临时用地的规范化管理——以莆田市涵江区为例

莆田市国土资源局涵江分局　朱　珊

临时用地的规范化管理
——以莆田市涵江区为例

莆田市国土资源局涵江分局朱珊

临时用地管理不仅关系到道路等工程建设所需的配套用地保障，更是国土资源管理工作的一项重要内容。该文以笔者工作单位所在辖区为例，结合多年基层国土资源管理实践经验，通过摸清辖区内临时用地使用及管理现状，分析当前临时用地管理存在的问题及原因，并提出规范化管理的相关对策及建议。

临时用地 规范化管理 涵江区

临时用地，是指建设用地单位和个人在短期内使用的、与生产生活或建设工程相关联的各种不宜办理征地与农用地转用手续的临时性用地。近年来，随着涵江区内铁路、高速公路及市政工程等基础设施项目的建设，大量使用搅拌站、弃土场及项目管理部等临时用地，但也逐渐出现临时用地未批先用、批临时建永久、改变用途、复垦难及报批不规范等问题。临时用地管理不仅关系到道路等工程建设所需的配套用地保障，更是国土资源管理工作的一项重要内容。笔者根据多年来基层国土资源管理的工作实践，通过深入调查临时用地使用情况及管理现状，分析目前辖区内临时用地管理存在的问题及原因，提出完善临时用地管理相关制度的对策及建议。

1　临时用地使用及管理现状

2010年～2014年，辖区内审批临时用地657.63亩，其中铁路、高速公路等线性工程使用临时用地601.21亩、地质勘查过程中使用临时用地31.53亩、其他类型项目使用临时用地24.89亩。以上临时用地地类为：农用地424.03亩（其中耕地247.81亩、一般农用地176.22亩）、建设用地185.14亩、未利用地48.46亩。土地复垦方面，临时用地使用年限已到期508.60亩（其中已恢复种植条件或土地原貌的458.41亩、未达到土地复垦条件或恢复原貌的50.19亩）、其余未到期正在使用149.03亩。批后监管方面，未批先用临时用地40.30亩、超出批准范围临时用地25.30亩、改变用途的10.30亩、建设永久性建筑占在面积3.02亩。

通过以上调查统计分析发现：道路等线性工程使用临时用地比例较大，占近年来审批临时用地的91.42%；审批的临时用地中，农用地占64.48%（其中耕地占37.68%）、建设用地及未利用地分别占28.15%和7.37%，临时用地占用农用地特别是耕地比例较高；临时用地使用到期后土地复垦率为90.13%，仍有9.87%未复垦到位或未恢复土地原貌；未批先用等违法违规使用临时用地占合法审批的12.00%。

2　临时用地管理工作存在的主要问题

2.1部分临时用地选址不合理

从辖区内临时用地地类结构分析可知，其中耕地占近年来批准的临时用地总面积的37.68%，占用比例较高。因此，部分临时用地选址时主要考虑施工方便或交通便捷，没有从保护耕地的角度从发，应优先考虑使用建设用地或未利用土地，尽量避免占用耕地。

2.2部分临时用地复垦不到位

由于高速公路、铁路等线性工程多属国家、省市重点工程，为保障此类重点项目建设所需的配套临时用地，在审批临时用地时，往往重服务轻审查。如：轻视土地复垦方案的审查，《土地复垦整治协议》中对恢复种植条件或土地原貌的具体措施、标准和验收办法等事项约定不明确；预缴的土地复垦费偏低，无法约束建设单位自行主动复垦；建设单位不自行复垦的，国土资源管理部门组织安排土地复垦整治任务时，当地有关乡镇（街道）政府、村委会组织复垦不及时，积极性不高，也是临时用地复垦不到位的原因之一。

2.3审批管理程序不够规范

目前，省、市有关部门均有出台临时用地管理的相关文件及政策，但在基层临时用地管理具体过程中，需结合当地实际情况，对审批管理程序予以进一步明确和细化。目前出现的主要问题有：一是村民不知情，建设单位与临时用地所在村委会（社区居委会）签订临时用地租用合同时，有关村委会（社区居委会）未履行村务公开制度，部分村（社区）委会甚至仅凭个别干部意见便决定签署临时用地租用合同，造成土地承包者不知情，甚至出现群众上访现象。二是有关乡镇（街道）不知情，在上报临时用地时，由建设单位直接向国土资源管理部门申请办理临时用地手续，造成有关乡镇（街道）不清楚临时用地审批使用情况，不利于临时用地的属地管理及批后监管，甚至造成临时用地复垦难以保障。三是报批材料不规范，如：部分重点项目急于开工建设，在申请办理临时用地手续时，未提供临时用地测量坐标点，造成审批用地范围与实际现场难以吻合，也给今后临时用地批后监管留下隐患；上报临时用地的地类认定材料不够规范，国土资源管理部门根据现场情况对照土地利用现状图时不够准确规范，造成部分土地地类认定有误，不利于保护耕地；四是临时用地审批材料未实现及时移交对接，一方面是国土资源管理部门的内部移交，即用地审批职能部门未移交给国土资源监察部门或基层国土资源所，另一方面是未及时移交给所在临时用地所在乡镇（街道），造成事后发现的被动局面。

2.4临时用地未能实现有效的批后监管

在临时用地使用过程中，出现未批先用、批临时建永久、改变用途等违法违规现象。其主要原因有：一是部分国土资源执法人员依法行政意识不强，认为重点项目使用临时用地是“想当然”的事，没有进行认真查处；二是临时用地审批期限大部分为两年，部分项目主体工程已提前建成竣工，临时用地已无实际使用意义，个别临时用地甚至转租他人，另作他用，如用于经营性建筑材料加工场等，违背了临时用地的审批初衷。而住建、交通等主管部门或建设单位也未及时函告国土资源管理部门临时用地使用期限提前到期等相关事宜，造成临时用地监管出现漏洞；三是国土资源监察执法人员工作岗位调整，或对临时用地两年到期后疏于监管，造成批后监管未能有效衔接、持续。

3　规范临时用地管理的对策及建议

3.1合理选址，切实保护耕地资源

完善临时用地管理制度，首先应以保护耕地资源为工作出发点，并从源头上把控。在临时用地申请阶段，建设单位应在满足施工条件、交通距离及土地开发利用条件等前提下，科学合理选址，尽量选择建设用地或未利用土地作为临时用地，不占或少占耕地，并制定临时用地多个选址备选方案。国土资源管理部门从上报的各方案中优先考虑占用耕地较少的方案。如福泉高速公路拓宽建设工程使用弃土场、搅拌站等临时用地，沿线有荒废养殖场或其他建设用地、预留规划建设用地、基本农田以外的一般农用地及基本农田等用地，在满足该主体工程建设条件（交通条件、施工条件及场地要求等）的前提下，并经征询城乡规划部门近2～3年是否有项目永久征占以上选址用地后，应按荒废养殖场或其他建设用时用地批后管理提供科学依据；四是准确认定临时用地地类，常见的做法是参照现场明显标志物，经比对图纸后大概判别土地类型。因此要利用科技手段，使用以上测量数据并套合到土地利用现状图上，准确无误认定地类，并计算出耕地、林地、建设用地及未利用地等各地类面积；五是建立临时用地审批材料交接制度，国土资源管理部门建立内部交接制度，审批部门应及时将临时用地审批表并附位置图及坐标点移交给国土资源监察部门和基层国土资源所。同时，建立外部移交制度，即：临时用地审批材料应及时移送土地所在乡镇（街道），涉及农用地地，还应移送给农业部门，涉及林地移送给林业部门。通过建立审批材料交接移送制度，便于实现临时用地全程、动态、全方位管理。

地－预留规划建设用地－基本农田以外的一般农用地－基本农田的先后次序，进行合理选址，不占或少占耕地。

3.4建立健全临时用地批后监管制度

临时用地批后监管一直是国土资源监察执法的薄弱环节，常被以忽视。因此，应增加临时用地查处意识，即使是重点项目使用临时用地，也要强化执法意识，防止“挂羊头卖狗肉”及“批临时建永久”等违法行为［2］。批后监管时间节点建议从收到审批材料开始，提前介入、现场勘察，明确各临时用地宗地四至范围，并进行动态跟踪，建立一地块一跟踪卡，准确掌握临时用地是否保存耕作层、用途改变、面积变化、是否移位等情况，变事后查处为预防违法，将违法行为制止在苗头状态。批后监管还应建立住建、交通等建设工程主管部门与国土资源管理部门的联动机制，有关建设工程竣工验收后，其工程主管部门应及时函告国土资源管理部门主体工程验收事宜，部分配套的临时用地的使用可能提前到期，国土资源管理部门应提前函告临时用地使用单位，做好土地复垦、恢复原貌及退还土地相关事宜。建立健全临时用地批后监管档案保管制度，有关工作人员岗位调整的，及时做好工作交接事宜，不留管理漏洞。

［1］ 江燕衔. 上海国土资源.

［2］ 刘彦.临时用地管理中存在的问题及立法建议［J］. 中国地产市场，2005（10）： 74-79.

3.2完善临时用地土地复垦管理制度

土地复垦是临时用地审批管理的重中之重，特别是临时用地占用耕地的，使用期到期后及时恢复土地种植条件是落实土地复垦的重要举措。在审批临时用地阶段，应重点审查土地复垦方案，特别是占用耕地的情形应从严审查。土地复垦方案应当重点审查下列内容：损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价、土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施及土地复垦工作计划与进度安排。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，不得批准临时用地。其次是在审批临时用地后，建设单位使用临时用地之前，土地复垦义务人应当首先对拟损毁的农用地特别是耕地进行表土剥离，并予以保存，保存的剥离表土用于今后被损毁土地的复垦。三是临时用地使用期满，土地复垦义务人应严格按照经批准的土地复垦方案进行土地复垦，属非耕地的则及时恢复土地原貌并交还原用地单位。完成土地复垦后，国土资源部门组织验收是把好土地复垦的关键环节。验收重点是查验复垦后的地类、土壤质量、种植条件等情况，并听取有关村委会及土地承包经营者的意见［1］。

3.3进一步规范临时用地审批管理程序

一是规范临时用地租用合同审查，增加拟使用临时用地公开公示内容，由所在乡镇（街道）督促村委会公开征询村（社区）委会代表意见，并将结果进行公示，若对租用临时用地无异议的，除有关村（社区）委会盖章外，建议增加被租用农户及村民代表签字要求；二是在临时用地呈报表内增加乡镇（街道）政府签署意见并盖章一栏，让乡镇（街道）知悉本辖区内土地使用情况，共同参与、配合临时用地管理，也有利于今后土地复垦工作的落实；三是提高临时用地位置图的准确度，建议委托有资质的测量机构进行测量，并将坐标点及宗地图随附临时用地位置图一并上报审查，为今后临