少数民族自治地方社会保障发展研究——以广西壮族自治区为例

白银元，高小岩

(北京化工大学文法学院，北京102200)

一、研究背景

社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障和基本医疗服务的措施、制度和事业的总称。社会保障虽然只有短短120年的发展历史，但是它的内涵和外延在不断地发展，社会保障水平也在不断的提高，其主要方面包括社会保险、社会救助、社会福利。

中国是统一的多民族国家，56个民族和谐相处，团结稳定，共同发展。少数民族自治地方作为国内社会发展的薄弱地区，由于历史原因及自然环境的特点，交通相对闭塞，人口受教育程度低，经济发展缓慢，严重制约国家整体经济的发展。少数民族地区存在国内最大的贫困人群，如何解决好他们的生活问题对于维护民族团结至关重要。促进少数民族地区社会保障的发展完善，有利于缩小区域间经济发展差异，共享社会发展成果，满足少数民族发展需要，符合社会主义社会关于民生问题的发展要义。

广西壮族自治区位于中国西南边陲，是唯一的沿海自治区，地理位置优越，气候环境优美，全区共有居民5 282万人，其中少数民族人口占37.28%，是国内少数民族人口最多的省份，也是中国——东盟自由贸易区的桥头堡，经济发展潜力巨大。

二、广西壮族自治区社会保障发展现状

近几年，在中央政府的大力支持和广西各级政府的努力下，社会保障体系初步建立，社保基金进一步扩大，抗风险能力增强，社会保障在民生方面的作用逐渐加大，人民生活水平得到极大改善，社会保障发展主要体现在以下几个方面:

1.政府社会保障财政投入规模不断扩大

广西壮族自治区政府对社会保障资金投入不断增加，截止到2012年底，全区社会保障累计支出533.9亿元，支出进度97%，其中社会保障和就业方面累计支出281.4亿元，支出进度95.4%，比全区公共财政支出进度高2.7个百分点。医疗卫生方面累计支出252.5亿元，支出进度99%，比全区公共财政支出进度高6.3个百分点。同时中央政府对广西壮族自治区的社保资金转移支付增多，社会救助资金增加，有力的保障了全区社会保障的平稳发展①资料来源于《2013年度广西人力资源和社会保障事业发展统计公报》。。

2.社会保险体系不断完善和发展

社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五大险种。社会保险是社会保障制度中的核心部分，其中养老保险最为重要，尤其是在当前社会趋于老龄化的背景下;接着依次是医疗保险和失业保险，这些保险制度通过强制手段征集社会保险费，从而分散个人风险。广西地区社会保险发展迅速，在城镇社会保险发展方面，社保覆盖了大部分城镇居民，社会保险参保人数逐年增加，具体见表1。2013年全年五险(含城乡居民社会养老保险)基金收入合计597.96亿元，比上年增长69.11亿元，增长率13.07%。基金支出合计535.35亿元，比上年增长97.55亿元，增长率为22.28%。在农村社会保障方面，社会保障体系不断完善，养老保险投入不断增多，截止到2013年末全区城乡居民社会养老保险参保人数1 680.69万人，比上年末增加94.29万人。2013年城乡居民社会养老保险基金收入66.52亿元，比上年增长21.53%，基金累计结存54.44亿元，国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数达到1 640.47万人。截止到2013年，广西新型农村合作医疗参合率98.9%，新型农村合作医疗基金支出总额为148.43亿元，受益人数5 524.57万人。②资料整理自《2013年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报》。新型农村合作医疗人均筹资标准提高到340元，个人缴纳60元，各级政府补助280元，实际医疗报销比例在50%以上。同时在柳州、钦州两个城市开展大病保险试点工作，补偿标准也相应提高，大病标准最高可报销90%③资料整理自《2013年全区卫生工作电视电话会议》。。

表1 广西2009-2013年城镇社会保险操报人数统计表单位:万人

3.社会救助力度不断加大

社会救助主要是保障公民的基本生活，维护社会稳定，主要包括城乡居民最低生活保障、应急灾害救助等。广西进一步提高城乡低保保障标准和补助水平，自2013年起城市低保对象补助水平每人每月提高20元，农村低保对象补助水平每人每月提高10元。其中城镇最低生活保障人数达到47万人(2014年8月)，较2013年减少2万余人，降幅达到4%。月最低生活保障金由2010年的228元增加到2014年的335元，增幅达到47%。农村最低生活保障人数达到341.6万人(2014年8月)，较2013年增加2万余人，月最低生活保障金由2010年的97元增加2014年的167元，增幅达到72%①根据中华人民共和国国家统计局网站分省数据整理。。从社会保障数据可以看出城镇社会保障人数有所减少，表明经济发展形势较好。农村保障人数增加，最低生活保障覆盖面增宽，社保补助金额增加。

4.社会福利事业发展缓慢

在中国，社会福利包括社会津贴、社会福利服务。社会津贴是政府对特定人群的现金补贴。社会福利服务一般有养老服务、残疾人服务、孤儿及儿童服务三个方面。广西近几年社会福利发展缓慢(见表2)，当地社会福利企业在三年内减少62家，降幅达到31%，社会福利企业残疾职工人数有所下降，发展现状不容乐观。养老院及儿童福利院发展也相对缓慢。

表2 广西壮族自治区2010-2012年社会福利企业情况表② 资料来源于中华人民共和国统计局分省年度统计数据。

三、广西壮族自治区社会保障发展存在的问题

近几年，国家整体社会保障取得了巨大的发展，广西壮族自治区社会保障发展也十分迅速，社会保障各方面不断完善，但是在发展过程中也存在一些问题。

1.社会保障发展结构不平衡

一般意义上社会保障制度包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个方面，由于社会优抚针对特定人群，一般不做分析，因此分析社会保障发展只从社会保险、社会救助、社会福利三个方面进行。广西社会发展的三个方面发展相对来说不均衡，社会保险发展迅速，投入资金较多，社会救助和社会福利发展相对较慢。在社会保险各方面，发展也不均衡，从表1中可以看出广西养老保险从2009到2013年增长440%，医疗保险增长21.3%，失业保险增长6.3%，工伤保险增长4.7%，生育保险增长35.7%。虽然广西养老保险之前基础薄弱，政府重点发展，但是在养老保险快速发展的同时也应该兼顾其他社会保险的发展，只有如此才能更好地处理效率与公平的关系。

2.社会保障水平有待进一步提高

中国的社会保障有别于欧美发达国家的高福利社会保障模式，吸取了西方高福利国家低效率的教训，主张重在公平、兼顾效率 ，采取保基本的社会保障模式，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则。近年来，社会保障发展迅速，覆盖面迅速变广。

表3 2013年产业固定资产投资(不含农户)及其增长速度表③ 根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》和《2013年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报》整理，由于统计口径不同，所以社会保障投资和其他相关产业划分在一起。

从表3中可以看出近年广西社会保障固定资产投入增速加快，甚至超过了全国的增长水平，社会保障相关产业固定资产投入仅占全区各行业固定资产投入的2.57%，略高于全国平均比例2.08%。但是社会保障相关产业固定资产投入量仅占全国总量的3.8%，社会保障资金投入需要进一步增多。根据资料显示2003-2006年4年间，全国人均社会保障补助支出达到128.9元，而广西仅为 36.89元，仅为全国水平的28.62%④根据《中国统计年鉴》及广西财政决算资料整理。，社保投入还有待进一步加强。

3.城乡社会保障发展不平衡

由于历史原因，中国经济出现城乡二元化发展，形成社会保障发展的城乡二元结构，城市社会保障发展相对较完善，农村地区社会保障发展滞后。当前广西壮族自治区社会保障发展以城镇职工社会保险保障为主体，农村新型农村合作医疗实现基本全覆盖，农村养老保险则刚刚起步发展。城乡社会保障水平差距较大，以2010年为例，城市最低生活保障平均标准为228元，农村最低生活保障平均标准为97元，城乡最低生活保障标准比为2.35∶1。城乡保障标准差别较大。而且当前农村医疗保险统筹层次低，设置标准不一，补助领取过程繁琐，很难去除“因病致贫”的现象。2011年农村居民养老保险参保人数796.13万人，基金收入25.21亿元，城镇职工参加养老保险人数483.75万人，基本养老金收入达278.6亿元，城乡养老保险差别明显，农村居民月最低养老标准只有200余元，难以维持基本的生活，与城市居民月最低养老标准差别较大。

4.政府管理体制不到位

中国当前社会保障在发展过程中各个部门缺乏统一的指导，各主管部门之间利益分歧较大，比如养老保险由人社部门负责，新型农村合作医疗由卫生部门负责，社会救助则由民政部门主管，分头管理不可避免的出现漏洞。广西在社会保障发展中也存在这样普遍问题，怎样才能统一规划社会保障的发展，有待当地政府各部门进行利益协商，一起促进社会保障的发展。同时广西社会保障发展中存在缺乏监督机制和有效的监督机构，资金运转缺乏有效的监督，在一些地区存在挪用社会保障基金(尤其是新农合资金)、社保账户空账运行的现象，结果是一方面造成了人民利益受损，另一方面影响社会保障发展的可持续性。广西社会保障发展各地区管理体制不同，不利于自治区内跨区域社会保障流动，社会保障统筹层次低，各地区统筹标准不一，出现各地区社会保障待遇差异较大，也不利于社会公平。

四、对策建议

1.优化社会保障结构，保证社会保障的公平性

根据第六次全国人口普查可知，老年人(年龄≥60岁)在内蒙古占11.48%，在西藏占7.67%，在宁夏占9.67%，新疆占9.66%，而广西占13.12%，广西成为国内老龄化最严重的少数民族自治区。同时也是全国最早进入老龄化的省份之一。按65岁以上人口超过7%为老龄化标准，广西65岁以上人口比例1996年为7.06%，此前就已进入人口老龄化的行列，相比全国早一年。面对如此严峻的老龄化形势，广西应该有所侧重地发展社会保障，加大养老保险的财政投入，优化老年人社会福利，增加农村养老基础设施投入，推行居家社区养老和养老院养老相结合，引导民营资本进入养老行业。同时应该注重社会保障发展的平衡性，在主要发展社会保险的同时，也要加大社会救助力度，扩大社会福利事业的发展。

2.扩大政府社会保障财政投入，中央政府提供财政支持

广西壮族自治区政府对社会保障财政投入有待进一步增强，在大力发展经济的同时应该兼顾保持社会保障的发展，使得社会保障的发展与经济发展相同步，实现一方面以经济发展促进社会保障投入增多，另一方面社会保障的发展反过来促进经济的更好发展。改进地区财政转移支付方法，推动全区发达地区对财政较少地区的转移支持，缩小全区社会保障的区域差别，促进居民社会保障基金的自由流动，以方便为居民提供社会保障服务。同时，中央政府也要加大对广西等少数民族地区的财政投入，扩大财政转移支付，加大对贫困县的社保专项资金支持，尽量缩小民族地区与东中部地区的社会保障水平差别。

3.重视农村地区社会保障投入和发展

加大对农村地区的社会保障资金投入，加大农村社会保障基础设施建设，针对广西城乡不同发展状况采取不同的社会保障发展方法，分城乡分层次实施。在城镇以采取补救型社会保障方法，在现有社会保障力度的基础上，采取灵活的修补方法，针对特殊人群实施，有目标有重点，力求广西城市社会保障整体上与中国城市平均社会保障发展水平相一致。在农村则提高社会保障基金的统筹层次，完善多样化的社会保障措施，根据不同民族的发展特色开展政府保障活动，实现重特色、保基本，争取早日实现农村地区初步系统化的社会保障体系。城乡社会保障发展可以有前有后，但应避免之前出现的大部分地区社会保障重城市、轻农村，实现城乡社会保障有差别的同步发展，共享广西社会经济发展的成果。

4.强化政府监管责任，完善社会保障法律法规

世界各国社会保障的发展都离不开法律的支撑，只有相关法律完备了，社会保障才能健康地发展。广西社会保障的发展目前缺乏有力的法律保障。面对广西日趋严峻的社会老龄化趋势以及大量的人口流动，急需建立强有力的社会保障法制法规。在广西社会保障法律建设中，政府应该起到主导作用，根据各地区经济发展特色，制定不同地区的社会保障法规和社会保障十年发展规划计划等，实现制度层面上社会保障的发展有法可依，同时兼顾了地区社会的现实状况。在当前十八届四中全会把依法治国提升到国家层面上的精神下，广西壮族自治区更要把依法治国坚持到底，完善社会保障立法，制定社会保障监督机制，促进全区社会保障法制化发展。

5.社会保障的发展要兼顾民族文化的传承与发展

少数民族地区具有独特的文化、风俗、道德、习惯，一方面要改进少数民族地区落后的文化风俗观念，另一方面要传承民族独特的文化。广西少数民族众多，各地区差异显著，在发展社会保障时应注重当地文化的发展，与当地风俗相适应。同时，当地政府应重视民族文化的保护性开发，发展民族文化旅游业，形成独特的民族特色经济，其结果将一方面有利于当地脆弱生态的保护，另一方面为地区社会保障的发展积累了可持续的资源。广西有不分民族独特的互助尊老的民族传统，在当地社会保障中可以充分利用区域风俗，更顺利的推进社会保障的建设。

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