论我国户籍制度的改革与发展

曹 路

（天津工业大学，天津 300387）

近三十年我国的政治、经济、文化水平稳步快速提高，社会各领域都取得了显著成就。为了保证我国社会主义经济与政治的不断进步，我国必须通过逐步改革滞后于社会发展的制度与政策来稳定社会环境。科学发展观要求我们以人为本，但是长期实行二元户籍制度的中国，无法真正实现人民平等、社会平等。这也导致我国城市化进程被放缓，经济发展进程受到阻碍。由于我国二元户籍制度，人口盲目迁徙、各区域城市化水平与经济发展失衡、社会服务与福利不平等等现象造成我国社会环境紧张、紊乱。而科学有效的改革我国户籍制度，可以从根本上改善当前我国人口管理、经济统筹发展等问题。因此，我国户籍制度改革具有重要的理论和现实意义。

一、我国户籍制度的建立与发展历程

我国户籍制度的形成主要分为以下几个时期：

1.1949—1957年户籍制度萌芽时期

我国第一部户籍条例《关于特种人口管理的暂行办法》实际意义上属于治安法律，为了保障国家安全、控制战乱过后的反革命分子。随后的《城市户口管理暂行条例》标志着我国对城镇人口户籍管理的正式启动。1954年我国颁布《中华人民共和国宪法》中“公民有迁徙和居住的自由”这一规定导致大量农民盲目并且迅速涌入城市，社会秩序紊乱、社会管理困难。直到1957年《关于制止农村人口盲目外流的指示》的出台，城市的公共服务、就业机会、教育机会等各行各业给农村人口关上了大门。而1958年初国家颁布《中华人民共和国户籍登记条例》正式拉开了我国城乡二元户籍制度的序幕。

2.1957—1978年进一步深化二元制时期

1958年到1960年的“大跃进”和人民公社化运动忽略客观经济发展规律，要求在5年内钢产量赶超英美，全国各地开始大炼钢铁，严重阻碍了各行各业的发展。“大跃进”违背客观规律、破坏社会生产力、扰乱生产秩序，使得农业生产遭到了极大破坏，粮食供应不足，人民生活困难。这一现象又导致国家颁布多项意见、通知和条例来强制农民回乡务农，限制农村人口向城市流动。

3.1978—1992年“拨乱反正”时期

十一届三中全会之后，我国逐步颁布法规来规定“农转非”控制指标，虽然政府做出相关努力，但是过于严格的“农转非”资格却更加明确了城市与农村人口的界限。由于改革开放处于初级阶段，我国城市处于缓慢发展状态，城市就业、公共基础设施以及城市用商品粮无法满足迅速增长的城市人口，经济增长与城市建设的速度与大量盲目涌入城市的农村人口无法形成正比。而由于农业现代化的不断发展，大量的农村劳动力必须另谋出路，因此出现了“非农业户口”。

4.1992年至今逐步推进户籍制度改革时期

1992年之后，政府前后颁布数部法律法规来调整由于户籍制度不完善而导致的人口非正常流动。以市场经济为价值取向，不断深化改革户籍制度，从不同角度、不同深度控制农村人口落户城市，认可以不迁移户口为前提的人口流动。而随着我国城市化的快速发展，教育、医疗、就业、保险等方面在城市的不断完善，“城市户口”成为广大有能力农村人口趋之若鹜的标签，但是由于严格的户籍制度限制，社会各层人民千方百计的跻身城市人的行列。这也引发很多社会问题，扰乱了社会稳定。直到党的十八大以及两会的隆重召开，我国党和政府提出的差别化落户制度，促进了我国户籍制度改革的进一步发展，对我国城乡人口流动具有重要意义。

二、我国户籍制度存在的问题

现行的户籍制度导致城乡居民两极分化严重，阻碍了城乡居民的自由流动。

1.制约我国城市化发展

劳动力的自由才能保证市场经济的自由。城乡二元的户籍制度使劳动力流动受到极大限制，这也直接导致市场经济无法快速稳定发展，经济社会发展被严重放缓。人民由于户籍的地域限制无法充分发挥主观能动性和创造力，推动市场经济快速发展起来。这也进一步导致了城乡二元经济，沿海与内地发展上的差距，以及城市之间、地区之间差距的拉大。

而以经济发展为前提的城市化进程势必会引起人口的持续大量流动，从而带动经济的高速发展，以保证城市化的顺利进行。然而我国的户籍制度却严格控制了城市及城乡人口流动，这一制度从很大程度上减缓了我国的经济发展，制约了我国城市化发展进程。

2.两极分化严重阻碍社会福利实现公平公正原则

我国二元化的户籍制度使得城市和农村户口在社会福利方面出现无法逾越的鸿沟，这也直接导致社会主义社会不应出现的隐形社会分层。在社会保障、教育、就业、医疗等方面的身份差距，使得农村人口向城市聚集、小城市人口向大城市聚集、西部地区人口向东部地区聚集，这也加重了我国城乡二元户籍制度与人口盲目大量流动之间不可调节的矛盾。

为了顺应已基本实现城市化的部分城市的居民要求，过多的社会福利被赋予在城市户籍中，而农村户口则被优越的生活拒之门外，这一现状违背了“人人生而平等”的原则，损害了农民的基本权利。二元化户籍制度无法在短期内调和城乡差距，严重阻碍我国社会福利在不同地区公平公正的实现。

3.加重身份歧视，强化社会分层

以世袭为原则是当前户籍制度的现状，公民的户籍不是由出生或者居住地所决定，而是根据父母的身份来确定。因此，户籍标签从出生就跟随每一位公民，这在一定程度上阻碍了人口自由流动，影响了各地域间资源的优化配置。并且由于经济发达地区居民的排外心理，农村户口无法从城市得到公平的资源共享权利，甚至许多企业在招聘启示中明文规定招收本地户口的职工，这种对外来人口的不尊重，是二元化户籍制度导致的直接后果。

由于不同户籍而享受差别待遇，得到不公平的资源配置与社会福利，这在某种程度上必然会导致社会分层，出现户籍等级的区分，也必然导致身份歧视现象的出现。

4.我国现行户籍制度引发社会问题

近几年大学生就业困难的现象层出不穷，而为了跻身大城市高等学校的学生与家长寻求各种途径形成“移民大军”，源源不绝的涌入发达城市。由于我国人口众多、幅员辽阔，各个地区的教育水平参差不齐，因此落后地区的学生对大城市的高等教育心驰神往，对大城市的工作机会争先恐后。而很多就业单位利用这一特点以本单位可以解决落户问题来吸引外地学生，买卖“户口指标”，这严重影响了城市的就业市场与就业秩序，加重了城市就业困难的现象。这也直接导致我国城乡经济和教育发展的极度分化。

在现实生活中，人们对户籍的渴望被某些特殊人群利用，某些政府甚至为了实现财政增长，将户籍对部分有能力人群明码标价。甚至有些官员为了掩饰自己的腐败行为，办理多个户口掩人耳目，而那些经办人与审批人无疑涉嫌徇私舞弊、贪赃枉法。这些现象都充分说明二元户籍制度的不完善。

三、我国户籍制度改革存在的问题

我国社会主义市场经济与社会主义政治制度的持续快速完善与发展，导致我国户籍制度的改革迫在眉睫，又困难重重。

1.地方政府成为户籍改革的主角

改革开放后，我国户籍管理的权利被严重下放到各个地方政府。而每个地方政府都会为了各自的城市效益而趋利避害。不但规定社会服务对于城市和外来人口的差别待遇，甚至将落户机会仅仅给予能给城市带来经济效益的高学历、高收入和高资产的人群。这样一来，地方政府就失去了户籍改革的动力。

2.我国大城市的环境承载力相对饱和

由于近几年我国受到各地区经济发展不稳定、自然环境变化以及社会环境的影响，粮食产量波动大，直接导致我国城市尤其是大城市的商品粮供应不足，这也从很大程度上制约了我国城市人口容量的增加。并且，我国城市人口众多且集中，生活生产过程中产生大量垃圾及污染物，导致我国众多大城市人口及环境承载力已饱和。因此，大量的人口涌入必然会导致我国城市的环境恶化和交通拥堵，放开户籍可能会导致严重的“大城市病”。

3.我国社会资源的分配不合理

改革开放以后，国家倾入大量资金、资源以及人力，致力于发展个别城市，尤其东南地区广州以及江浙一带。这一举动确实促进了个别城市的急速发展，带动我国经济发展。但是由于我国户籍制度相关法律的滞后，导致了大量农村剩余劳动力纷纷涌入发达城市。由于城市公共设施以及社会管理的不完善，引发了大量社会矛盾。而由于三十年的重点发展与建设，部分大城市社会管理与公共设施基本趋于完善，附加于城市户籍的社会福利越来越全面，这更吸引了农村人口大量涌入城市，造成城市拥挤，户籍管理愈加困难。

四、我国户籍制度改革的方向

1.现户籍制度改革与其相关配套制度改革并举

多年的户籍制度改革经验告诉我们，单一的变更户籍管理方式，不仅不能改善我国人口盲目流动的现状，反而导致社会不公以及身份歧视。为了防止部分外来人口分流社会资源，地区政府拒绝给予他们城市户籍，即使大部分人已经在城市生活多年。也由此表明，户籍制度已经无法完成人口管制以及控制城市人口规模的职能。因此，若想保证户籍制度改革的稳定发展，需要逐步完善相关配套制度，以实现其在户籍制度改革的道路上保驾护航。

2.遵循科学发展观改革户籍制度

在党的十七大上，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。我国的户籍制度改革必须遵循科学发展观，坚持具体问题具体分析的原则，立足我国实际，做到统筹城乡、区域发展，全面制定与户籍制度改革相关的各项政策，立足根本，不做表面功夫。

3.坚持以方便人口自由迁徙为方向

我国户籍制度是人口自由迁徙的首要障碍。虽然我国人口可以自由流动，但是社会资源与利益的不公平分配却成为深层矛盾，加之繁冗复杂的申请变更程序，更无法科学的进行人口统计。因此，户籍改革应以更好的反应人民利益要求、更全面便捷的服务广大人民群众为原则，提供社会服务与福利。

五、我国户籍制度改革的建议

1.激励地方政府，促进户籍制度改革

由于我国户籍制度改革成本过高，导致地方政府消极被动，因此，中央政府应出台更多的政策以激励地方政府。例如将改革的成本分担以及收益共享逐步落实到地方政府，甚至将户籍制度改革列为地方政府官员的绩效考核指标，指导并激励地方政府逐步放松户籍管制，以促进户籍制度改革持续健康发展。

2.以发展中小城市来减轻大城市的户籍改革压力

随着我国城市化水平不断提高，部分大城市社会服务、公共设施、医疗、教育、就业水平有了突飞猛进的变化，与中小城市生活水平出现落差，这更吸引了来自四面八方的非城市户籍人口涌入大城市。而由于大城市人口越来越密集，尤其东部发达城市，外来人口落户机会微乎其微。而相对落后的西部地区却门可罗雀，这进一步导致了东西部城市经济发展天差地别，形成负面连锁反应。

因此，我国政府应在调整户籍制度改革措施的同时，加快中小城市的发展，秉承各区域协调并进，缩小各地区经济社会发展差距，为中西部地区人民提供更多就业机会。在教育、医疗、就业方面的整层逐步向中小城市倾斜。借此缓解城市化对大城市带来的压力，缓解大城市户籍改革的压力。

3.建立促进户籍制度改革的社会环境

由于我国长期二元户籍制度，社会对非城市人口的身份歧视意识已根深蒂固，这对于我国调整户籍制度政策百无一利。而政府势必要通过提高农村人口的社会地位来控制二元户籍的失衡。这就要求我国政府要改善农业发展结构，提高农民的收入水平，缩小城乡差距，统筹各区域发展。以此来提高农民地位，优化户籍制度改革环境。

其次，我国由于各区域发展失衡，社会公共服务无法公平的被人民享有，也导致了部分人口不惜增加成本也要跻身社会环境优越的大城市。所以政府要致力于提高落后地区的公共服务与公共设施水平，以此来降低人口盲目流向大城市的期望。为我国户籍制度改革减轻压力，创建稳定的社会环境。

六、结 语

改革开放以来，随着我国城市化水平持续快速提高，我国户籍制度逐渐滞后于社会经济、政治以及文化发展，而近几十年政府对于户籍制度的改革仅限于解决表面矛盾，并没有从根本上改善我国二元户籍制度造成的一系列社会问题。

对我国长期实行的二元户籍制度的改革是一个艰难的课题，不可一蹴而就，要逐步解决、层层深入。要遵循科学发展观，加大改革与户籍制度相关配套制度的力度，并且方便人民自由迁徙的方向。从各地方政府着手，注重发展中小城市，减轻城市化同时二元户籍制度带给大城市的人口压力，致力于创建一个稳定、优良的社会环境来促进我国户籍制度改革。通过一系列努力最终实现社会的公平公正、人民的自由平等。

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