人大对政府重大决策的监控模式创新研究

廖雄军

依据宪法和相关法律规定，对政府行使监督是人大及其常委会的重要职责之一。按其对政府监督的实践状况，人大对政府监督的主要内容包括法律监督、工作监督和人事监督三个方面。我国的人民代表大会制度建立以来，不断在实践中发展，对政府的监督制度不断完善，对政府的监督工作日益加强，监督权的行使收到了明显成效。然而，人大的监督工作同宪法和法律赋予的职权相比，还是有一定的差距，对政府监督的现状也不能完全达到建设法治国家的要求。近年来，政府特别是地方政府重大决策失误现象增多，其中一个重要原因是人大对政府重大决策的监控乏力。在全面推进依法治国的新形势下，探讨如何加强人大对政府重大决策的监控，建立有效的监控模式，是一个具有重要意义的课题。

一、由人大主持制定政府重大决策程序条例

目前，我国还没有出台全国性的《政府重大决策程序条例》或《重大行政决策程序条例》，基本上是由地方政府自行制定本辖区的《重大行政决策程序规定》。起草这种规定，多是由地方政府的法制办来进行具体的组织工作。从现实来看，地方政府有的在地方“行政程序规定”中单独列一章，规范地方政府的重大行政决策程序，如《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》;大多数地方政府是制定独立的“重大行政决策程序规定（或规则）”，如《青海省人民政府重大行政决策程序规定》《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》等。这些重大行政决策程序规定“在法律位阶上多表现为行政规章和政府规范性文件，而尚未上升为权力机关意志。”[1]

政府重大决策程序规定中内容方面存在的问题，将在下文中展开分析。

改革开放以来，我国地方政府决策的民主化科学化法治化程度不断提高，但也存在不少问题，正如专家所指出的：“多年来，各级行政机关在推进依法行政的过程中，积累了不少依法决策的好经验好做法，决策的法治化水平不断提高，但决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题也比较严重，损害了国家利益，侵害了群众权益，影响了党和政府形象。”[2]实践证明，由地方政府自行制定与实施本辖区的《重大行政决策程序规定》，对规范地方政府重大决策行为的作用是极其有限的。为了提高重大行政决策程序规范的效力，应改变现行的由政府自行制定重大行政决策程序规定的现象，由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例，由地方人大主持制定地方性的重大行政决策程序条例。这一条例的标题可用《重大行政决策程序条例》或《政府重大决策程序条例》。未来出台的《政府重大决策程序条例》，应从政府重大决策理念、主体、范围、过程、执行、评估、问责等方面进行系统的创新（见图1）。

（一）政府重大决策理念的创新

1.确定政府重大决策的指导思想

现有的政府重大决策程序规定中，有的规定了重大行政决策的指导思想，但表述上往往过于简略;有的这类规定中，没有对重大行政决策的指导思想加以说明。重大行政决策的指导思想应包括制定本规定或本条例的目的、预期目标、制定依据等内容。根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，政府重大决策的指导思想可以用如下的表述：“为了规范政府重大行政决策行为，强化决策责任，减少决策失误，保证决策质量，努力建设法治、诚信、责任、效能、廉洁、服务政府，从制度上确保重大行政决策的合法性、科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强法治政府建设的意见》及相关法律法规和政策，结合我国实际，制定本条例。”

2.政府重大决策价值取向

把党的全心全意为人民服务的宗旨融入到政府重大决策中，就必须坚持“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。就必须兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益，以有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。因此，笔者认为，政府重大决策价值取向应是：“以人为本，造福于民。”

3.政府重大决策原则的创新

现有的政府重大决策程序规定中，有的对重大决策原则做了规定，这种原则有多有少。三个原则的规定，如某直辖市政府重大决策程序规定：“市人民政府重大事项决策遵循科学、民主、合法的原则。”又如某省政府重大决策程序规定：“政府重大决策应当坚持以下原则：科学决策原则、民主决策原则、依法决策原则。”四个原则的规定，如某省重大行政决策程序规定中的决策原则是：“政府重大行政决策应当遵循以下原则：科学决策原则、民主决策原则、依法决策原则、公平公正原则。”又如某市重大行政决策程序规定中的决策原则是：“市政府重大决策应当坚持以下原则：依法决策原则、科学决策原则、民主决策原则、效能决策原则。”再如某市重大行政决策程序规定中的决策原则是：“市政府重大行政决策应当遵循科学、民主、合法和公开的原则。”五个原则的规定，如某省重大行政决策程序规定中的决策原则是：“重大决策应当坚持民主、法治、公正、时机、择优原则。”又如某市重大行政决策程序规定中的决策原则是：“市政府重大决策坚持行政首长负责制原则，同时决策程序要体现以下原则：科学决策原则、民主决策原则、依法决策原则、集体决策原则。”六个原则的规定，如某省重大行政决策程序规定中的决策原则是：“坚持党的领导、依法决策、民主决策、科学决策、注重效能、接受监督。”又如某市政府重大决策程序规定：“市政府重大行政决策遵循合法、科学、民主、效率、公开、公平的原则。”

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者认为，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，把“公平公正、依法决策、民主决策、科学决策”确定为重大行政决策原则，是比较合适的。“集体讨论决定”是重大行政决策过程中的一个法定步骤，因此“集体决策”不作为一个决策原则。

（二）政府重大决策主体的创新

过去有人认为，政府重大决策主体只是政府系统内的各类人员，这未免视野太窄了。笔者认为，政府重大决策主体应是多元的，包括执政党、政府、公众等。政府重大决策的主体可以划分为直接主体与间接主体，执政党与政府是政府重大决策的直接主体，公众是政府重大决策的间接主体。

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者认为，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应对政府重大决策主体及其作用作出界定。特别是应确定各类组织或个人在政府重大决策中的功能或作用，如：“政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。政府分管领导、政府秘书长协助行政首长决策。下一级政府，本级政府的组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位（以下简称决策承办单位）负责承办本级政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。决策承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作。政府办公厅负责组织安排政府重大决策活动，并提供综合服务。政府法制、政府政策研究与发展改革研究等机构，政府参事室、政府决策咨询专家委员会及政府法律顾问应当为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。”作出这种规定，有利于在更大范围内集思广益，汇集民智，提高政府重大决策的质量，减少执行中的阻力。

人民群众和社会各种主体（公众）等决策权力的作用，表现为从自身、群体、组织的根本利益和切身利益出发，结合社会利益和国家利益，向政府决策机构提出决策建议，通过有关渠道和方法，参与列入政府重大决策方案的讨论，并提出意见和建议，对经过修改纳入备选的重大决策方案，参与合法性和合理性评价。政府重大决策权力的作用是主干性作用，人民群众和社会各种主体（公众）决策权力的作用是支撑性作用。两种作用相辅相成、相得益彰。

（三）政府重大决策范围的创新

笔者认为，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应对什么是重大行政决策作出界定。这一界定，笔者建议用如下的表述：“本条例所称重大行政决策，是指政府依照法定职责对涉及本行政区域内经济社会发展全局、社会面广、专业性和政策性强、与人民群众切身利益密切相关的重大事项所作出的决定。”

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现政府重大决策范围多数采用罗列的方法，最少的列出了5个方面，最多的一共列出了17个方面。从增强可操作性方面考虑，细列有好处。笔者认为，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应列出政府重大决策范围，以便实际中的操作。但要注意区分人大决策与政府决策的职责范围，防止出现混乱。

（四）政府重大决策过程的创新

现有的地方政府重大决策程序规定中所规定的重大行政决策过程，存在两个方面的问题：一是各自规定的步骤数量有多有少，最少是三个步骤，如某直辖市的重大行政决策程序规定中的决策程序是，“重大事项决策建议的提出、重大事项决策方案的拟定、重大事项决策的决定。”也有四个程序（如某省重大行政决策程序规定中的决策程序是，“决策建议的提出、协商与协调、公示与听证、决策与公布”）;五个程序（如某省重大行政决策程序规定中的决策程序是，“重大决策应当经过以下程序：公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”）;六个程序（如某市重大行政决策程序规定中的决策程序是，“决策启动、风险评估、征求意见、听证、合法性审查、审议决定”）的，等等。设置七个步骤的也常见，如某省重大行政决策程序规定中的决策程序是，“重大行政决策一般应当经过以下程序：决策调研、咨询论证、公众参与、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、公布结果。”又如某省重大行政决策程序规定中的决策程序是，“政府作出重大行政决策应当经过下列程序：调查研究、专家论证、征求意见、部门协调、合法性审查、集体讨论、结果公开。”设置八个步骤的也能见到，如某市重大行政决策程序规定中的决策程序是，“重大行政决策一般应当经过以下程序：调查研究、专家论证、征求意见、部门协调、风险评估、合法性审查、集体讨论、结果公布。”设置最多的是九个步骤，如某市重大行政决策程序规定中的决策程序是，“市政府重大行政决策一般应经过以下程序：（1）决策提出，（2）调查研究，（3）咨询论证，（4）征求意见，（5）举行听证，（6）法律审查，（7）试点试行，（8）作出决策，（9）决策公开。上述（1）（2）（4）（6）（8）（9）项为必经程序，（3）（5）（7）项根据决策事项的实际情况确定。”二是各自规定的各个阶段的工作步骤名称与工作内容不统一，见上文所示。

2010年11月8日，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中指出：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”2014年10月28日，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”根据地方政府的实践与上述两个文件的规定，笔者认为，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，把“提出决策议题、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策公开”确定为重大行政决策法定程序，是比较合适的。为什么要把“提出决策议题”作为法定程序中的一个重要步骤呢？因为各个方面提出的决策建议，必须经过法定程序，才能正式成为政府重大决策的议题。如果这一步不作为法定程序中的一个重要步骤，后面的各个步骤就无从谈起，也会影响到决策的质量，甚至成为政府错误决策的源头。为什么要把“决策公开”作为法定程序中的一个重要步骤呢？因为政府的重大决策往往是确定关系国计民生的重大问题或重大政策，而且在“公众参与”阶段，决策的有关信息已经公开，那么，决策结果的公开就是必然的和必须的。

（五）政府重大决策执行的创新

狭义的决策指决策制定过程，广义的决策指决策制定与执行过程。浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现部分地方政府重大决策程序规定中，没有专门提出执行的要求与建立健全执行机制、监督机制。笔者认为，政府重大决策应包括决策制定与执行过程。应注重创新政府重大决策执行主体与执行机制、创新政府重大决策监督主体与监督机制。

1.政府重大决策执行主体与执行机制的创新

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“政府办公厅对政府重大决策进行工作任务和责任分解，明确执行机构和工作要求。有关执行机构应当根据各自职责，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策，不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行、拖延执行。执行机构应当及时向政府报告政府重大决策执行情况。决策执行机构在执行过程中，发现政府重大决策所依据的客观条件发生变化或因不可抗力原因导致决策目标全部或部分不能实现的，要及时向人大、政府提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。人大、政府根据执行机构提出的建议，参照有关规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修正决策方案的决定。出现紧急情况的，行政首长可以直接作出决定。人大、政府作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的，决策执行机构应当采取有效措施，避免或减少损失。”作出这种规定，有利于完善政府重大决策执行机制，提高执行效能。

2.政府重大决策监督主体与监督机制的创新

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“政府建立决策监督机制，加强政府内部对决策执行情况的层级监督。政府办公厅负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作，根据决策方案和政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办等措施，确保决策方案的正确施行，并及时向政府报告督查情况。监察部门应当加强决策职责履行和行政效能的监督，对超越决策权限、违反决策程序以及对决策事项执行不力、偏离决策目标和内容等行为，应当依法追究有关人员的行政责任。审计部门应当将政府重大投资专项资金使用等决策的执行情况纳入跟踪审计或者效益审计范围，加强经济责任审计，提出处理意见，并将审计报告呈报政府分管领导和主管领导，依纪依法作出处理。政府重大决策及其执行行为应当自觉接受人民代表大会及其常务委员会的依法监督，接受政协的民主监督，认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。同时，要接受新闻舆论和社会公众监督。公民、法人和其他组织认为政府有关决策应当停止执行或者修改的，可以向人大、政府提出建议。经人大、政府办公厅审查，认为政府有关决策确需重新研究评估的，提请人大、政府授权有关机构对该决策进行研究评估，形成停止执行、修改或者继续执行的意见。审查研究意见经人大、政府同意后，应当及时向提出建议的公民、法人和其他组织反馈。”作出这种规定，有利于完善政府重大决策监督机制，及时发现政府重大决策执行中的偏差，确保正确的政府重大决策能得到有效的执行。

（六）政府重大决策后评估的创新

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现大多数地方政府重大决策程序规定中，没有专门提出要求，建立健全后评估制度与纠错机制。这不利于政府总结重大决策成功的经验，也不利于政府汲取重大决策失误的教训，更不利于及时发现与纠正政府的重大决策失误，减少损失。政府重大决策后评估分为内部评估（政府自我评估）与外部评估（外部公众评估），两者相辅相成。应注重创新政府重大决策后评估机制、完善政府重大决策后评估报告的内容体系、创新政府重大决策后评估结果的运用方式与纠错机制。

1.政府重大决策后评估机制的创新

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“人大、政府可以根据重大决策具体情况，对重大决策进行后评估，重大决策后评估由人大、政府指定的后评估机构组织实施。有关国家机关、重大决策承办机构、有关专家学者、公民、法人和其他组织可以向重大决策承办机构或者人大、政府提出重大决策后评估建议。人大、政府审定后认为确有必要的，在15日内启动后评估机制;认为没有必要的，在15日内告知建议提出单位或者个人。后评估机构应对重大决策实施情况进行认真调研，向重大决策实施部门、相关行业性组织和重大决策实施的相对人充分了解情况，并运用文件资料审阅、个别访谈、座谈会、问卷调查、网络媒体、决策效果监测点反馈等方法采集重大决策实施信息。后评估机构在启动后评估机制过程中，认为继续实施重大决策可能造成更大损失时，可以及时提请人大、政府审定中止执行，人大、政府认为确有必要中止执行的，应当在10日内通知重大决策实施部门。”这种后评估机制的建立，有利于及时发现政府的重大决策失误。

2.完善政府重大决策后评估报告的内容体系

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定，“重大决策后评估主要评估以下内容：一是实施效果与制定目标的一致性。二是实施的成本与产生效益分析。三是产生的近期效果和可能的长远影响。四是实施过程中存在的问题及其主要原因。五是其他需要评估的事项。重大决策后评估在启动后6个月内完成，后评估期间不影响原决策的实施。后评估机构应当对评估中重大决策实施信息进行综合分析，撰写后评估报告。重大决策后评估报告应包括以下内容：其一，对重大决策的总体评估，对决策效果作出定性与定量的评价。其二，重大决策实施过程中存在的问题及对策。其三，对重大决策延续、调整或终结的建议。”政府重大决策后评估的内容应当在后评估报告中体现，作为政府对重大决策延续、调整或终结的依据。

3.政府重大决策后评估结果运用与纠错机制的创新

根据地方政府重大决策的实践与相关法律法规的规定，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“重大决策后评估报告应当及时报人大、政府研究审定，人大、政府研究审定后，应及时作出对重大决策延续、调整或者终结的决定。”这种纠错机制的建立，有利于及时发现与纠正政府的重大决策失误，减少重大决策失误带来的损失。

（七）政府重大决策问责的创新

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现大多数这类程序规定中，缺乏政府重大决策的责任追究机制。笔者认为，应建立健全政府重大决策的责任追究机制，从机制上保障政府重大决策的质量。应重点完善如下几个方面：

1.明确需要问责的情形

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现大多数这类程序规定中，对需要问责的情形，没有作出明确的说明。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应明确需要问责的情形如下，“政府重大决策过程中有下列情形之一的，按照法律、法规、规章等有关规定，追究有关责任人员的责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理：（1）超越权限决策的;（2）违反法律、法规、规章决策的;（3）未按规定听取意见或者未如实将听取意见情况向政府报告的;（4）未经合法性审查或者经审查不合法仍作出决策的;（5）未经集体讨论作出决策的;（6）其他违反重大决策程序条例规定而制定决策的。”

2.细化与界定责任种类

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现大多数这类程序规定中，对责任种类没有作出明确界定，不利于实际操作。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应明确规定政府重大决策的责任包括法律责任、政治责任与道德责任三种。在此基础上，对这三种责任分别作出界定，以利于实际工作中的操作。

3.确立决策责任追究的原则

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现大多数这类程序规定中，没有明确决策责任追究的原则，不利于实际操作。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应明确规定：“决策责任追究坚持谁决策谁负责、惩处与责任相适应、教育与惩处相结合的原则。”

4.拓宽责任追究的路径

实践中，对政府重大决策主体的责任追究，主要是以政府的内部问责（或称同体问责）为主。这种问责的方式既缺乏公信力，又难以形成有效的惩罚机制。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应明确规定，对政府重大决策主体的责任追究，主要以人大的外部问责（或称异体问责）为主、政府的内部问责（或称同体问责）为辅。

5.对各类政府重大决策主体责任追究机制的创新

浏览现有的地方政府重大决策程序规定，发现大多数这类程序规定中，责任主体过于窄，没有能够包括所有责任主体。应拓宽政府重大决策主体，创新各类政府重大决策主体责任追究机制。

（1）决策提议单位的责任追究机制创新。决策提议单位有关人员的德才素质、决策提议单位的工作质量会影响到政府重大决策的质量。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“决策提议单位隐瞒、歪曲真实情况，导致政府重大决策失误的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或纪律处分。构成犯罪的，移送司法机关处理。”作出这种规定，有利于强化责任主体的责任意识，提高自己的工作质量，为确保政府重大决策的质量作出自己的贡献。

（2）决策机关的责任追究机制创新。决策机关工作质量的好坏，会直接影响到政府重大决策的质量，也就是说，决策机关工作质量与政府重大决策的质量成正比。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“决策机关违反本条例规定，导致政府重大决策失误的，按照有关法律法规和《政府部门行政首长问责办法》，追究行政首长和直接责任人员的法律责任、政治责任、道德责任。”

（3）决策承办单位的责任追究机制创新。决策承办单位工作质量的好坏，会直接影响到政府重大决策的质量，也就是说，决策承办单位工作质量与政府重大决策的质量成正比。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“决策承办单位违反本条例规定，导致决策机关决策失误的，按照有关法律法规和《政府部门行政首长问责办法》，追究行政首长和其他直接责任人员的责任。”

（4）决策执行机构的责任追究机制创新。政府重大决策的执行，直接关系到政府重大决策实施绩效的高低与好坏。决策执行机构如果不按要求全面、及时、正确实施政府重大决策，将会严重影响执行的效果。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“决策执行机构违反本条例规定，导致政府重大决策不能全面、及时、正确实施的，按照有关法律、法规追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任。”

（5）受委托机构的责任追究机制创新。受委托机构与人员在承担政府重大决策中的相关任务时，如果不按时、不按质完成任务，甚至违法乱纪，将会影响到政府重大决策的质量与有效执行。因此，笔者建议，将来由全国人大主持制定全国性的重大行政决策程序条例中，应作出如下规定：“受委托的专家、专业服务机构或组织，不履行合同约定，或者在政府重大决策过程中违反工作规则，或者违反法律、法规、规章和国家有关规定，造成严重后果的，依法追究相应的法律责任。”

二、人大对政府重大决策的督查与问责机制创新

人大对政府重大决策的督查与问责机制是人大对政府重大决策的监控模式的一个有机组成部分，人大应根据全面推进依法治国新形势的要求，健全对政府重大决策的督查与问责机制。

（一）加强对政府重大决策制定过程的监督

为了追求政绩或者说为了在短时间内出政绩，部分地方政府在制定重大决策过程中，往往单纯追求重大行政决策的速度，而把正确的重大行政决策的指导思想、价值取向、决策原则抛弃，任意裁减重大行政决策步骤，形成大量的低质量的重大行政决策或错误的重大行政决策。

笔者认为，人大对政府重大决策的监控，应把监控的关口前移，加强对政府重大决策制定过程的全程监督。在政府重大决策制定的各个阶段即“提出决策议题、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策公开”过程中，人大都不应缺位，都应步步监控，以便及时发现政府重大决策制定过程中的问题，依法给予纠正。也就是说，要从现在的事后监督向事前监督转变，把对政府重大决策的监控工作做在前头，掌握监控政府重大决策工作的主动权，取得预期的监控成效。

（二）人大应否决政府违法的重大决策项目

在错误的政绩观的驱动下，部分地方政府在制定出重大决策后，就迫不及待地实施。这样一来，重大行政决策的实施就会引发许多问题：一是引起法律界专家与媒体的质疑;二是重大行政决策执行机构的故意拖延或执行不力;三是利益受损群体的抗议与抵制所引发的群体性事件，这就给重大行政决策的顺利实施带来了巨大的阻力与风险，增加了重大行政决策执行的成本。

笔者认为，在政府重大决策实施前，人大应对政府重大决策进行一次全面审核。这种审核的重点如下：一是审查政府重大决策过程是否依法进行，有无违法现象;二是审核政府所作出的重大行政决策在内容上是否符合相关法律法规的规定，有无违法现象。经过审核，人大如发现政府重大决策过程违法，那么就应理直气壮地否决这一决策;经过审核，人大如发现政府重大决策的内容不符合相关法律法规的规定，也应作出否定这种重大决策的决定。

（三）对政府重大决策执行的检查与纠偏

现实情况是，通常由政府自行组织对自身重大决策执行情况的检查，发现重大决策执行中存在的问题后，也往往是由政府自行进行纠偏。这种纠偏方式因为要依赖于政府的自觉性，所以具有很大的局限性。政府重大决策主体出于自身利益的考量，往往不愿主动地去纠正自身重大决策执行中的偏差，甚至任由这种偏差的发展与扩大，造成更加重大的损失。

笔者认为，由人大主持制定《重大行政决策程序条例》出台并实施后，人大应组织力量，对政府重大决策的执行情况进行检查，以便及时发现政府重大决策执行过程中的问题。人大在执法检查中，如发现政府重大决策执行出现了偏差，危及政府重大决策目标的实现，就应责令政府及时地进行纠正，使政府重大决策的执行回到正确的轨道上来，减少损失，保证政府重大决策目标的顺利实现。

（四）组织对政府违法决策的责任追究

目前，一般是由地方政府自行制定本辖区的《重大行政决策程序规定》。违反这种规定的责任追究，也多数是由地方政府作为责任追究的主体。这种由政府自行追究重大行政决策责任的方式，往往是避重就轻，甚至使政府重大决策主体免受责任追究的处罚，起不到有效的惩戒效果。缺乏对政府重大决策失误责任的有效追究，是政府重大决策失误现象多发的一个重要原因。

2014年10月28日，党的十八届四中全会作出的《决定》中明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”现实中，部分行政领导为追求政绩工程、面子工程，出现“三拍”的乱决策行为，即拍脑袋决策、拍胸脯决策、决策错后拍屁股走人。“有的政府领导搞政绩工程，造成一大堆问题，旧官走了，交给下一任，下一任是新官不理旧事，也不管了，最后积累了很多社会矛盾和问题。”十八届四中全会提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这是因为“实践当中，乱决策、违法决策、不按民主程序决策、不按科学规律决策这种情况是经常发生的，必须坚决纠正这种情况”。必须按照法定程序走，造成重大损失，就要终身追究责任。“调走了不行，退休了也不行，辞职了也不行，这个责任是行政首长的责任，还是副职的责任，还是承办部门的责任，都要追究清楚，一查到底。”[3]

笔者认为，应由人大主持制定《重大行政决策程序条例》并由人大来组织对政府违法决策的责任追究，使这种责任追究具有强大的惩戒效力，告诫政府重大决策主体，要依法进行重大行政决策，否则就要承担违法决策的法律责任、政治责任、道德责任。只有这样，政府重大决策制定主体与执行主体才能增强责任意识，依照相关法律法规，审慎地制定重大行政决策，及时正确地执行重大行政决策，保证正确的重大行政决策目标的顺利实现。

综上所述，人大对政府重大决策的监控模式是由人大对政府重大决策监控的法律制度、人大对政府重大决策监控的体制机制、人大对政府重大决策监控的绩效等要素构成的一个工作系统。人大对政府重大决策监控模式的各个要素是相互联系、相辅相成的关系（参见图2）。

注释：

[1]朱海波：《地方政府重大行政决策程序立法及其完善》，载《广东社会科学》2013年第4期。

[2]袁曙宏：《健全依法决策机制》，载《经济日报》2014年11月27日。

[3]邹春霞：《我国正制定重大行政决策程序条例防官员乱决策》，载《北京青年报》2014年11月7日。

（作者系中共广州市委党校公共管理教研部副教授、广东省人大制度研究会理事）