经济转型国家竞争立法变迁路径及对我国的启示——基于对俄罗斯、乌兹别克斯坦、越南竞争法的分析

马 幸 荣

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)



经济转型国家竞争立法变迁路径及对我国的启示
——基于对俄罗斯、乌兹别克斯坦、越南竞争法的分析

马 幸 荣

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

从中央集权的计划经济向市场经济转型的国家，非常注重竞争法律制度的建设。由于这些国家特殊的经济转型背景，竞争法律制度建设和发展呈现出了和本国经济体制改革同步并行的特殊轨迹。通过选取俄罗斯、乌兹别克斯坦和越南这三个各具特色的经济转型国家，分析其竞争法律制度的立法背景、立法特点及相似的法律构建变迁路径，以求为我国竞争法律制度的完善提供借鉴。

转型国家；竞争法；立法特点；构建路径；立法启示

竞争法作为市场经济中维护竞争自由的基本法，在西方国家有“经济宪法”的美誉。为了推动市场化改革的进程，经济转型国家*对于什么是经济转型国家，学界有不同的界定，一般以世界银行在《1996年世界发展报告——从计划到市场》中的划分为代表，指包括前苏联、蒙古、中东欧国家、波罗的海国家、中国、越南、朝鲜及其他地区类似的和模仿的国家，全部或部分地放弃了中央计划经济体制，并开始向以广泛的私有制为基础的非集中化的市场经济过渡。参见王勉青.经济转型国家的经济法律制度比较[M].中国法制出版社，2009：12。在法律体系构建的过程中，均不约而同地将竞争法作为立法的重点。经济转型的本质是经济制度、经济体制或机制的转变，该转变通常是以计划经济体制向市场经济体制的过渡为表征。共同转型背景下的不同国情使转型国家采取了不同的路径实现相同的转型目标，在法律体系构建上表现为转型国家均将竞争法作为推进经济转型的重要手段，虽然在竞争立法体系上存在一定差异。研究梳理经济转型国家竞争法律制度的特点、发展路径和立法经验，对于同样处于经济转型背景下的我国竞争法律制度的建设具有重要的借鉴意义。

一、经济转型国家的竞争立法模式

(一)俄罗斯

苏联解体以后，随着改革的深入，俄罗斯逐渐认识到了“休克疗法”带来的危害，进而对改革的方针做了调整，放弃了激进式的“休克疗法”，改为稳妥、务实的渐进式的改革方式。“这一经济转轨时期的主要特点是多种经济成分的经济结构：国营经济成分、私营经济成分、个体经营者的公民。但是，国营经济成分仍然占主要地位。”[1]70这种中间主义改革路线的选择，有效地缓解了社会矛盾，使俄罗斯社会经济趋于稳定。

早在1990年，俄罗斯就颁布了竞争法，即《商品市场竞争及限制垄断行为法》，该法是俄罗斯第一部竞争法，不过其规制范围仅限于生产流通及劳动力市场的垄断行为。“随着转型中私有化的政策控制失误，导致大量国有企业及其资产落入少数人手中，俄罗斯一夜之间出现众多经济寡头，不但未能打破计划垄断局面，还出现了相应的变异”[2]158。这种经济局势的变迁迫使俄罗斯在1995年、1998年、2000年、2001年、2002年、2006年、2009年、2012年对竞争法律制度进行了局部乃至大范围的修订。

值得说明的是，2006年俄罗斯在整合《商品市场竞争及限制垄断行为法》和《金融市场保护法》的基础上制定了《竞争保护法》，实现了对商品市场和金融市场的统一监管。可以说，2006年的《竞争保护法》确立了现行竞争法律体系的基本制度。“2012 年的第三套反垄断法律体系(Third antimonopoly package)正是由《竞争保护法》、《行政违法法典》、《刑法典》和其他法律的新修正案组成。”[3]

(二)乌兹别克斯坦

乌兹别克斯坦独立后，并没有盲从俄罗斯，而是选择了被称为“乌兹别克斯坦模式”的经济改革和转轨道路，即渐进式的分阶段过渡至市场经济的模式。乌兹别克斯坦选择的渐进式改革路线无疑是成功的。进入21世纪后，尽管乌兹别克斯坦的经济增长保持在4%左右，但相比哈萨克斯坦等国经济明显放缓，究其原因，“乌经济改革就是在强调保证国家宏观经济稳定的大前提下进行的”，并“在操作的政策层面上不断得以强化，与市场经济发展的客观要求不相吻合，从而使乌经济改革进入 21 世纪后，出现了经济发展沉稳有余而活力不足的滞后局面。”[4]这种经济局面的变化迫使乌兹别克斯坦对其竞争法进行了改革。

乌兹别克斯坦竞争法律制度的构建是和经济制度改革同步的，1992年7月制定了《限制垄断活动法》，1996年颁布了《市场竞争与限制垄断法》，该法奠定了乌兹别克斯坦竞争法律制度的基础。乌兹别克斯坦在1996年《市场竞争与限制垄断法》的基础上进行了重新修法活动，并以共和国2012年第1号立法令颁布了《乌兹别克斯坦共和国竞争法》，*法律文本俄文版参见http：www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=273626，最后访问时间：2014年11月1日。该法对商品市场和金融市场进行了统一监管规范。

(三)越南

越南社会主义共和国的情况和我国颇为相似，都深受“苏联模式”的影响，计划经济下主要为国有经济和集体经济两大经济形式，国有经济具有绝对的主导地位。2001年越共九大确定了建立社会主义导向的市场经济体制。随着改革进程的深化和对外开放水平的不断提高，基本上形成了以国有经济为主导、多种经济成分共同发展的局面。2007年1月11日，越南正式成为WTO第150个成员。

1997年5月制定并于1998年1月生效的《商业法》标志着越南竞争政策体系的建立。《商

业法》第8条规定了“商业竞争”和禁止各种不正当竞争的相关内容。第9条(“保护生产者和消费者的合法权益”)构建了有竞争政策意味的消费者权益保障体系[5]。1998年12月20日，越南第十次全国代表大会第四次正式会议通过决议，授权贸易部起草有关公平竞争和反垄断的立法。目前，越南在反垄断方面的主要立法是《越南竞争法》，该法在2004年11月9日的越南全国代表大会上通过，并于2005年7月1日正式生效。此外，为了更好地执行《越南竞争法》，越南在随后的几年里又颁布了一系列与实施该法相关的辅助性法令[6]55。

二、经济转型国家竞争法的立法特点

(一)立法目标的共性和差异性

俄罗斯、乌兹别克斯坦、越南三个经济转型国家，都是在高度计划经济体制下开展市场经济体制改革的，这使得三国具有相似的竞争法立法背景，因而在立法目标的选择上具有诸多共同点。如三国的竞争法都直接或间接地蕴含了维护市场公平竞争，提升经济效率，保护消费者利益的价值追求。此外，由于各国国情不同，竞争法需要完成的主要任务因之有所差异，这也导致了立法目标方面存在一定的差异。如俄罗斯《竞争保护法》第 1 条，规定其目的是保障俄罗斯联邦境内统一的经济空间、商品自由流动，以及保护竞争并为商品市场有效运行创造条件。而乌兹别克斯坦《竞争法》第1条规定其目的是为了调整产品和金融市场的竞争关系。这种立法目标的差异，反映了这两国竞争法关注重点的不同。俄罗斯作为联邦制大国，更加强调国内市场的统一性，及在统一的市场中商品自由流动的重要性；乌兹别克斯坦则更关注资本市场的垄断行为。

(二)对西方发达国家竞争法律制度的移植和借鉴

作为经济转型国家，由于缺少竞争法的历史基础，在最初制定本国竞争法时，三国均直接或间接地借鉴了西方发达国家(主要是欧盟国家)的竞争法律制度的内容和方法。俄罗斯与欧盟签有反垄断协议，国内立法也逐步与欧盟竞争法

接轨。1993年12月23日，12个独联体国家在塔吉克斯坦签订了《关于协调反垄断政策的条约》，并成立了政府间反垄断政策委员会[7]。在俄罗斯的示范带动下，乌兹别克斯坦等中亚国家的竞争法中都能看到俄罗斯竞争法的影子，准确地说是欧盟竞争法的影子。越南的执法能力建设是在OECD的援助下展开的，其主要特点是在技术层面保证竞争法的有效实施[6]17。

(三)竞争执法机构法律地位不断提升

三国的竞争法中，都用专章规定了竞争执法机构的组成、任务、职能和权力。除了越南由于竞争法制定时间较晚外，俄罗斯和乌兹别克斯坦都在不断调整中逐步强化了其独立执法功能。俄罗斯联邦反垄断局的负责人一般由联邦政府总理提名，俄罗斯总统予以任免。联邦反垄断局可建立地方代表机构并对其授权。反垄断执法由联邦反垄断政策与企业扶持部及其分支机构承担。该机构包括总部和71个分支机构，有1 410名工作人员[2]165。

乌兹别克斯坦国家竞争执法机关为国家私有化、反垄断和发展竞争委员会，专职推进私有化和维护市场竞争的业务，并领导地方分支机构开展工作。越南竞争执法机构为贸易部下的竞争行政管理局和竞争委员会。竞争行政管理局负责调查具体竞争案件和受理相关申请；竞争委员会负责组织专案委员会、调查听证会处理具体案件。

(四)严格规制行政垄断

经济转型国家受到传统计划经济模式的影响，行政性垄断普遍存在，因而转型经济国家区别于市场经济国家的最突出的一个方面是对行政垄断的规制[8]124。

俄罗斯无论是在1991年《商品市场竞争及限制垄断行为法》中，还是目前的《竞争保护法》及后续的修订中都重点强调了对行政性垄断的监管。2002年该法的修订中，将行政性垄断单独列为一章，其将行政性垄断界定为“俄罗斯联邦行政机构、各部门行政机关、各市政当局或委托行使指定机构职能或权力的其他机构或组织的限制竞争的法令、行为、协议或协同行为”。2006年在该法的修订中，又将反行政性垄断从商品市场扩展至金融市场，实现了这两个市场中相关监管的原则和制度的统一。

乌兹别克斯坦竞争法对行政性垄断规制的变迁和俄罗斯竞争法很相似，均是在修订中不断强化对行政性垄断的监管。如2012年新修订的竞争法就是在1996年竞争法的基础上，将反行政性垄断从商品市场扩展至了金融资本市场并用专门条款(乌《竞争法》第12条)列出了予以禁止的政府、公权力机关和行业协会的限制竞争行为。越南《竞争法》对行政性垄断行为也予以了极大关注，该法第5条专门规定了“被禁止的国家行政机关的行为”，对行业垄断、强制交易、强制经营者限制竞争等行政性垄断行为进行了规制。

(五)对国家公司和自然垄断企业的特殊监管

国家公司不同于一般意义上的国有独资公司或国有控股公司，它兼具有国家政府部门的属性，是政府干预经济的产物。转型经济国家常采取国家公司的方式运作自然垄断行业，俄罗斯和乌兹别克斯坦采取了垄断企业特殊登记制度，乌兹别克斯坦通过《自然垄断法》对自然垄断企业进行专项调整，并赋予自然垄断企业在竞争法中的适用除外豁免。这两国竞争法中设计的垄断企业特殊登记制度属于专项行政登记，虽然运行成本较高，但对于转型时期的强化监管具有现实意义。《越南竞争法》第15条规定对经营国家垄断行业的企业以及生产或提供公用产品或服务的企业由国家“控制经营”，确立了由国家公司经营自然垄断行业并赋予其反垄断法的除外适用。

(六)强化行政机关及政府官员的法律责任

俄罗斯《竞争保护法》在法律责任部分里明确规定“联邦行政机构、联邦各部门行政机关、各市政当局、被授予行使上述机构职能或职权的其他组织或机构、商业组织和非商业组织官员或管理人”，“应当承担民事、行政或刑事责任”。乌兹别克斯坦《竞争法》除了规定国家政府机关、地方政府部门及其工作人员违法竞争法的行为要承担行政责任乃至刑事责任外，以专门条款(乌《竞争法》第26条)重点强调了政府机关及其工作人员要承担“民事损害赔偿责任”。越南《竞争法》专门规定了“政府工作人员和官员违法行为的处理”(该法第120条)，强调根据其“违法性质和严重性”承担相应的行政责任、刑事责任及民事赔偿责任，但并没有规定行政机关的法律责任。

三、经济转型国家竞争法的构建及变迁路径

(一)法律移植过程中的本土化创新

苏联解体后，俄罗斯、乌兹别克斯坦走向了资本主义，其竞争法律制度主要走的是“移植—创新”的路子，特别是俄罗斯与欧盟签有反垄断协议，竞争法的立法逐步与欧盟接轨。同时，俄罗斯与12个独联体国家于1993年12月签订了《关于协调反垄断政策的条约》，成立了政府间反垄断政策委员会来协调各国竞争立法。越南是在坚持社会主义制度的前提下进行渐进式改革，竞争法律制度的构建走的是“借鉴—创新”的道路。越南竞争法的立法得到了联合国贸发会议和OECO等国际组织的有效援助，在借鉴的基础上构建了富有本国特色的竞争法体系。整体上而言，俄罗斯、乌兹别克斯坦等国家初期的竞争法律制度设计，向西方国家及国际组织学习、借鉴、移植的迹象明显[9]。

但是经济转型国家的特殊国情导致初始的移植和借鉴可能会有“水土不服”的问题，创新发展就成了这些国家对外来制度进行本土化改造的途径。如越南竞争法是实体法和程序法的统一体，大量篇幅的程序性规则颇具越南特色；俄罗斯竞争法中对协同行为的认定采用双轨制，即基于主观认识认定和基于客观事实推定并允许当事人进行抗辩。可以看出，俄罗斯反垄断法对协同行为的认定与欧盟、日本等国家或地区的同类制度相比具有一定的本土化创新性[8]115。

(二)竞争法律体系和制度受经济改革政策影响较重

这三国竞争法律体系完善、竞争法律制度的修正发展，是和这些国家经济体制改革的路线、节奏、现状和周期是相吻合的，可以说经济转型国家竞争法的发展依赖于该国经济体制改革的选择和步伐。三国对竞争法律制度的修订是和各国的经济改革的周期同步的，或者说其勾勒出了各国经济改革变化的轨迹。俄罗斯竞争法的修订最频繁，共有8次修法，其中大的修法3次，即1995年、2006年和2012年。

进入21世纪乌兹别克斯坦经济活力明显不足，求稳的改革思路弊端显露，其随后加大了国家私有化的进程，经过十年努力，“基本完成了国有资产私有化、增加非国有成分的任务。2011年，国民生产总值(GDP)按所有制形式来划分，国有部门占17.5%，非国有部门占82.5%。”[10]越南于1986年推行经济革新政策发展商品经济，2001年越共九大确定建立社会主义定向的市场经济体制，并建立了配套的管理体制，以此为指导，越南加速了以竞争法为核心的市场经济法律制度的建设，《越南竞争法》于2005年7月1日正式生效。参照俄罗斯、乌兹别克斯坦竞争法的修法经验，大致5—8年就是一个修法周期，这和经济改革周期大致吻合；随着越南经济改革进入深水区，竞争法的修订也将纳入日程。

(三)竞争法立法模式及立法内容的趋同性

竞争法的立法模式，纵观世界各国主要有分立式立法、统一式立法和混合式立法三种类型。德国、日本、韩国等为分立式立法的代表，美国、英国为混合式立法的代表，俄罗斯、南非、保加利亚、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、越南等国为合并式立法模式的代表。为什么俄罗斯、乌兹别克斯坦、越南等国选择了合并式立法呢？“合并立法有两个特点：立法国家多属转型国家；立法时间相对较晚。”“改革过程中由于市场规则的不健全出现的财产积聚和经营行为弱约束，需要立法对国内突出的垄断现象和不正当竞争行为及时规范。”[11]

在立法内容上，除了不正当竞争行为外，反垄断行为主要指向了限制竞争协议(垄断协议)、滥用市场优势地位、经营者集中和行政性垄断等，其中，行政性垄断是经济转型国家独有的，也是这些国家竞争法规制的重点。从某种程度上，从一国竞争法对行政性垄断监管的广度和深度，可以看出该国市场经济改革的力度。从这一点说，越南与俄罗斯及乌兹别克斯坦相比还有一定的差距。

四、对我国竞争法体系改良的启示

作为法治后进国家，我国《反垄断法》的制定在很多方面借鉴了发达国家和地区的先进经验，特别是借鉴了美国法和欧洲法的经验[12]78。参照前述经济转型国家的修法规律，随着经济体制改革的进一步深化，我国的竞争立法已到了修法的关口。当务之急是，有关部门应该尽快启动《反垄断法》的修订工作，采取统一式立法，即在现行《反垄断法》和《反不正当竞争法》的基础上制定《中华人民共和国竞争法》，将不正当竞争行为和垄断行为统一纳入到一部法典中进行规制。经济转型国家竞争立法和后续改良活动的成败得失，可提供如下启示。

(一)明确阶段性竞争立法目标

经济转型国家俄罗斯、乌兹别克斯坦等制定竞争法的经验告诉我们，竞争法要建立在本国经济基础之上，适应本国经济发展水平，并要根据经济变化的情况进行及时修改。我国反垄断立法不能只追求“外表的华丽”，一定要适应我国经济发展水平和发展阶段，适应我国经济体制转轨时期的国情。竞争法的目标除了要明确竞争法的最终价值追求外，还要明确竞争法的阶段性主要目标。经济转型国家在不同的时期经济改革的任务并不相同，或者说有主次之分，从俄罗斯等国家竞争法律制度设计来看，竞争法的立法目标和一国经济体制改革的阶段性目标是一致的；其周期性对竞争法律的修改，从中可以看出其国家改革阶段的变化和阶段性目标的完成。也就是说，经济转型国家需要竞争法配套经济体制改革，需要在竞争法的修订中体现经济改革的目标和任务。

(二)增强竞争执法的独立性

竞争法的立法固然重要，但是建立一个统一、高效、权威的反垄断法执法体制更为重要。俄罗斯、乌兹别克斯坦等转型国家的经验告诉我们，经济转型国家反垄断任务之艰巨，必须配套建立独立的有权威的反垄断执法机构，并在法律中明确这些执法机构的专门职权及其工作程序，来确保这些执法机构独立行使职权，使相关法律制度得到严格统一的实施。俄罗斯的联邦反垄断局不仅有权对案件进行调查和审理，而且对案件进行裁决，拥有较高的权威性地位。乌兹别克斯坦反垄断执法机构为国家私有化、反垄断和发展竞争委员会，为独立的行政机构向内阁负责，负责人由总统任免，下设地方分支机构全面负责国家资产私有化和竞争法律制度、竞争政策的落实工作。这些国家的竞争执法机构尽管设置各有特色，但是比较一致的是，他们都是独立的、不受其他部门的干预，而且有强有力的执法手段和执法程序。

(三)明确行政垄断的法律责任

经济转型国家还在从计划经济向市场经济转轨的漫漫征途中，旧体制的惯性使得政府管理经济的手段一时难以彻底转变，行政性的限制竞争成了竞争法监管的难点。“这种垄断是基于政府支持而妨碍企业自由的非法垄断而形成的。它是计划经济的产物，对市场经济破坏力极大”[1]72，改革的“阻力主要取决于特殊利益集团放弃权力红利所带来的沉没成本，即腐败官员凭借权力寻租获得的非法收益及垄断国企依赖行政垄断获得的高额垄断利润。”[13]我国反垄断法中虽然规定了对行政性垄断的监管，“但却没有把行政垄断的管辖权交给反垄断执法机构”，“这就使反垄断法面对行政垄断像一只没有牙齿的老虎”[12]83，“正是因为存在这些问题，自我国反垄断法实施以来，尽管我国的行政垄断问题还很严重，但至今还没有发现一起重要的涉及行政垄断的案件。”[14]

规制行政性垄断其实就是规制行政机关和行政官员的行为，只有反垄断法明确了各级行政机关和行政官员违法行为的法律责任，并认真追究，就会达到“纲举目张”之效果。俄罗斯竞争法、乌兹别克斯坦竞争法都明确规定了各级行政机关和行政官员违法行为的行政责任、刑事责任和民事赔偿责任；越南竞争法尽管没有规定行政机关的法律责任，但是第120条明确规定了“任何政府工作人员和官员实施了违反竞争法的行为”，“予以处分或提起公诉”，同时还需承担民事赔偿责任。我国的反垄断法没有提及刑事责任，也没有规定行政机关的责任，更谈不上“行政人员和官员”要承担的法律责任，违法成本之低实属罕见。

(四)调和竞争政策和产业政策之间的冲突

尽管产业政策和竞争政策都是市场经济下政府干预经济的相互关联的手段，然而双方在干预经济的理念和手段上存在诸多差异，“产业政策通过政府干预直接促进、扶持或限制某一产业或企业，试图借助行政力量配置社会资源，其实质是要用政府干预代替市场竞争”[15]，它和竞争政策产生矛盾和冲突就在所难免了。经济转型国家最突出的问题就是管制型产业反垄断监管的问题，我国比较典型的电力、电信、邮政、民航、铁路、银行、保险等都有自己的监管机构，产业监管机构为了突显自身的价值、谋求自身的利益，往往有通过强化准入管制等监管手段维护监管机构利益的动机，结果则是产业内部的有效竞争被抑制。

反垄断法和产业监管法的关系问题，其实质就是竞争政策和其他经济政策主要是产业政策的关系问题，解决的途径就是要使“竞争政策应该尽快实质性地进入经济政策并成为经济政策体系的核心”[16]，也就是说，当竞争政策和产业政策产生冲突时，竞争政策要居于优先地位。具体到反垄断法制度层面，要通过对一些自然垄断行业和政策性垄断行业的适用除外等规定，适当兼顾这些特殊产业的利益，使竞争政策在保持优先地位的同时，处理好与产业政策的协调和融合问题。俄罗斯等转型国家要么制定专门的《自然垄断法》，要么在不断地修法中逐步减少竞争法除外适用的行业或产业，同时建立统一、独立并具有较高地位的竞争监管机构以维护竞争政策的优先地位的做法，值得我国借鉴。

(五)注重对竞争法律文化的培育和推广

在经济转型国家，对垄断的危害在治理国家的精英阶层已经有了一定的共识，大家普遍认识到“垄断会遏制一个国家和民族的竞争精神，而竞争精神才是国家经济发展的真正动力。”[12]79竞争精神蕴含在竞争文化之中。“竞争文化，概括地说就是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称”，“竞争文化形成的过程，实际上就是市场经济走向成熟、竞争法制不断完善的过程”[17]。由此，竞争文化也可以称之为竞争法律文化。经济转型国家的问题是，由于“移植”或“借鉴”的高起点并不缺乏“相对完美”的竞争法律制度，而真正缺乏的是竞争法律文化的传统和市场竞争理念，这就使竞争法律制度的实施大打折扣。我国在新一轮《反垄断法》修订过程中，要借鉴越南等国的经验，注重对竞争法律文化的培育和推广，通过各种形式向各级政府、企业、消费者团体和消费者提供理解竞争政策和竞争法律的机会；通过新闻媒体的关注，使一些重要案件公开化，增加行政执法机关执法的透明度，使公众来充分理解我国的竞争法律制度。

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The Enlightenment for China from the Competition Legislation and Following Reform Routes of Economic Transitional Countries——Based on the Analysis on Competition Laws of Russia，Uzbekistan and Vietnam

MA Xing-rong

(Civil and Economic Law School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

Countries transitioning from centralized planning economy to market economy all put much emphasis on the construction of competition law. Due to the special transitional economy background of these countries，the establishment and development of competition law manifest the trend of coinciding with the reform of domestic economic mechanism. This essay selects three typical economic transitional countries including Russia，Uzbekistan and Vietnam to analyze the legislative background，characteristics and reform route of their competition law，so as to provide reference for the improvement of China’s competition law system.

Transitional Countries；Competition Law；Legislative Characteristics；Construction Route；Legislative Enlightenment

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.005

2015-05-14

司法部课题(13SFB5039)。

马幸荣(1968-)，男，甘肃天水人，中国政法大学经济法学博士研究生，伊犁师范学院法学院教授。

D922.29

A

1001-6201(2015)06-0027-06

[责任编辑：秦卫波]