推进县级人大预决算审查监督的创新

李金龙

备受世人关注的新预算法于2015年1月1日起正式生效施行了。相比1995年版预算法，新法内容更丰富、条款更具体。如何准确理解、科学解读，全面贯彻新法精神，依法加强和改进县级人大预决算审查监督，需要把握以下几个方面的重点内容：

一、紧盯国有资本经营预算，审查监督预决算内容的完整性

党的十八大报告中首次提出要“加强对政府全口径预算的审查监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。但这种规定相对比较原则，新法首次从法律层面科学界定了全口径预算体系框架。其第五条明确规定了，预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时规定：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”新法第四条更是明确规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。新法为各级人大及其常委会实现4本账的全口径预决算审查提供了明确的法律依据。目前，我国很多地方预算编制的内容不完整、方法不科学，大量财政收支还没有纳入预算编制之中。特别是在县级，由于国有资本经营规模小、比重轻，基本都没纳入全口径预算编制内，还游离于人大监督之外，人大对预算监督的信息是片面的、不完整的。县级人大及其常委会必须紧盯国有资本经营预算，坚持审查监督预决算编制的完整性，这是全面贯彻新法精神的一个基本要求。

二、规范对编制细目的审查监督，确保预决算编制的科学性

由于时间紧、任务重，一般情况下，每年人代会上审议的预算都过于粗放，人代会常常授权常委会在下一年对预算以及部门预算编制细目再做进一步的审查，审议通过后，再由政府批复执行，以此强化对预算编制细目的精细化审查监督，这种做法在县市级尤为常见。新法第四十六条明确规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”新法已对预算编制细目作出了具体的细化要求，人代会要规范和强化对预算编制细目审查，不宜再授权常委会对编制细目进行审查。

三、重视预决算初步审查监督，确保预决算编制的规范性

新法明确要求人大要加强对预决算的初步审查监督。其第二十二条明确规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见”。如何贯彻新法精神，对县级人大及其常委会来说，加强和改进预决算初步审查监督，重点需要把握三点：

一是严格初步审查监督的时间。新法第四十四条明确规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查”。新法第六十九条也明确规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见”。县级人大及其常委会进行预决算初步审查监督时，必须不折不扣严格执行30日的时间规定。

二是加强常委会有关工作机构的力量建设。县级人大常委会财经工委和预算工委机构建设普遍都比较薄弱，日常工作基本都是二人一室，甚至一人一室在维持运转，这远远不能满足实际工作的需要。可考虑采取经人大常委会主任会议同意，单位推荐的方式，由人大常委会财经工委审核并聘请包括人大常委会财经工委（预算工委）、财政、审计、发改、部分精通财经工作的人大代表和会计师事务所、审计师事务所等相关专业人员，组建县级预算审查监督咨询专家库。充分借助咨询专家库的专业智力，为人大对预决算草案进行审查提供信息参考。

三要注重发挥人大代表的作用。新法并没有规定县级人大常委会进行预算初审时可以邀请人大代表参加，但这并不意味着不能邀请人大代表参加。相反，由于县级人大常委会预算审查监督初审力量比较薄弱，更应借助代表力量，规范化、常态化邀请懂预算的代表参与到初审中来，补强力量，提升初审质量，确保预算编制的规范性。

四、推进预决算审查的公开透明，确保预算活动的公开性

新法第十四条明确规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。从以上规定可以明显看出，新法对预算公开的内容、时间、主体等都作了比较全面具体的要求，县级人大在推进预决算公开中大有可为。一方面在常委会对预算草案进行初审时，要充分发挥专家咨询库的作用，并广泛邀请本级人大代表参与初审，预决算草案要在本级人大代表这一层面进行公开，扩大代表参政权、知情权和表达权。另一方面常委会要监督“20日”后财政部门是否真正公开人大批准的预决算报告及报表，并重点监督公开的方式、内容和范围。同时，要大力推进审计查出情况向社会公开，主动接受监督。

预决算公开的实质是财政的公开透明，财政资金的使用要回应社会关切，接受群众监督，根本就是要求财政资金使用必须按照人大批准的预算执行。当然，对县级来说，推进预决算公开，特别是全过程公开不可能一蹴而就，要遵循循序渐进、稳步推进的原则，促进预决算信息公开的规范化、常态化。

五、增强绩效性审查监督，确保预算执行的合理性

新法第四十九条规定，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。审查结果报告应当包括对改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出的意见和建议。这些规定对各级人大推进绩效审查监督提出了新的更高要求，人大不仅要审查监督预算执行和决算的合法、合规，更要审查监督其合理、效率、效益和效果。人大要牢固树立“要钱受监督、用钱即问效”的监督原则，全面加强绩效预算审查监督，使绩效观念融入人大预算审查监督的各个环节，实现从预算编制、执行到决算审查监督的全程控制链条，切实提高公共财政资金的使用效益。

一要推动政府内控和绩效管理制度的建设。重点是推动政府健全内部财政监督，编制中长期计划，构建滚动预算制度，设置科学合理的绩效评价指标体系及方法等，这些制度的构建将为人大绩效审查监督提供坚强的基石。

二要强化对政府重大投资项目的绩效审查。人大应重点对政府重大投资项目的必要性、可行性、项目建设规模、资金来源、建设周期、年度投资额、建设内容以及资金的使用效益进行审查监督，对重点项目的计划、预算编制、预算执行到决算全过程进行监督。

三要推动政府建立资金使用效益评价体系。政府向人代会提交的财政预算报告必须附加对资金分配、资金使用的效益情况有一个理性的分析报告，以供代表审查。政府性重大投资项目以及预算如有调整，政府必须向人大常委会说明项目投资以及预算调整的原因、资金来源、用途、使用方向以及使用效益，推动财政资金的优化配置。着力改变目前人大只重视对预算资金安排程序合法性审查，忽视对资金安排合理性和使用效益的评价，防止用正确的方法办错事。

六、强化责任追究，确保预决算审查监督的严肃性

一直以来，法律对预算行为的责任追究方面是缺乏具体规定的。人大预算审查监督必须建立在政府可问责的基础之上，没有政府可问责压力体制的约束，人大预算审查监督，既监督不了政府财政资金的支出，也关注不了资金的使用方向，只能是流于形式。值得注意的是新法第九十二条至第九十五条对法律责任作出了具体明确的规定，加大了对违法行为的问责和责任追究，这为人大预决算问责监督提供了明确的法律依据。对此，县级人大要在两个方面有所作为：

一应发挥审计监督力量，强化问责。审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸审计能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。人大应督促审计部门加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。同时，支持审计部门开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。充分利用审计监督力量强化人大预算审查监督的能力。

二应督促查出违法行为。每年人大常委会都应紧盯着在上年审计查出问题整改不力的个别单位作为复查对象，借助审计力量进行“二审”重点监督，对连续两年以上“入选”整改不力的“累犯”单位，要按新法相关规定，启动问责机制，强化责任追究，确保人大预算审查监督的严肃性。

（作者单位：湖北省老河口市人大常委会）