地方政府权力运作风险防控机制研究

陈　瑜，王黎黎

(1.黑龙江大学 法学博士后流动站，黑龙江 哈尔滨 116023；2.大连海洋大学 法学院，辽宁 大连 150000)



地方政府权力运作风险防控机制研究

陈瑜1，王黎黎2

(1.黑龙江大学 法学博士后流动站，黑龙江 哈尔滨 116023；2.大连海洋大学 法学院，辽宁 大连 150000)

当代中国地方政府权力是地方政府履行其职能的基本条件和保障。地方政府权力运行中的风险是一种可以评估和描述、能够分类和分级、可以预见和管理的，具有物理属性的事物。地方政府作为公共事务的管理者，对因自我行为引起的风险有责任进行防范和控制。风险如果不能及时地加以预防和控制，防范力度不够，就会进一步转化成为事实上的危机。那么，如何有效、及时地处理政府权力运作过程中的风险已经成为各级政府必须高度重视的重大挑战。

政府权限；权力运作；风险评估；防控机制

地方政府权力是地方政府在一定区域内，由国家权力机关或上级政府依法授予的，对公共事务管理的一种强制性力量，是地方政府达成其职责和功能的手段与工具[1]。地方政府在权力运作的过程中，因为行政主体的作为和不作为可能使行政管理职能失效以及对行政主体和公务员及其行政相对人造成侵害的各种不利后果或不利影响，应当依法承担相应责任。本文以行政自制理念为指导，实现行政权力自我规制，自觉防范地方政府权力运作中的风险，使行政权力始终在法治的轨道上运行；通过描述地方政府权力运行风险防控的过程，通过具体的风险防控制度，分析权力种类，科学编制职权目录和权力运行流程，找准权力运行风险点，实行风险登记管理，最大限度预防和控制政府权力运行中的风险；并通过查找、防范、评估、问责、反馈模式，建立地方政府权力风险评估和反馈系统，通过全面的指标设置和数据分析确定风险的等级，为政府权力运行提供科学有效依据。

一、地方政府权力运作风险防控的概念解析

(一)地方政府权力运作风险防控的概念及要素

“风险社会”的概念是1986年由德国人类学家和社会学家乌尔里安·贝克提出，后经斯科特·拉什、吉登斯等学者解读，形成了一个具有深远影响的风险社会理论体系[2]。从法律社会学角度讲，法律是社会关系的调整，是回应和调控社会的产物，社会的变迁必然引发法律的变迁。风险社会的来临必然对行政法提出挑战，同时也带来变革和转型的契机[3]。

地方政府权力运作风险主要是指在权力运作过程中，因为行政主体的作为和不作为可能使行政管理职能失效以及对行政主体和公务员及其行政相对人造成侵害的各种不利后果或不利影响所应依法承担相应责任的可能性。而风险防控包括所有避免风险、防止损失、降低风险、使损失最小化、降低不确定性、中和风险和将风险转移给第三方的工具、技术策略。

地方政府运作风险防控机制是指行政主体对自身违法或不当行为所引发的风险而预防、识别、评估、回避、遏制、反馈等一系列下设机制。风险防控的主体是政府自身，是做出行政行为的政府对自身性的控制，即自己控制自己。风险防控的对象是行政权运作过程中发生的法律风险。风险防控的具体方式包括预防、识别、遏制、纠错等。风险防控的基本内容涉及风险规避、风险转移和分散、分析不确定性的降低、防止损失发生、减少损失等方面事项。最后，风险防控的目标是保障人权。

(二)地方政府权力运作风险的特征

地方政府权力运作风险是指行政主体在履行职务过程中发生不利后果的可能性，其具有以下特征：

1.普遍性。行政权运作风险普遍存在于行政管理过程中，并与行政权运作的全过程相始终。

2.客观性。行政权运作风险是客观存在的。行政权运作活动专业性强，业务内容和操作程序复杂，因业务能力和水平参差不齐，在实施管理过程中，难以避免存在错误或者失误。因此，行政权运作风险的发生具有客观实在性。

3.损害性。损害不仅包括对行政机关及其公务员的不利影响及其后果，亦包括对行政相对人的损害。

4.不确定性。风险发生的实践、空间、部位、以及损害的结果不能确定。行政权运作风险实质是指不利后果或不利影响还没有发生，只不过有一些迹象苗头在发展变化过程之中，其发展变化的趋势还不确定。

5.变化性。风险也不是一成不变的，随着行政权运作内容和程序规定的变化，风险的内容、表现形式、存在的环节、法律责任等事项亦相应随之变动。

6.可防控性。行政权运作风险与不可抗拒的自然力量风险不同，它是一种人文风险，这种风险来自于人文因素。因此，根据行政权运作风险的性质和特点，通过协调的组织机制、有效的防控措施和高素质的行政权运作队伍，制定有效措施，可以提高行政权运作行为的精度和准度，降低行政权运作风险发生的潜在可能性。

二、地方政府权力运作风险防控的必要性

党的十八大提出坚持走中国特色社会主义政治发展道路的目标是一个极具划时代意义和前瞻性眼光的战略构想，它不仅为中国政治体制改革的道路指明了方向，而且也为地方政府权力运作的模式在信息时代的背景下不断创新奠定了基础，以适应构建社会主义和谐社会并满足作为社会主义生命的人民民主发展的客观需求。

(一)地方政府权力运作风险防控是中国社会主义政治发展的客观要求

社会主义政治发展是中国改革开放30年中的一个宏大主题，地方政府权力的运作模式的创新是这一主题中的应有之义和必不可少的重要环节。为适应社会经济发展总体布局的内在要求，中央对地方的放权特别是经济管理的权限的下放呈逐步扩大的趋势，这种发展趋势因其具有减少行政成本的明显优势而不可逆转，但是，地方政府在权力扩大的过程中也伴随着社会责任的不断增加，这就不可避免地加大权力运作中的社会风险，这集中体现在一些地方干群关系较为紧张和社会群体性事件频发。因此，构建社会主义和谐社会正是中央高度重视这一社会现象的战略布局，地方政府在这一时代背景中处在消弭社会冲突的最前沿，化解各种因政府权力运作所产生的社会矛盾更是责无旁贷，故应从治本的视角即风险防控方面予以规制，以适应中国社会主义政治发展的要求。

(二)地方政府权力运作风险防控是中国建设社会主义法治国家的必然选择

在中国建设社会主义市场经济的进程中，法治作为治国理政的方式业已成为当代中国政治文明中的一个主题，并通过修正案的方式庄严载入宪法，因此，地方政府作为国家权力纵向配置的一个重心必然在权力运作模式上进行相应的调整。地方推出的一系列诸如“法治政府”，“阳光政府”的举措以回应中央作出的战略部署。同时，由于群体性事件的频发和潜在的社会风险使地方政府难以从传统的压制性管制模式找到治本之道，寻求法治的路径便成为地方政府解决社会风险的良方。法治的精髓在于权力的制约，对行政权的制约是法治国家构造中一个重心所在，因此，地方政府权力运作风险防控是行政机关创新权力制约模式即由传统的“他制”转为“自制”，同时也是落实依法治国方略的必然选择。

(三)地方政府权力运作风险防控是建设服务型政府的重要途径

建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府是党的十八大提出的一个重要的战略目标。建设人民满意的服务型政府的本质在于我国是以实现人民主权为目的的社会主义国家。地方政府肩负着直接服务行政相对人的法律责任，掌控者巨大的社会资源分配的权力，脱离服务型政府的理念必然会引发社会风险，发生社会骚乱，从而使地方政府陷入信任危机。为了使政府的服务具有高效性、科学性和廉洁性，权力运作的风险防控是一个重要的途径，它能使地方政府在对权力运作风险预测的基础上，有效地预防因权力运作的低效与失范而引发的社会风险，从而实现建设人民满意的服务型政府的宗旨。

三、地方政府权力运作风险防控的可行性分析

(一)地方政府部门职权法定明确

根据宪法和地方各级人大与政府组织法，地方政府建立起职权划分清晰、责任范围确定、协作方式定型的权力运作体系，这种权力运作体系的建构一方面符合社会主义宪政发展的基本要求，另一方面也为权力运作风险与责任的划分确定了相应的界限，强化了政府各组织机构的责任意识，界定了权力运作风险预测与防范的划分界限。因此我国地方政府各部门划分权力的科学性与明确性使得建立权力运作风险防控机制具有法律可行性。

(二)地方政府公务员专业素质较高

国家公务员法对公务员的录用设定了一套较为严格的法律程序，由于实行公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取原则，极大提高了公务人员的准入门槛，极为重视公务人员的理论素养和实践能力，这就为地方政府的公务人员整体素质的提高奠定了坚实的基础。同时，依法行政、文明执法、惠民等理念日益成为公务员的主流意识。地方政府权力运作风险的防控是一项具有较强的专业性的行政工作，不仅涉及具体规则的制定和执行，还需要对执法中的个案进行风险的预测与评估，建立相应的技术模块，确定风险指数的分级与应对方案，这些都需要建立具有系统的专业理论水平、基本的交叉学科知识和较强的决策能力的公务员队伍。我国地方政府业已建立的具有较高的专业素质的公务员队伍使得建立权力运作风险防控机制具有专业人才的可行性。

(三)地方政府风险意识的增强

一个信息社会的时代，也是社会风险容易爆发的时代，地方政府正经历一个信息的快速传播加大政府权力运作风险的特殊时期。由于信息社会的发展已经进入了一个中级阶段，地方政府在应对社会风险方面业已积累了一定的经验，同时随着行政问责制的强化，地方政府增强了社会风险意识，从而使得地方政府对社会风险由过去的被动性控制到主动性的防控，所以整个行政权运作体系无论从风险意识上还是在应对机制的建设方面都有一定的现实基础。

四、地方政府行政权运作法律风险防控过程

地方政府行政权运作法律风险防控的核心在于采用先进的研究方法对地方政府在行使行政权的过程中的行为从法律的角度进行搜集、分析、归纳，评价并且提出有价值的应对措施。根据相关学科的研究方法，对地方政府行政权运作法律风险防控的研究应分为基础风险信息明晰、目标设定、事项识别、问题分析、问题评估、管理应对六个阶段。

(一)基础风险信息明晰

考察地方政府在行政权运行过程中是否存在法律风险应置入地方政府所处的内外部各种环境之中。如果不考察这些客观环境信息，就不能了解政府在执行职务的过程中的风险发生的情况。因为任何法律风险都是与内外部的环境信息所分不开的[4]。因此，在进行风险防控时，应对内外部信息进行采集、分析、整理和归纳，通过这一阶段的工作，可以明确地方政府行政权运行的基础，为下一阶段工作的展开奠定坚实的平台，以作为工作的前提。

外部环境信息是指来自于地方政府外部或者有关地方政府与外部各种主体，包括立法机关、司法机关、其他行政机关、社会团体、个人、法人或者其他组织之间与行使行政权有关的信息。大体上来看应包括：与地方政府行政权运作相关的立法、司法等其他行政机关情况；与地方政府行政权运作相关的社会组织情况；与地方政府行政权运作相关的公民、法人或者其他组织的情况；与地方政府行政权运作相关的国际社会的情况；与地方政府行政权运作相关的立法、司法裁判的情况及变化；与地方政府行政权运作相关的自然环境变化、突发事件产生的情况；与地方政府行政权运作相关的政治、经济、文化、社会、技术等情况；其他与地方政府行政权运作相关的情况。

內部环境信息是指有关地方政府内部结构、组织、职权、职责、领导及普通公务员管理等方面的信息。主要包括：地方政府行政权运作的目标、原则；地方政府架构；地方政府部门职能分工、相互关系；地方政府价值观；地方政府的工作流程及制度；地方政府管理制度的完善情况；政府管理制度的完善；地方政府制度的执行情况；地方政府所发生的争议、纠纷等信息。

(二)目标设定

地方政府行政权运作法律风险防控应当在进行基础风险信息明晰的基础上，对目标进行设定。只有在设定了基本目标的前提下，才能识别内外部风险信息中与之相关的事项，抽出对项目实施有价值的部分，并根据目标评价现有模式下风险及信息相关度的位次，确保分析、评价结果的正确性。地方政府行政运作法律风险防控的目标应为：

1.建构适应社会发展的新型政府管理体制

现行地方政府对行政权行使的基本框架已经搭建完毕，但是在行使行政权过程中存在疏漏和偏颇。因此，在保证政府管理基础内容不变的前提下，通过法律风险防控机制的研究，能进一步进行细化，查漏补缺，在保持宏观政治体制不变的前提下，适当调整具体制度，以构建新型的政府管理体制。

2.减少地方政府各项损失

政府在履行管理职能的过程中如果出现疏漏，对相对人造成了损害，或者不恰当的行政措施对企业和社会造成了伤害，那么根据现代民主理念，政府应当承担包括金钱赔偿在内的各项责任。通过对法律风险进行梳理，分析、评判，可以减少政府的各项损失。

3.提高政府权威，维护政府形象

当前政府信用体系未建立起来，政府的权威不断下降，对政府仍存在广泛的否定性评价。实际上政府权威的下降是因为政府在管理过程中不重视风险，导致各种不利后果的产生，从而影响了政府权威，损害了政府形象。

(三)事项识别

事项识别是根据地方政府行政权运作的各项目标，在对地方政府各部门、各职权、各项程序、制度等进行全面搜集、理解、掌握的基础上，将地方政府行政权运作进行分解，识别出其中的具体法律风险。

1.事项识别的角度。事项识别的角度是指从哪个方面对地方政府行政权运作面临的法律风险进行切入，正确的识别角度对于风险的梳理至关重要。为全面、准确、系统地对地方政府行政权运行的法律风险进行分类，应建构法律风险识别框架体系[3]。该框架根据行政权运行特点提供一些识别法律风险的角度，这些角度主要包括以下方面：(1)根据地方政府主要的行政管理领域进行分类，如环境管理、治安管理、民政管理、税收管理等，分析每一种管理领域可能存在的法律风险。(2)根据地方政府的机构设置进行分类。即根据地方政府各职能部门的业务管理范围和工作职责，对可能面临或出现的风险进行梳理，做好充分预测。(3)根据利益相关者进行梳理。通过与地方政府行政权运行利益相关者的种类进行分类，如企业、个人、组织等，发现地方政府与不同的利益相关者可能发生的法律风险。(4)根据地方政府行政权运行的手段进行分类，即通过对行政处罚、行政许可、行政奖励、行政强制等梳理，发现地方政府运用不同的手段行使行政权可能面临的风险。(5)根据法律风险发生后承担的责任梳理，即通过对刑事责任、行政责任、民事责任的梳理，并根据以往发生的案例进行分类，发现地方政府行政权运行中可能存在的法律风险。(6)根据地方政府行政权运行的不同阶段进行分类，即将行政权的运行分成事前、事中和事后三个时期，发现并分析不同环节存在的法律风险[5]。

2.事项识别的方法。我们可以采用问卷调查、访谈调研、头脑风暴、德尔菲法、检查表法等方法对法律风险分类框架体系中的法律风险进行分类[6]，并根据各自特点确定名称，设置相应的序号。在法律风险事件及法律风险名称确定后，将这些事件同一列表，并在列表中补充每一风险事件适用的法律法规、风险动因、可能产生的法律后果、相关的案例、法律分析意见及其涉及的部门、管理流程等信息，最终形成地方政府行政权运行的法律风险清单。

(四)法律风险分析

对识别出的事项进行定性和定量两方面的分析。定性分析法主要分析问题的有无和类别，定量分析法主要将法律风险量化，以获得一个可以确定的数字。两种分析方法的综合采用，可以为评判提供科学的依据和标准。

在对识别事项分析时应借鉴社会学、统计学的评分法，根据设计的数理模型以一定标准对事项进行评分，以此评分作为事后评估的准确依据。对识别事项定量分析主要从两个方面进行：一是法律风险可能发生的可能性；二是法律风险发生的影响。对法律风险的评分应基于一定的标准，根据通行评分准则，可以将问题评分考量的维度分为两个方面：(1)发生的可能性分析考量的维度包括，内部防控机制的完善程度与执行力度；地方政府工作人员的法律素质；行政权配置的合理度；职权行使的频次；行政相对人的综合状况。(2)发生影响分析考虑的维度包括，法律风险危害后果的类型以及严重程度。

(五)法律风险评估

在对识别事项的分析结果的基础上，对照地方政府行政权运作法律风险防控的目的、愿景、运行等方面相比较，同时对各个问题进行横向对比，最终确定分析事项的风险点，对地方政府行使职权的影响等级、应对的必要性和紧迫度等。具体的评估分为3个层次：

第一，在法律风险分析的基础上，综合考虑设定的目标、环境、压力来源、法律和社会效果等因素，对法律风险点按照不同的维度继续排列顺序；第二，在已经将法律风险进行排列的基础上，对评估出的法律风险进行分级，分为A(高度风险)、B(一般风险)、C(有风险)、D(无风险)4个等级。第三，在排序和分级的基础上，可根据地方政府行政权运作的实际需要，明确需要重点关注和优先应对的法律风险点。

(六)法律风险应对

根据法律风险评估结果，在与相关地方政府沟通的情况下，提出应对思路和方法，提出有针对性的建议，以满足地方政府的需要，这就需要运用法律风险管理策略。法律风险管理策略是采用何种方法和措施来应对地方政府法律风险。一般情况下有以下几种选择。(1)规避风险。当对某项法律风险进行分析后，认为确有法律风险的，可以采取措施绕过该风险点。(2)降低风险。如果地方政府所涉及的风险不能够回避和消除，但是又是不可避免的，那么可以采取一定的方式降低风险，以避免可能发生严重的后果。(3)转移风险。转移风险是将地方政府的风险点，通过一定的设计，转移给其他利益相关者。(4)分担风险。如果风险确实不能避免，也可以采用分担风险的方法，也就是使多个主体同时来承担，以降低单个主体所承受的风险。(5)接受风险。如果再综合比较风险所造成的损失和防控风险所投入的成本，发现成本过高时，就应该根据成本—收益原则，选择接受风险[7]。

五、结　语

地方政府运作风险防控机制是行政自制的组成部分，是通过政府自身运作来防控权力滥用，其目标是建立内外联动的行政控权机制[8]。同时，在公共风险的预防和处置已经成为政府经常性任务的背景下，我国行政法体系进行全方位变迁的时机已经成熟。事实上，行政法视域内的风险规制研究在国内外早已兴起，风险规制实践已对传统行政法理论提出了挑战[9]。但针对风险规制的研究大都是针对社会风险的法律规制，属于对外部的规制，还没有从行政权运作的角度来研究行政权力运行中其本身存在的风险。通过我们的研究，要实现对地方政府行政权力的定量分析和定点防控，以相对人权利本位为核心，树立地方政府的法治理念和责任意识，从而降低权力运行风险。就目前看，权力运行的风险防控还仅限于理论探讨和制度设计阶段，尚未形成成熟的、实操性的办法和机制，对实际的权力运行风险进行评估、防范和控制应进一步进行研究。

[1] 匡自明，韦锋.当代中国地方政府权力的配置与运作[J].学习论坛，2007(6)：46.

[2] [德]乌尔里希·贝克.世界风险社会[M].吴英资，孙淑敏，译.南京：南京大学出版社，2004：18.

[3] 钟开斌.风险管理：从被动反应到主动保障[J].中国行政管理，2007(1)：100.

[4] 徐鹏.深化我国政府信息公开制度改革研究[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(4)：224-226.

[5] 李海平.论风险社会中现代行政法的危机和转型.[J].深圳大学学报：人文社会科学版，2005(22)：79.

[6] 王兆熊.浅论企业法律风险的识别与防范[J].黑河学刊，2014(8)：27.

[7] 宋华琳.风险规制与行政法学原理的转型[J].国家行政学院学报，2007(4)：62.

[8] 崔卓兰.行政自制理论再探讨[J].当代法学，2014(1)：3.

[9] 戚建刚.风险规制的兴起与行政法分析发展[J].当代法学，2014(6)：3.

Research on Operation Risk and Prevention Mechanism of Local Government Authority

CHEN Yu1，WANG Li-li2

(1.Postdoctoral Research Station of Law，Heilongjiang University，Haerbin 116023，China；2.Law School，Dalian Ocean University，Dalian 150000，China)

Local authority of local government in modern China is the basic condition and guarantee for local government to implement its functions. Risk on authority operation in local government is one kind of matter that can be made evaluation and description，classification and management，which has physical characteristic. As the administrator of public event，local government has responsibility to make prevention and control on risks caused by self behavior. If risks can not be timely prevented and controlled，and prevention strength is little，risk will further change into danger in fact. So，how to effectively and timely deal with risks in the authority operation by local government has become the important challenge that government must pay high attention.

Government Authority；Authority Operation；Risk Evaluation；Prevention Mechanism

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.008

2015-07-18

国家社科基金重点项目(12AFX007)。

陈瑜(1983-)，女，吉林长春人，黑龙江大学法学博士后流动站在站博士后，法学博士；王黎黎(1984-)，女，辽宁大连人，大连海洋大学法学院法学博士。

D691.2

A

1001-6201(2015)06-0043-05

[责任编辑：秦卫波]