歧。自由主义经济学家认为，虽然市场机制存在一定的限度，但是政府干预并不能弥补这些市场的失灵，反而会造成经济行为的新的扭曲，甚至出现政府失灵。而主张政府介入市场失灵的经济学家认为，政府是市场失灵的重要补充和替代。这些理论上的分歧，造成了对政府规模看法上的不一致。[5]另外，纵观相关文献，影响政府规模的因素是多方面的，既有环境上的原因，也有政治制度、法律方等方面的因素，还有组织、文化、以及技术等方面的因素。而且政府规模的量的适度规定不能用一个单项来衡量，必须用多个项目指标来综合衡量。但当我们明确界定以湖北省C 部门机构规模为研究对象时，其适度性考量标准则可确定并加以运用。对单一变量的考量及其调试在一定程度上即可促使政府机构规模优化。

四、湖北省C 部门的人力资源规划模型检验

从组织管理的微观角度来看，人力资源配置就是通过考核、选拔、录用和培训，把符合组织价值观和发展需要的人才及时、合理的安排在所需要的岗位上，形成一定的结构效应，并使之与其他经济资源相结合，使得人尽其才，提高人力资源利用率，最大限度的为组织创造更多效益。[6]然而组织价值观等概念很难衡量，人事匹配度等更是难以量化，故本文主要侧重于对系统公务员编制中人员数量项目上的模型建立，力图揭示系统人员数量的变化趋势。模型可以被认为是一种目标状态，建立目标模型的意义在于，虽然在实际的操作与管理过程中或许存在一些不规则的因素，但是知道了“应该是什么样的”，就可以在最大程度的认识、规避这些因素，向目标状态靠拢。[7](p156)

表2 湖北省财政系统机构规模与相关变量数据关系表

人员编制规模大小与其职能范围和劳动（工作）强度有关，而其职能范围和劳动强度与其所辖区域的人口数量、行政区划、自然地理状况、社会与经济发展水平有着密切关系，要对地方人员编制规模进行配置和总量调控，就必须把其与这些基本因素联系起来，以此来探讨人员编制的适度量。[8](p26)但是，对编制调控指标体系的选择与设计不能过于繁杂，否则既不便于应用，也没有必要。本着指标体系设计既要科学合理、又要简便实用、便于实际操作的原则,为此,这里选择如下指标体系：2000 年至2009 年湖北省C 部门公务员人数、GDP 总量、管理费用、财政支出总额、地区人口总量、财政供养人口、本科以上学历层次人员等。

此外，由于资料和水平的有限性，政府机构设置与人员复杂性，在人力资源规划与配置上我们主要从两个角度入手，即总量与结构。从研究方法上，注重实证与经验数；研究理论假设上，我们认为机构人员总量是受所辖区域的人口数量、行政区划、自然地理状况、社会与经济发展水平、职能、费用等条件影响，是多重因素共决的结果。由于政治环境等因素的影响必然反映在经验数据中，且政治体制变量本身是一个不可控指标，故并未直接列出纳入研究过程中。

1.基于分布滞后模型的C 部门公务人员总量分析。

从2000 年至2009 年湖北省C 部门公务员人数、GDP 总量、管理费用、财政支出总额、地区人口总量、财政供养人口、本科以上学历层次人员等各项指标及其变动情况来看，C 部门公务员人数总体上趋于稳定，其它变量均处于增长状态。此前理论研究表明，一个地区政府部门公务员人数与其他因素之间是存在着紧密内在联系的。通常情况下，政府部门公务员总需求会受到地区GDP、财政供养人口总量等指标影响，并趋于正相关。为了找出差异原因，笔者就C 部门公务员总量与GDP 等变量数据情况通过分布滞后模型进行了检验（如图2）。

以同期财政系统公务员总量与GDP 分别作为Y 变量与X 变量，回归结果如下：

图2 同期C部门公务员总量与GDP回归分析结果

对Y 变量与X 变量回归结果显示，统计量不显著，且可决系数很小，表明当期GDP 的变化对当期C 部门公务人员总数的影响在统计意义上不明显。

以前期C 部门公务员总量与GDP 分别作为Y变量与X 变量，经过三期滞后分布模型研究，结果如图3：

滞后分布模型统计分析结果表明，C 部门公务员总量指标存在滞后性，且滞后性影响显著。三期滞后分布研究结果说明，当前湖北省C 部门公务人员总量上相对于实际需求至少滞后三年。根据模型测算。分布滞后模型的最终估计式为：

2.基于多元回归分析的公务人员内部结构变化的模型分析。

图3 C部门公务员总量与GDP的三期滞后分布模型

从2000 年到2009 年湖北省C 部门公务人员与本科以上学历人数两项指标对比来看，C 部门公务人员总数基本处于稳定状态，然而，与之对应的本科以上学历人数确在逐年递增且规模较大。鉴于两项指标均反映出了省财政系统公务人员的变化情况，从理论状态，二者均成可成为C 部门公务人员规模的关键变量，但由于实际中C 部门公务人员总量上的分布滞后性，不宜作为研究被解释变量，在接下来的研究中，我们将选取本科以上学历人数指标作为被解释变量，研究机构总人员与C 部门公务员人数、GDP 总量、管理费用、财政支出总额、地区人口总量、财政供养人口等各项变量之间的影响关系与影响度。

图4 本科学历以上人数与其他变量间的回归分析

由图三分析结果导出的回归方程式：

从分析结果来看，公务人员总人数受管理费用、财政支出总额影响较大，而GDP 等重要变量在这里并不明显。值得注意的是，从这个多元回归式也可以再次验证GDP 变量滞后性，导致了在多元回归分析的不可决因素。

诚然，就本科以上学历人数这一指标而言，它具有多重性。首先，它的增长代表了湖北省C 部门公务人员内部结构的变化情况，它的增长主要由两部分构成：1、老员工的离退与新招寻本科以上学历人的填补；2、C 部门公务人员自学与学历提升。

结合本科以上学历人数代表的意义，从数据我们不难看出，就管理费用与总人数而言，对被解释变量的影响是正向的；而财政支出总额来看，与Y变量是一个负相关的关系，这印证了近年来C 部门公务人员素质的提高实际上减少了财政支出总额，从而提高了财政效率。

我们认为，就目前湖北省C 部门公务人员规划与配置而言，人员总量方面滞后达三年以上，结构方面人员素质正在不断提高中。

五、结语

随着经济社会的不断向前发展，政治体制的深入改革，政府职能的进一步转型，一个适度规模的政府与科学合理的制度规划必将成为新时期政府理论与实践的重要研究领域。本文着眼于湖北省C部门，以近十年经验数据为基础，运用多种政府规模研究理论、范式，结合一系列统计研究方法，对湖北省政府机构规模及公务人员配置规划模型进行了一定的探讨和深入的研究。

1.政府机构规模具备天然扩张性，其存在的范围性限制为我们降低政府机构规模扩张提供了可能性，从而为促使政府规模的优化提供了可操作性的手段，并具备了相应的考量标准。

2.政府机构规模的影响因素虽然是多元的，但就湖北省C 部门而言，任意变量的调整都影响该部门机构规模的优化。

3.基于三期分布滞后模型的C 部门公务人员规模分析结果，我们认为湖北省C 部门公务人员在总量上滞后于社会经济发展的实际需求的，这种滞后可决性至少三年以上。

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