“一带一路”下中蒙俄经济走廊的通关便利化问题研究

王淑敏，翟雨萌

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

一、“一带一路”战略下中蒙俄过境通关便利化的重要性

“一带一路”战略辐射广阔的欧亚大陆，旨在促进欧亚大陆各国开展更大范围的深入合作，促进各国经济要素自由流动以及资源高效配置。2014年9月11日，习近平主席在出席中俄蒙三国元首会晤时强调，中方提出共建丝绸之路经济带倡议，获得俄方和蒙方积极响应。可以把丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议进行对接，打造中蒙俄经济走廊。中蒙俄经济走廊有两条重要路线:一条直通京津冀与呼和浩特，再到蒙古和俄罗斯;另一条从大连铁路始发，经沈阳、长春、哈尔滨等城市到达内蒙古满洲里再到俄罗斯的赤塔。“沈满欧”“津满欧”“苏满欧”“粤满欧”等“中俄欧”国际货物运输线路现已开通并投入运营。以辽、吉、黑三省建立起的经济走廊，向东到达海参崴出海口，向西到达俄罗斯赤塔连接亚欧大陆桥，同时，将辽宁沈大经济带、林长吉图先导区和黑龙江哈大齐工业区连接起来，形成东北地区具有强大实力的经济区域，辐射至华北京津冀地区，带动和实现东北、华北地区的协同发展［1］。近年来区域性贸易协定的订立，特别是各关税同盟的建立，促使了各国政府协调其边境措施以促进区域经济一体化，增强区域竞争力。过境运输系统的建设已经引起了社会与公众的关注，因为其需要政府的积极参与并且连接内陆国与运输国，如果能够实现过境运输的便利化，通过协调海关的边境措施，区域贸易也会得到促进。在此大背景下，促进中蒙俄经济走廊的通关便利化更具有重要意义。

1.过境通关便利化有利于中俄贸易的发展

俄罗斯拥有丰富的自然资源，石油、天然气蕴藏量丰富，由于其横跨欧亚大陆的天然的优势地位以及港口优势，在“一带一路”战略下将发挥重要的作用。中俄双边贸易额在2014年已达到953亿美元，中俄边境贸易近年来也在不断发展。驻俄罗斯联邦经商参处数据显示，2012年，中俄边境贸易额为103. 7 亿美元，同比增长10. 8%。2013年1—3月，中俄边境贸易额为21 亿美元，2014年1—10月，中俄边境贸易额为92.5 亿美元，同比增长5.3%，其中对俄出口45 亿美元，同比增长10.6%，自俄进口47.5 亿美元，同比增长0.7%［2－3］。中俄边境贸易的发展使过境货物通关便利化问题受到关注。随着“一带一路”战略的实施，实现过境货物的通关便利化将使两国边境贸易的合作进一步加强。这也与俄罗斯在2014年3月提出的“跨欧亚发展带”构想不谋而合。

2.过境通关便利化有利于中蒙贸易的发展

蒙古国是我国重要的邻国之一，与内蒙古自治区接壤，矿产资源的出口在蒙古贸易体系中占据重要地位。近年来两国经贸关系整体呈现稳定健康的发展态势，2012年中蒙贸易额达到64.3 亿美元，2003—2012 十年间贸易总额平均增长率高达40%，中国是蒙古国名副其实的最大贸易伙伴［4］。蒙古国已经成为中国对外直接投资的重要目的地，而中国已成为蒙古国第一大贸易伙伴和第一大投资国［5］。蒙古国作为内陆国家，其丰富的矿产资源出口需要借道第三国进行过境运输，比如借道中国从天津港直接出口［6］，因此对过境运输的需求较大，过境货物能否实现通关便利化对蒙古来说具有重要意义。

3.过境通关便利化对“一带一路”战略下中蒙俄经济的促进

中国、蒙古国、俄罗斯作为欧亚大陆上疆域广阔的三个国家，长期保持着友好合作的关系，为建立中蒙俄经济走廊奠定了基础。2015年1—5月，满洲里海关在满洲里铁路口岸监管进出境班列合计152 列，共13 187 个标准集装箱。其中出境122 列、10 520 个标箱、货值30.26 亿元人民币;进境30 列、2667 个标箱。早在2009年12月举行的“中蒙俄陆桥经济论坛”上，三国就提出要简化通关手续，提高通关效率，推动国际贸易的便利化。习近平主席在2014年9月举行的上合组织杜尚别峰会期间提出建立中蒙俄经济走廊，通过交通、货物运输等深入合作，打通三国经济合作的走廊建设。中蒙俄经济走廊战略顺利实施的前提之一是畅通三国贸易往来渠道，实施过境货物通关便利化具有重要意义。实现中蒙俄经济走廊过境货物通关便利化，不仅符合“一带一路”战略的宗旨与原则，同时将会促进“一带一路”战略的进一步实施。在“一带一路”大背景下，探讨中蒙俄三国过境货物通关便利化更具有时代意义。

二、“一带一路”战略下中蒙俄经济走廊通关面临的挑战

1.国际公约对过境货物通关规定的差异

“一带一路”战略的提出和对这一战略的实施，将给中蒙俄经济贸易带来前所未有的发展空间，过境货物通关业务日趋繁忙，遵守国际公约是当前三国应研究和解决的问题。当前，《自由过境公约和规约》、《联合国海洋法公约》(UNCLOS)、《关税及贸易总协定》(GATT)以及《关于货物实行国际转运或过境运输的海关公约》(ITI)秉持的是过境国海关有义务保障来自或前往其他缔约国的过境货物的自由通关这一核心理念。《自由过境公约和规约》与UNCLOS 为规制海关监管权，保障过境便利与自由奠定了基础。GATT、ITI 公约则在前两者的基础上，继承并且进行了发展。《反假冒贸易协定》(ACTA)则与上述四大公约不同，规定过境国对过境货物可以实行监管，使过境货物的通关便利化面临一定的困难。ACTA 几乎囊括了所有知识产权强国，而我国的知识产权问题一直是被重点关注的对象。我国虽然没有加入该公约，但是对中蒙俄经济走廊的建设以及“一带一路”战略的影响不可小觑。有学者指出，“ACTA立即产生的一个效果就是，它将多数发展中国家排除在国际决策之外，成为规避世界知识产权组织(WIPO)与WTO 相关程序的手段”［7］。值得重视的是，ACTA 为部分国家提供了限制过境货物自由通关的法律依据，而其他多数国家如中蒙俄三国，作为欧亚大陆三个重要的国家，遵循的是GATT 过境自由原则。在“一带一路”战略下，ACTA 协定加大了包括中蒙俄三国过境货物被扣押的风险，随着“一带一路”战略下中蒙俄经济走廊的建设，国际公约规定的冲突对三国经贸合作将产生一定的影响，引发经济贸易秩序的混乱。

2.中蒙俄三国海关与过境运输的制约

在“一带一路”战略下，中蒙俄三国的海关合作是长期的、富有建设性的任务。在合作中，需共同研究和面对亚太经济合作组织(APEC)确定的过境运输可能面临的十个障碍，其中七个都与海关通关有关。这七个障碍是:不同的海关文件标准;缺乏足够的IT 基础设施和可操作的数据共享系统;需要多个财务担保;任意行政性收费;工作时间不足;与国家授权的经济经营者(AEO)计划不符;筛查的延误。中亚海关合作也存在众多问题，比如:海关监管手续包括印章和标志缺乏相互承认和认可;转关运输货物缺乏银行部门有效的担保和保障链条;发展转关关系方面缺乏相关部门的参与等［6］。过境货物海关通关手续烦琐、效率低下，对过境货物顺利通关造成了障碍，是中蒙俄三国目前需要考虑的重要问题之一。

中蒙俄三国基础设施建设是否配套也对过境通关能否实现便利化具有重要影响。过境货物从欧亚中部向东经过中国西部通向东亚，向西经过蒙古、俄罗斯通向欧洲。中蒙俄经济走廊承担连接欧亚各国的重任，促进“一带一路”战略的实施。然而中蒙俄三国过境运输的基础设施建设存在差异，现有的以铁路为主的欧亚运输面临一系列问题。例如:铁路基础设施落后，线路轨距不统一;口岸配套设施和换装能力不足，过境运输时间长;往返货流不均衡，运输成本高等。［8］这些问题都制约和影响着过境货物的便利通关。

除了上述问题，蒙古的多党制民主政治体制，政党轮流执政，不可避免地出现政党之间的歧见，甚至是政局的不稳。在这样的政治环境下，人事频繁变化、政策不断修改、政府办公效率低下，都影响到蒙古国的政策稳定性与投资环境［9］，对三国的过境通关也将产生影响。

3.国际环境对中蒙俄经济走廊过境通关便利化的影响

随着多哈回合谈判陷入僵局难以突破，近年来众多发达国家倾向于缔结双边或区域自由贸易协定，而海关监管权的扩大始终是其重要内容，将会导致过境货物无法便利通关。美国已与澳大利亚、新加坡等约20 个国家缔结了自由贸易协定，强调加强海关执法的重要性［7］。《跨太平洋伙伴协定草案》以及欧盟理事会海关条例也对过境货物实施严格的监管。如果中蒙俄三国的过境货物经由欧盟、美国等实施严格海关监管的国家，即使无主观过错，仍然可能受到出口国强制措施的限制，面临被扣押的风险。发达国家的过境货物严格监管的发展趋势，对中蒙俄三国的通关便利化的实施以及“一带一路”战略下中蒙俄经济走廊的建设，施加了一定压力。如果过境货物的通关便利受到阻碍，将会对“一带一路”战略下中蒙俄三国贸易自由与经济发展产生一定的负面影响。在这种情形下，更需要中蒙俄三国加强海关的相互配合与协调，在共同维护海关安全秩序的前提下，保障过境货物的通关便利和经贸领域的深化合作。

三、“一带一路”战略下促进中蒙俄经济走廊过境货物通关便利化的建议

1.加快中蒙俄自贸区的建设，签订过境运输协议

在“一带一路”战略下，中韩自贸区的建立已经提上日程，加快中蒙俄自贸区的建设显得尤为重要。中蒙俄三国虽然提出要建设自贸区，但目前还没有进一步的成果。当前，欧盟与北美贸易区已经对全球经济贸易格局产生影响。2014年5月，俄罗斯、白俄罗斯与哈萨克斯坦建立了欧亚联盟，预计到2030年“欧亚联盟”三个国家的国内生产总值将为9000 亿美元。面对目前的全球经贸格局，在如此激烈的竞争环境下，欧亚大陆上的中蒙俄三国应当积极应对，进一步深化合作，通过自贸区的方式统一规范过境货物通关便利化，促进“一带一路”战略的进一步实施。此外，GATT 第5条与ITI 等公约均对过境货物便利通关进行了规定。因此，在“一带一路”战略下，以我国为主导，可以与相关沿线国订立符合GATT 与ITI 等公约精神的区域性协定，秉持过境自由的原则，对海关的监管权进行系统化、标准化的规定，对海关在过境运输中的权利义务、征收费用的条件及标准，如何处理口岸和运输线路的变更等问题进行统一规定。这一方面维护了贸易安全，另一方面保障了过境货物便利通关。通过推进中蒙俄自由贸易区的建立，签订符合GATT 等国际公约的过境运输协议，可以促进三国过境货物的便利化通关，积极应对东北亚和国际范围内的诸多竞争，实现三国共赢。

2.完善三国过境基础设施的建设，促进过境货物通关便利化

边境基础设施在过境货物便利通关中发挥重要的作用，是减少边界货物拥挤的重要因素之一。据报道，最常见的问题就是过境货物在通关中等待的时间。针对这一问题，WTO 在贸易便利化谈判中提出了一个具体的建议，即鼓励成员国在过境运输领域提供具有可行性与可操作性的、空间上分开的基础设施(如车道、泊位和其他类似设施)。在过境通关量大的过境国，可以考虑建立特定的基础设施，比如独立的过境通道、海关过境办事和专门的过境通道等。有了这样的基础设施，货物就能够绕过边境的通关队列，节省穿越边境的时间。此外，由于配备了专门的工作人员与相关设施，运输效率将会大大提高。如，德国和瑞士两国之间设立了巴塞尔边境过境点，两国的海关办公室依据两国之间的双边协定而被设立在一栋建筑之内。海关是唯一的过境运输办公机构，并设立其他监管机构对过境货物第一次过境例行检查进行监督。意大利和瑞士在基亚索也采取了同样的做法。瑞士海关鼓励在边境办理过境手续的同时在海关办理通关手续［10］。这种方式大大节省了时间，减少了海关烦琐的通关手续造成的过境货物滞留。中蒙俄经济走廊的建设可以借鉴上述方法，设立共同的办公场所，促进过境货通关便利化的实施，同时改善国际中转、拼箱和过境货物的海关监管流程，加快建设互联互通的合作平台，促进三国之间货物合法、安全、自由流动。

3.充分发挥内蒙古口岸的作用，促进中蒙俄通关便利化

我国内蒙古自治区与俄罗斯、蒙古国接壤，是连接俄蒙两国、推进中蒙俄经济走廊建设的重要口岸。在2011年《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中提出，应当发挥内蒙古合作平台的作用，加强与俄罗斯、蒙古的交往和联系，推进区域性合作的进行。同时开展政府间与民间的商业、人文交流，形成多层次宽领域的合作交流机制。在《内蒙古自治区商务发展十二五规划纲要》中我国提出:“要加快内蒙古自治区铁路通道建设，完善区域铁路网络，重点建设快速客运通道、煤运通道、出区通道和口岸通道，提高铁路运输能力。加快建设一批快速客运铁路，畅通自治区与华北、西北、东北重要城市的联系。建设自治区连接相邻省区的铁路通道，扩大与相邻省区的连通网络，全面畅通连接俄蒙的口岸运输通道。”充分发挥内蒙古口岸的作用，不仅对中蒙俄三国过境货物便利通关具有重要作用，还能够推动东北亚的相互合作与融合，同时带动我国华北、西北与东北地区的发展，使我国周边城市积极参与到“一带一路”战略和中蒙俄经济走廊的建设中来。目前，内蒙古与俄罗斯、蒙古国的经贸合作已涉及众多领域，俄罗斯、蒙古的原木、煤炭等资源通过内蒙古自治区涌向我国。目前，内蒙古自治区作为过境运输的重要口岸，存在与其重要地位不相适应的问题:第一，过境通关基础设施建设并不完善，过境运输能力并没有得到充分的发挥;第二，资金来源渠道单一，依靠国家和政府的投资不能完全发挥其地理上的优势作用。内蒙古自治区应进一步完善口岸建设，充分发挥其口岸作用，在俄罗斯、蒙古与中国之间形成促进过境货物通关便利化的重要桥梁。应当从改善税收等财政制度出发，在尊重民族习俗与文化的基础上，加大对民族自治地方的财政转移支付力度，加强对其通关制度的完善。

［1］李伯牙.中蒙俄经济走廊 开辟东北开放新通道［N］.21世纪经济报道，2015－03－26.

［2］中俄经贸合作简况(截至2013年3月)［EB/OL］.(2013－05－29)［2015－04－18］. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201305/20130500144219. shtml.

［3］中俄经贸合作简况(2014年1－10月)［EB/OL］.(2014－12－05)［2015－04－18］. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201412/20141200822830. shtml.

［4］王明昊.中蒙俄贸易互补性的实证分析［J］.外国问题研究，2015(1):37－43.

［5］图门其其格.中国对蒙古国直接投资的现状及影响分析［J］.内蒙古财经学院学报，2010(4):52－57.

［6］何明珂，刘文纲，杨浩雄，等. 贸易便利化与过境运输［M］.北京:知识产权出版社，2008.

［7］杨鸿.《反假冒贸易协定》的知识产权执法规则研究［J］.法商研究，2011(6):108－116.

［8］吴文化.亚欧交通运输一体化的困境与出路［J］.综合运输，2015(1):35－37.

［9］于洪洋，巴殿君. 试论“中蒙俄经济走廊”的基础与障碍［J］.东北亚论坛，2015(1):96－127.

［10］Tadashi Yasui. Transit facilitation for regional economic integration and competitiveness［R］. Brussels:WCO Research Paper No.28，2013.