行政法治与少数民族语言权利保障

乌兰那日苏

(内蒙古广播电视大学，内蒙古 呼和浩特 010011)

“少数民族语言权广义上是指少数民族群体或个人在社会生活中学习、使用、传播、发展本民族语言文字及通用语言文字和其他语言文字的权利。是少数民族群体或每一位个体在语言文字使用方面的基本权利。这里所讲的社会生活包括私人生活和公共生活，具体说有私人生活用语、个人的命名;公共生活则指参与国家和社会公共事务，它的范围则包括政治生活中的语言使用、公共行政事务中的语言使用、司法程序中的语言使用以及其他公共生活领域中的语言使用等。少数民族语言权狭义上，则仅指少数民族群体和公民在社会生活中学习、使用、传播、发展本民族语言文字的权利。”民族语言权的旨趣在于保障权利主体使用、发展和传播母语的自由从而保持文化的特性和多元。［1］

这个价值取向的实现在很大程度上仰仗于政府对语言生活的有效保障。然而使得政府和政府部门在行政法治框架内，对语言领域中发挥其应有的价值需要外部和内部两方面对其的有机规制。既要保证公权力在语言领域的有效行使，更要防范和控制公权力实施语言同化政策，来自政府内部的有效控制是不可忽视的行政法治力量。王名扬先生在其专著《美国行政法》中认为“内部行政法和外部行政法同样重要。制止行政机关滥用权力，不能单靠法院和国会等外部控制手段。行政机关内部的控制有时更有效率。”［2］这里说的“行政机关内部的控制”，其实就是行政的自我规制(亦称行政自制)①，即通过行政内部的机制规范其行政权的自主行为。［3］政府干预语言领域不外乎以行政立法、语言政策的制定和执行语言法律来实现，而让这些行政手段走进自我规制的法治框架对于少数民族语言权的保障极其重要。

一、中国民族语文工作的组织建设

本文中所谓的行政组织，是指管理有关少数民族语言文字行政事务的行政机关和行政机构的综合体［4］。它的构成要素包括行政组织的职能、机构设置、人员构成、权责范围等。［5］目前中国管理有关少数民族语言文字行政事务的行政机关和行政机构有民族事务委员会及民族语文机构、教育部门等，部分省、自治区民族事务委员会下设民族语文专门工作机构。而这些行政组织的设立及职能的法定化仰仗于行政组织法上的明确依据。

(一)民族语文工作机构的改革和完善

中国民族语文工作最初由政务院文化教育委员会内设的少数民族语言文字研究指导委员会负责。该机构于1954年撤销。此后民族语文工作转由国家民委主管并延续至今。目前在国家管理的体制中，民族语文工作由国家民委和教育部分块管理。在国家民委内部，民族语文工作由设在文化宣传司下的少数民族语言文字工作办公室具体负责;在教育部内部，民族语文工作由设在语言文字信息管理司下的民族语言文字信息管理办公室具体负责。［6］

民族语文工作现行管理体制是，从国家到地方各级政府的民族事务及教育部门“分块管理”，行使民族语文工作相关机构居中协调的多头管理体制。与其他政府部门一样，民族语文工作相关部门的设立和职能确定在组织法上缺乏依据，加之政府内部文件授予民族语文工作机构的职权有限而且不明确，使其在行政系统内处于弱势地位。解决目前民族语文工作部门面临的职能交叉、重叠，职权冲突、扯皮的尴尬局面，需要进一步深化各级政府民族语文工作机构的改革，寻求能够充分发挥其职能的有效途径。

1.设立民族语文工作的专门机构

改革现行的民族语文工作机构在国家层面上的由民族事务部门和教育部门“分块管理”的体制，调整和完善顶层设计。具体的改革建议是，在国家民族事务委员会内设立民族语文工作专门机构，将原来由两部门共同行使的少数民族语言文字的管理职权由其集中行使。

2.强化民族语文工作专门机构的法定职能

在新一轮政府机构改革和职能调整中，应进一步强化民族语文工作机构的协调和监督权。如前所述，由于当前少数民族语言文字的多元管理体制所致，阻碍了民族语文工作部门职权的有效行使。针对这种情况，具体的对策建议是，将少数民族公民和少数民族群体对行政机关及工作人员的涉及少数民族语言权的行政行为提出的控告、申诉以及提起的行政复议案件由民族语文工作专门机构具体受理和解决。从而扭转“主管部门有劲使不上、其他执法部门不愿管的不利局面”［7］。

(二)民族语文工作机构的职能调整

讨论当前民族语文工作主管部门职能问题，涉及民族事务和教育两部门。

1.民族语文工作主管部门职能现状

(1)民族事务部门在有关少数民族语文工作的职能是:起草民族法律法规和政策规定，负责督促检查落实情况，保障少数民族的合法权益，联系民族自治地方，协调、指导民族区域自治法的贯彻落实;管理少数民族语言文字工作，指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等。以上工作职责分别由政策法规司、监督检查、文化宣传、政策研究、少数民族古籍整理研究中心等机构承担。［8］(2)教育部门在有关少数民族语文工作的职能是:承担少数民族语言文字规范化工作，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用。此项职能由语言文字信息管理部门承担。［9］

2.民族语文工作专门机构的法定职能

作为民族语文工作专门机构，应当在调整和整合原有相关部门和有关机构职能的基础上，作出集中规定。主要应包括:(1)承担和执行中国共产党和国家的民族语文政策，研究民族语文理论;(2)起草民族语文法律法规和政策规定，负责督促检查落实情况展开民族语文工作和民族语文教育;(3)监督实施和完善民族区域自治制度中的语言文字自治权建设，监督办理少数民族语言权益保障事宜;(4)管理少数民族语言文字工作，指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等;(5)承担少数民族语言文字规范化工作，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用;(6)承担涉及少数民族语言权行政案件的复议工作。

二、中国少数民族语言权执法保障的规制

古希腊哲学家亚里士多德说过:“法律所以能见成效，全靠民众的服从”［10］国家对民族语言权的保障不仅需要立法上的有效供给，更为重要的是通过全社会对法律、法规的自觉遵守和行政主体对法律制度的严格执行。同理如果有关民族语言权的法律、法规创制后不能在社会生活中得到遵守和执行，那将失去其固有的价值和社会作用，也会丧失法的权威和尊严。［11］因此，完善有关民族语言权法律、法规的守法及执法环节对其权利主体的权益保障具有较强的现实意义。

(一)助推守法理念的形成:培育法治信仰、树立规则意识

一切法要得以贯彻执行，守法是前提。每一个人真正做到守法，必须有一颗对法律的敬畏之心，即法治信仰。

美国法学家伯尔曼讲过“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。［12］提升国人守法意识的基础在于培育法治信仰、树立规则意识。

法治文化是人类文明的重要方式和组成部分。西方国家法治思想源于古希腊、古罗马时代，在中世纪的自然法学说中得以发展完善，在十七八世纪又经历一场波及全社会的思想启蒙运动的洗礼，从而培育和树立起了法治信仰和法治精神，为全面推行法治奠定了思想基础。我们无法回避的客观事实是，中国现代法治文化更多意义上是移植而来的外来文化，虽然在二十世纪初发生过提倡“民主与科学”的新文化运动，但是，真正意义上未曾有过类似西方启蒙思想运动的特定历史阶段。因此，中国是一个有着几千年儒家文化传统的礼仪之邦，又是一个缺乏法治传统的国家。很大一部分国人的守法意识和守法能力还停留在相对初级的阶段，基本上表现为被动型守法，对有人管的法律就遵守，对没人管的法律就不愿意遵守;对明显需要承担责任的法律就遵守，对看不出直接责任的法律就不愿意遵守。被动型守法直接导致国人缺乏对法律发自内心的敬畏感，他们敬畏的是执法的权力。或者说敬畏的是权力，而不是法律。［13］由几千年的封建伦理文化派生出的特权思想和人治观念同样在政府部门及公务员队伍中有着很大的市场。保障民族语言权的相关法律在现实生活中得以贯彻执行离不开在全社会中培育法治信仰，需要政府部门及全体国民树立规则意识并提升守法理念。

首先，培育公民的规则意识。在中国，有关民族问题以往的传统道德教育主要强调两点:一是强调“各民族平等”观，二是强调“反对大汉族主义”。在民族问题或民族关系上倡导“民族平等”反对“民族间事实上的不平等”有其必要性和合理性。随着国家法治建设的推进，民族关系法制化已逐渐成为社会的共识。培育和树立与时俱进的现代公民意识是民主法治时代的客观要求。因此，在民族语言权保障问题上不仅要提倡“民族语言平等”等传统美德，而更需要大力倡导以“权利和义务”为核心内容的新的公民道德和规则意识。我们常说法律是人民意志的体现，理应被每个公民遵守。遵守法律或违反法律往往取决于人的思想意识。而规则意识便是最基本的守法意识。包括民族语言权在内的每一种正当权益、合法权利的保障，都需要全社会倡导和树立规则意识。每一个公民要懂得“法律是道德底线”，遵守法律本身也是一种公民品德，要认识到行使权力也一种守法行为。

其次，运用法治思维提升政府部门和公务员的守法理念。每一部法律是由政府部门，即行政主体来具体执行的。确切的说是由行政主体的工作人员来执行和运行的，保障民族语言权的相关法律的实施和执行也不例外。因此，在守法环节提升政府部门和公务员的规则意识和守法理念至关重要。中共十八大报告中提出“提高领导干部运用法治思维和法律方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”［14］。法治思维和规则意识的内涵是一致的。通俗地说，就是规则第一，依法办事。政府部门和公务员处在实施法律的第一线，应当严格执行并带头遵守法律。“政府部门的守法行为同普通公民、社会组织的守法行为有所不同。作为国家公共事务的管理机关，政府部门遵守法律的过程同时也是执行法律规定、行使行政管理职权的过程”［15］。法律规则是经政府部门即行政主体运行和作用于社会的。政府部门的职权来自法律，行使职权的程序也受到行政法律规则的制约，所以其工作人员更应是具有法治思维和规则意识的群体。某种意义上政府部门和公务员的职业形象就是国家法治的缩影，执法活动就是向社会展现的法治画像。若政府部门和公务员不能够严格守法，那将是对法治信仰的亵渎和法制社会的践踏，也就无所谓“对公民守法行为的行政监督”之说了。诚如《孔子·子路》中孔子所言:“其身正不令而行，其身不正虽令不从”。

(二)坚持依法行政:将行政权关进法治的笼子里

依法治国是治国基本方略，也是宪法确立的法治原则的综合体现。而依法治国的关键是依法行政。依法行政的基本含义是指，行政主体的一切行政行为应依法实施，受法的规范。依法行政就是行政法上的合法性原则。“所谓‘合法’，狭义的，即依法办事;另一个是广义的，即除依法外，还应有一套确认的规范或原则借以保证广泛的行政权(裁量权)不被滥用”［16］。如前所述，保障民族语言权的相关法律、法规以及政策的实施在很大程度上是通过行政机关的执行来完成的。对民族语言权从立法保护到提供行政保障客观上要求行政主体必须坚持依法行政。也就是说行政主体执行有关民族语言权法律、法规的抽象行政行为和具体行政行为必须遵循合法性原则。

1.行政行为的法制化

一则，抽象行政行为的规制。在中国行政立法和制定规范性文件是行政活动的常态。这既是执行法律、法规的抽象行政行为也是其他行政行为的规范性依据。因此，行政机关要坚守合法性原则根据宪法精神和法律规定，推进有关民族语言权行政法制建设。

二则，完善执法程序。西方有句法律谚语“正义不但要实现，而且要以看得见的方式实现”。这句话说的是程序的重要性。近年来，随着行政法治建设步伐不断向前，饱受诟病的“重实体，轻程序”的行政倾向大有改观。但是，在欠发达的西部民族地区的行政执法活动中此类法治的“硬伤”并没有得到根本的改观。在民族地区语言领域的执法之所以困难重重，往往是由于执法程序以及执法信息不公开、不透明所导致的。因此，在少数民族语言文字执法中应促进政府信息公开，使得执法程序更加明白和透明，让行政相对方能够看懂、看清、看明白，这样才能够做到依法行政，严格执法。

三则，法定职责必须作为。根据宪法和法律的规定，依法管理民族事务，并保障民族权利是各级政府的法定职责。②行政权与私权利的本质区别在于行政职权和行政职责的统一性。私权主体对于权利的行使乃至放弃享有处分权，然而行政权的主体不享有对职权的自由处分权。对于行政主体而言，行政职权的行使与行政职责的履行是一致的。没有法律授权的情况下，行政主体放弃行政职权也就意味着放弃了行政职责。［17］换言之，在政府组织法中包括语言权在内的民族权利的法律规定既是行政机关的职权也是行政机关的职责，必须由行政机关主动行使。

2.充分发挥行政指导的积极作用

行政指导是政府部门在社会管理和公共服务事务当中以非强制性的措施和手段实现行政目的的行为。由于其固有的人性化方法以及行为模式在行政活动当中往往收到事半功倍的效果。例如，在法治较发达的日本等国家行政指导在社会公共事务领域中得到广泛应用，且成绩斐然。

在我国人口结构中汉族占绝大多数。这个现状是由历史、政治、文化、经济等多重因素所决定的。各民族人口结构及文化、经济发展实际所致，包括在大部分民族地区汉族传统文化和语言已成为当今社会的主流生活方式。这种状况的形成和发展有其历史的必然性也具有一定的积极意义。但是，让这种局面长期游离于法治之外任其发展，可能带来的消极后果之一就是，民族语言文化的进一步边缘化和濒危化。具体表现为少数民族群体和成员在社会生活中对本民族语言的学习、使用和传播权利受到种种阻碍，使得国家和政府对民族语言权的保障进入囧境。这种不利的格局除了在公权力领域的表现以外，更多时候往往呈现在人与人之间的交互活动中。譬如，汉族公民与少数民族公民之间的语言权纠纷，不同少数民族公民之间的语言权纠纷等。而在民族关系问题的处理中如果事无巨细部在现行法条中找依据，教条、刻板地执行法律、法规，无助于这种矛盾的有效解决。

基于社会客观环境和国情考量，负有公共事务管理职责的行政机关，除了严格执法以外还需要以更加人性化的方法和方式来消弭语言领域的纠纷，从而推进中国人权事业的发展。因此，民族语言权在社会生活中得以实现除了行政立法与行政执法的刚性措施以外，更多的时候需要协商、沟通、倡导和劝告等柔性管理形式。笔者认为，行政指导能够恰如其分的补齐行政机关在语言领域中所采取硬性措施所暴露出的执法短板。

(三)中央和民族自治地方关系的法制化:语言文字自治权的充分保障

中央与地方关系取决于国家结构形式，主要涉及政权设置、权力配置等国家政治领域的根本问题，在行政法视角下中央与地方关系研究的重点是政府部门，中央政府和地方政府的关系是中央与地方关系的核心。［18］然而，就中央与民族自治地方关系而言，不仅存在中央政府和一般地方政府之间的关系问题还涉及宪法以及民族区域自治法中的一些国家宪政体制问题。

按照宪法和民族区域自治法相关规定，自治地方的政府机关不仅有与其他地方行政机关相同的职权，同时也享有管理本地区行政事务的自治权。但是由于民族自治立法供给不足等原因导致当前民族自治地方政府未能充分行使包括语言文字自治权在内的各项自治权。［19］加之在当下国家和地方关系还未法制化的语境下，上级部门对民族自治地方自治权行使的“掣肘”现象客观存在。这些不利因素阻碍了语言文字自治权的实现，影响了民族区域自治制度优越性的发挥。［20］

少数民族语言权有个体语言权和群体语言权之分。［21］即民族语言权不但包括少数民族公民的语言权，也涵盖民族自治地方语言文字自治权。③上级国家机关要在目前宪制框架中通过科学、规范的顶层设计，构建分权和监督的长效机制，为民族地方语言文字自治权的充分实现提供坚实的行政保障。

按照行政法原理，语言文字自治权既是自治机关的职权同时也是其职责。民族自治地方要根据宪法和民族区域自治法的规定，制定语言文字自治条例确定本地区公务语言，并通过与其配套的行政立法和执法来保证民族自治地方语言文字自治权的充分行使。

(四)自治机关行政活动的人员手段:民族公务员队伍的建设

要说行政机关是法律的执行组织，那么公务员是具体实施者。公务员对有关民族语言权法律、法规以及民族语文政策的认知水平对执法质量以及公民权利保障起着重要作用。就民族地区而言，培养和使用熟知当地通用语言文字尤其是通用的民族语言文字的少数民族公务员对提升行政法治化水平进而保障民族语言权具有良好的助力作用。宪法和民族区域自治法上对此有着充分的法律依据。④少数民族公务员中通晓民族语言文字的这部分群体，与民族群众有着千丝万缕的天然联系不但熟悉民族生活方式和风俗习惯也能够体察到本地区现实需求，对推动民族地区的发展和社会进步有着更为直接、更为迫切的愿望。［22］而且在社会生活和公共领域中使用民族语言文字从事行政活动、执行语言权法律制度，不论是行政程序还是执法效率都能够取得满意的结果。

三、结论

民族语言文字是全人类共同的文化遗产。国家和政府应以怎样的政策和作为来对待民族语言文字呢?对于民族语言财富的保护除了“宽容、平等、学习、使用、研究”等态度和方法以外，最为重要的是，保障学习和使用语言文字的主体享有充分的语言权。当前国内外理论界普遍认为语言权是人类应当享有的基本权利。而从提出语言权的时代和历史背景来考察，是在学术研究领域最初关注少数人语言文化权利开始的。少数人语言权或这里所谓的民族语言权简单讲就是，人们学习、使用、传播和发展本民族语言文字的诸项权利。民族语言权是包括中国在内的很多国家实在法中的一项宪法性权利，本质上是其主体固有的人权。一个国家的政府及政府部门对于有关民族语言权的法律和政策的执行活动在很大程度上能够说明该国处理国内民族问题和人权保障的现状。

社会生活中对于民族语言权的法治保障除了立法以外，更多意义上仰仗于法律、法规的实施。其中至关重要的一点是让政府在语言领域中的活动走入法治的轨道。

目前中国政府及其相关部门在民族关系和语言领域贯彻“各民族语言文字平等”原则，加强对少数民族语言权的行政保障推动和完善了中国人权事业的发展。但是由于立法中的短板以及现行有关少数民族语言权法律、法规、政策在执行中的诸多薄弱环节，亟待要求行政权在有关民族语言权的法治保障上从组织规则和行为规制两方面予以完善和规范。

［注 释］

①传统行政法理论一般认为，行政权的控制和规范的主要路径是立法规制、司法规制等来自外部的力量。对于自我规制(行政自制)理论和提法，在学界有着不同的理解和观点。

②关于国务院行使的职权《宪法》第89条规定:“领导和管理管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条和61条分别规定，县级以上的地方各级人民政府和乡级政府行使的职权之一是:“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”，“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。

③我国《宪法》第121条规定:“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字”;民族区域自治法21条规定:“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字;同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主”这些规定是民族自治地方语言文字自治权的重要法律依据。”

④《宪法》第122条第2款规定:“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”《中华人民共和国民族区域自治法》第22条规定:“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。”。

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