协商民主与民族区域自治制度的内在联系

孙 岿，朱 军

(大连民族大学东北少数民族研究院，辽宁大连116605)

一、协商民主与民族区域自治的内在联系

十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，并将社会主义协商民主定位为中国人民民主的重要形式。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)指出，“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商、逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度”［1］。《意见》不仅是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件，也是坚持和完善民族区域自治制度的重要指导性文件。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，民族区域自治制度作为一种促进多民族共同参与的协商民主形式，是中国特色的解决中国民族问题的基本形式，两者形成了紧密的内在联系。

第一，协商民主贯穿于民族区域自治制度之中，是中国共产党解决中国民族问题的集体智慧和成功经验。中国的协商民主最初源于中国共产党抗日民族统一战线的理论与实践。1940年3月，抗日根据地各级民主政权根据中共中央关于《抗日根据地政权问题》的指示，贯彻执行“三·三制”原则，使抗日阶层的利益得以调节与平衡，实现了全民族的大动员。1949年9月第一届中国人民政治协商会议在北平举行，标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。经历了半个多世纪的实践与发展，协商民主已经深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程，被广泛地运用到人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等社会政治生活的各个方面、各个层次。民族区域自治制度就是一种特殊形式的协商民主过程，是通过各民族共同参与的协商民主过程，保障了各民族差异性的权益诉求，实现了国家统一与各民族的共同繁荣发展［2］。因此，中国共产党始终非常重视以协商民主方式解决少数民族的平等政治参与问题、处理民族关系与民族事务，合法地运用行政权力，集中体现就是民族区域自治制度。

第二，民族区域自治制度和实践中充满了协商民主要素，体现了中国社会主义协商民主的特色。民族区域自治制度从其产生、发展到自治法的实施，从民族工作机制的形成和运转，无不管穿着民族、部门和工作机构之间的协商民主过程。抗日战争后，在党中央的领导下，乌兰夫等老一辈革命家通过耐心细致地宣传教育，通过和平协商的方式，通过因地制宜的斗争策略，在短短的两三年内扭转局面，团结了一切可以团结的力量，于1947年建立第一个共产党领导下的内蒙古自治区。协商民主的成功实践，为中央政府和平解放新疆、西藏和在全国范围广泛建立民族区域自治地方积累了丰富经验［3］。在民族区域自治的发展过程中，更是充满了协商民主的实践。解放初期，边疆民族地区在政治、经济、文化和社会等方面的发展较为滞后，少数民族不仅形成了独特的生产生活方式、语言文化、风俗习惯和民族心理特质，而且保留着封建土司制度、山官制度、千百户制度、伯克制度、札萨克制度等，边疆地区有30多个少数民族多为跨境民族，涉及到国家主权的国际因素。中国共产党制定的民族区域自治制度，不同于封建制度的“因俗而治”“怀柔羁縻”之类政策，它是一种现代国家的治理模式，是通过一体化的机构设置(人大、政府、党委、政协、事业单位、国企)，吸纳少数民族干部、知识分子、国有企事业单位中的少数民族管理人员以及民族宗教界的少数民族知名人士等加入到多民族国家统一的政治和社会体系内，实现了他们对国家和社会事务的共同管理和参与，发挥各族人民当家做主的积极性［4］。这就决定了民族区域自治的政治属性是协商民主。

二、协商民主与民族区域自治在价值追求上的共同性

人类有史以来，就存在着因为不同地域、语言、习俗、宗教、族群等差异而形成的多元差异性，多元文化之间的冲突是考验政治制度解决族际关系问题的重要方面。从世界范围看，处理族际关系的民主模式大致有三种模式，即自由民主、结盟民主和协商民主［5］。

西方自由民主的政治制度，强调个体权利，以法治为保障，建立起一整套严密的选举民主模式。然而，看似公正的投票表决并不能解决民族问题。例如，2014年，英国苏格兰地区单独举行独立公投，55.4%的投票人选择留在英国，44.6%的选民选择独立，虽然苏格兰“独立公投”失败。但是，“独立公投”威胁下的分权危机仍存在。结盟民主则是一种以宗教、意识形态、民族、语言、地域、文化等要素进行分割的“区块多元主义”，它是一种群体权利的变体。20世纪50年代，奥地利、比利时、荷兰、瑞士等，采用了结盟民主的形式，但是，如果社会精英没有合作的意向，结盟民主很可能会失败。如，在黎巴嫩、塞浦路斯、尼日利亚等国，结盟民主体制遭到失败是有目共睹的。20世纪90年代，前苏联、南斯拉夫分崩离析，就是加盟民主制度的惨痛教训。近年来，达赖集团鼓吹承认一个中国，建立所谓“大藏区”实行“高度自治”，鼓吹“藏人治藏”和获得制定地方政府、组织及制度的权力，其目的并非要建立结盟民主制度，而是为下一步的分裂活动奠定基础。

协商民主是在宪法规范的权力与制约的政治共同体中，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制和治理形式。中国的协商民主植根于“和为贵”“君子和而不同”“求同存异”等历史文化传统，并逐步演化为中国社会主义民主政治制度。民族区域自治制度是在党的领导下，通过协商民主的方式增进各民族群众在管理国家事务、地方事务、社会事务，管理经济和文化事业的理解与互信，实现中华民族的凝聚力和向心力。大量事实表明，协商民主在解决民族矛盾与冲突上，在促进宽容、达成共识方面确实有着很好的效果。相比20世纪80年代，西方国家因为无法通过既有制度来化解多民族文化冲突以及道德冲突，开始尝试在既有政治制度框架内进行协商民主的探索，民族区域自治要比西方国家政治制度更有远见。可以说，马克思主义民族理论中国化的本质就是以协商民主来解决中国的民族问题，体现了在差异中求共同性，兼容并蓄、和而不同、和衷共济的理念。因此，协商民主与民族区域自治制度在价值追求上是一致的，坚持和完善民族区域自治制度，就要把握好协商民主制度建设这个关键环节。

三、协商民主与民族区域自治在运行方式上的一致性

协商民主的一个重要前提就是承认差异的存在，对差异采取包容态度的同时，尽可能地通过“引领”实现社会思想上的“共识”。协商民主一般包含着平等、参与、公共利益、理性思考、对话和共识等基本构成要素。中国是单一制国家，但“单一制国家结构形式”并不等同于“权威主义”。中国决策模式可以概括为“共识型决策”，主要是通过“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制来完成的。“开门”型参与结构，是通过学习会、研讨会、座谈会、咨询报告、公共媒体意见等方式，听取需要解决的问题和地方各界的意见。“磨合”型互动机制则是通过跨部门协商、下层协商、上层协商、顶层协商等多主体、多层次、多阶段、多轮的互动协调来达成共识［6］。“参与”与“共识”包含着协商民主的基本要素，是民族区域自治制度解决多元利益冲突的主要方式。

1.民族区域自治制度立足于中国统一的多民族国家的基本国情

“尊重差异，包容多样，最大限度地形成社会思想共识”是中国解决民族问题的核心价值理念，民族区域自治制度蕴含了“尊重差异、包容多样、共同发展”的协商民主理念，主要体现在坚持统一和自治相结合，民族因素与区域因素相结合。前者阐明中央政府普遍权利和自治权是一种既有权力划分、又有权力共享，既有权力边界、又无人(族)群边界的“你中有我，我中有你”的主体间性权力，后者说明自治地方各民族享有平等的法律地位，共同建设各项事业。在这个制度中，中央政府与自治地方、自治主体少数民族与自治地方各民族的存在与发展，不是一种建立在主客二分基础上的相互客体化为“他者”关系，也不是利益划分上的一种零和博弈状态，而是相互协商、理解和达成共识的过程。

2.民族区域自治鼓励各民族有序的公共参与

20世纪50年代，中央政府实施了“和平协商土改”“慎重推进、区别对待”“直接过渡”、团结少数民族上层爱国人士等疏通民族关系的一系列特殊的民族政策，无不是政府机关与少数民族各阶层代表开展民主协商的结果。民族区域自治地方的行政区划、自治地方的称谓、政府组成、自治权的行使等问题上也是采取协商的办法进行的。《民族区域自治法》明确规定，大量培养少数民族干部，保障少数民族语言文字和风俗习惯等特殊权利，居于主体地位的少数民族的公民担任人大常委会和人民政府的重要领导职务，这些规定都贯穿着中国共产党引导少数民族参与社会主义制度的政治意图，体现了多民族共同参与国家和民族地方事务管理的协商民主机制。

3.民族区域自治包含着对话、协商、共识的时代价值和实践价值

1952年的《中华人民共和国民族区域自治法实施纲要》，1984年制定的《民族区域自治法》，乃至2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中，多处规定了民族自治机关与中央国家机关、上级国家机关、上级地方政府机关之间的协调，与全国人大和上级人大的协调，以及民族自治地方内部各民族之间关系的协调。如“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”(《民族区域自治法》第五十一条)，“上级人民政府及其职能部门在制定经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见”(《若干规定》第5条)等等。因此，作为中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障，民族区域自治制度充满了协商民主的因子，彰显了其时代价值和实践价值。

四、协商民主与民族区域自治面临问题上的相似性

随着民主价值得到普遍和广泛地认可，构建完善的民主制度已经成为具有不同历史、文化和传统的国家的共同选择。学界普遍认为，协商民主赋予公众深思熟虑的判断，有利于促进合法决策、培养公民精神、矫正自由民主的不足，以及制约行政权的膨胀等，但是，协商民主的精英主义倾向、过于理想化的诉求、理想和现实之间的鸿沟、狭隘的程序性描述也受到部分学者的批评［7］。

近年来理论界提出民族区域自治制度的问题，与协商民主基本相似。主要问题有:一是上级机关作为权威机关不与自治地方机关协商的问题，如《民族区域自治法》规定，“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用，但在有上级机关管理的条件下，如何进行“优先合理开发利用”和利益分配，缺乏明确具体的规定;二是自治地方政府出于地方经济发展、增加地方财政收入、官员政绩考虑，疏于或根本不与基层领导、基层少数民族群众座谈与协商的情况。三是自治地方缺少“多种形式的沟通平台”和相关协商民主具体程序制度保障，或者因为少数民族干部比例下降，致使少数民族诉求不能及时反映出来。可见，民族区域自治制度存在的问题并不是制度本身的问题，而是随着时代变化，吸纳利益诉求和表达的常规性渠道明显不足，造成协商民主得不到贯彻和执行，致使《自治法》中的某些规定被虚置了。

健全社会主义协商民主，是新时期中国深化政治体制改革的重要突破口。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出，“社会主义协商民主，是深化政治体制改革的重要内容”，显示了我们党对协商民主寄予的厚望和推进政治体制改革的决心，“坚持和完善中国根本政治制度和基本政治制度，以保证人民当家做主为根本，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层次制度化发展”，显示出中国民主路线图逐步清晰化。协商民主广泛多层次化发展，遵循的是一种自下而上与自上而下、党内与党外、基层与高层、社会与国家、局部与整体、政府与民间、组织与个体等相结合的多层次多维度良性互动的发展路径，需要多种途径相互促进相互配合来完成，因此，我们谈坚持和完善民族区域自治制度，不是脱离中国实际，拆开“四大制度”，另搞一套制度(分权制)，而是以构建程序合理、环节完整的协商民主体系，提高民族区域自治制度的运作水平，使之与国家的其他制度安排衔接配合，甚至水乳交融。加强协商民主建设，既是推进中国民族事务治理体系和治理能力现代化的重要途径，也是规范和完善《民族区域自治法》的重要内容。

五、协商民主与民族区域自治发展趋势的统一性

在中国，人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度，可以说，在更宏观的层面解决了政治权利结构问题和民主权利保障问题，协商民主制度则是实现权利运作、权利保障的制度，是支撑和体现型的制度［8］。从这个意义上讲，协商民主制度与民族区域自治制度在未来发展上具有相互支撑的统一性。

1.加强自治机关的协商民主机制建设，有利于完善民族区域自治制度

《意见》对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等做出全面部署，但是，没有专门对民族区域自治制度作阐述，这是否意味着协商民主制度建设过程中不包含民族区域自治呢?笔者认为，这是因为民族自治地方自治机关表现为人民代表大会制度、政治协商制度、基础民主制度，推进自治地方(人大、政协、社会团体、基层组织)协商民主法制化、制度化，本身就是完善民族区域自治制度的重要内容;其次，民族事务从来都不是一种孤立的存在，而是裹挟于具体的社会问题之中。随着民族问题在地域和社会空间的不断扩展，民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作，民族工作越来越需要全社会的共同参与。因此，在民族自治地方，民族事务更多是一种公共性事务，包含在其他各种事务之中，可以通过以上途径去实现对民族事务的治理。推进自治地方自治机关协商民主机制建设，就是保障各族群众当家做主的权利，是对民族区域自治制度的完善。

2.发挥民族区域自治制度优势，有利于推进协商民主建设

2014年，中央民族工作会议指出，“落实好民族区域自治制度，关键在于帮助自治地方发展经济、改善民生”。这表明深化政治制度改革与经济体系发展是一种双向良性互动关系，各级政府在帮助民族地区加快经济社会发展过程中，要主动与基层少数民族代表充分协商，充分听取、了解他们的利益诉求、愿望和意见。少数民族群众主要居住在山区、草原、高原、沙漠绿洲等农牧区，形成了不同于汉族和其他少数民族的生产方式、文化、语言、习俗、宗教及民族心理、精神特质。如果不加区分地实行统一性的政策和制度，就可能不适应少数民族的实际状况，无法满足少数民族的制度需求，从而制约少数民族的发展。例如，《民族区域自治法》对自治机关的自主权规定“民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收”(第23条)。但是，市场经济条件下企业拥有“用人自主”权利，一些地区少数民族群众因为文化素质整体偏低、语言不通、习俗不适应等困难，无法适应经济发展的需要，导致“招工难”和“就业难”同时存在的结构性矛盾［9］。从《民族区域自治法》的修订重点可以看出，从1984年到2001年间，中央与民族区域自治地方权利配置的关注点在经济、教育、文化、社会领域。落实好自治地方的自治权，就要通过协商民主机制寻求并确立利益制约的机制，建立与当地群众、各部门、企业、上下级机关进行沟通协商平台，使少数民族群众的合理需求通过制度化的路径进入决策过程，以达到某种程度上的利益平衡，实现各民族的合作共赢。民族地区的重大改革(如移民搬迁、城镇化、工业化、教育、习俗改革等方案)决策之前和决策实施过程中，都应建立健全党领导协商民主建设的工作制度，鼓励建立提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商形式，注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效，这是民族区域自治制度亟待解决的问题。完善民族区域自治的具体制度设计，有效保护不同民族群体的权利，将极大地提升协商民主的理论和实践水平。

［1］中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的若干意见［EB/OL］.［2015-02-09］.http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm.

［2］常士訚.发展协商民主，完善中国特色的族际政治整合［J］.民族研究，2010(4):2-11.

［3］包胜利.“协商民主”是解决族际政治关系的正确路径［N］.中国民族报，2012-10-26(6).

［4］周少青.云南民族区域自治实践中的协商民主［J］.民族研究，2014(3):21-23.

［5］佟德志.当代西方族际民主模式的比较研究［J］.民族研究，2013(6):1-13.

［6］王绍光，樊鹏.中国式共识型决策:“开门”与“磨合”［M］.北京:中国人民大学出版社，2013:22-28.

［7］陈家刚.中国协商民主的比较优势［J］.新视野，2014(1):20-26.

［8］陈家刚.关于社会主义协商民主制度建设的思考［J］.中共天津市委党校学报，2014(5):53.

［9］田钒平.民族自治地方公民就业权保障缺失的制度根源与对策——以五个自治区为例的实证研究［J］.中南民族大学学报，2013(2):121-123.