人大的视角：建立现代财政制度

段发达

十八届三中全会将财税改革放在了非常重要的位置，首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，提出了建立现代财政制度的目标框架，从预算管理、税收制度和支出责任方面制定了未来10年财税改革的路线图。那如何来理解现代财政制度，如何建立现代财政制度呢？三中全会指出 “必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”，也指出了“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。可以看出，财税体制改革和人大预算审查监督是一对相互协调、相互促进的改革，换句话说，建立现代财政制度，人大有责任，政府也有责任，其总目标都是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。建立现代财政制度是一个复杂的系统工程，本文中，笔者从人大的视角，谈谈建立现代财政制度应当解决好的几个基本问题。

（一）为了谁的问题。财政是国家为了实现其职能，满足社会公共需要而产生的政府收支行为。建立现代财政制度，首先就要弄清其最主要的目标是什么？笔者认为，这就是社会公众利益的最大化，在具体改革过程中，无论设计什么制度，都应把这个因素作为最基本的原则。之所以这样说，主要有三方面的考虑：一是我国宪法规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，”“人大及其常委会审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”。从这些规定可以清晰地看出，国家预算要为了人民利益、对人民负责、受人民监督。二是取之于民、用之于民，这是财政收支的一个指导思想，但从每年审计工作报告反映出的情况看，在预算执行过程中，总会出现这样、那样的不少问题，对此，群众意见很大，党中央、国务院也高度重视，必须认真研究解决这类违法违规使用财政资金的行为，把更多的财政资金投向人民群众迫切需要的领域。三是随着财政收支规模扩大，人民群众、人大代表对财政收入从哪里来，用到哪里去，花得怎么样，越来越关心，越来越关注。因此，建立现代财政制度，就应从制度层面回应社会关切，在预算编制、执行和监管过程中，创造更多的条件，让人民群众参与预算编制、执行和监督。目前，最应该做到的就是，为人大代表更好地审查批准预算、履行监督职责做一些实实在在的事情。

（二）是什么的问题。这些年，社会各界从不同角度阐述了对财政的认识，提出了国家财政、公共财政、法治财政、民生财政、民主财政、透明财政等一系列概念，这些提法都有一定道理，但是，笔者认为，建立现代财政制度关键要实现以下两个目标。

一是法治财政。法治是现代财政制度的基础，法治财政是法治中国建设的一项重要内容，为此，首先要做到有法可依。在税收法律方面，要逐步实现税收法定的目标，将现有国务院条例制定的15个税种逐步上升为法律，提高税种立法层次，特别是今后新增加的税种应用立法的方式来明确;考虑制定税法，解决为什么收税、税收用在什么地方的问题，把一些基本问题规定清楚;修改税收征管法，适应经济社会发展的需要。在预算法律方面，首先要实施好新修改的预算法，这可以说是当前依法理财，深化财税体制改革最紧要的工作之一，新修改的预算法是一部高质量的法律，一方面解决了今后一段时间财税体制改革有法可依的问题，另一方面也总结了这些年来在财税体制改革方面取得的成绩，通过立法的方式将一些好的做法固定下来。同时，也解决了社会广泛关注的转移支付不规范、结余结转资金规模较大、预算透明度不高等一些热点、难点问题。其次要做到有法必依，各级人民政府要做到依法理财，做到法无授权不可为，尤其是各级政府领导干部要牢固树立预算的意识，强化预算约束，尽早谋划工作、编制下一年度预算，预算一经人代会批准后就应严格执行，增强年初预算刚性。再次各级人大及其常委会要依法履行好对“一府两院”的监督职权，确保法律在本行政区域内得到有效实施。最后有关部门要依法查处违反预算法等相关法律、法规的行为，树立法律权威，促进有关部门依法进行预算安排、资金使用和监督检查，提高财政资金使用效益。

二是民主财政。财政是财中有政、政中有财，在任何国家，财政都是政治活动的基础，在我国，简单地说，就是财政要服从于完善和发展中国特色社会主义制度，服从于坚持和完善人民代表大会制度。建设民主财政首先应从三方面作出努力，第一，要构建优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的财政制度保障;第二，各级人民政府要实施全面规范、公开透明的预算制度，发挥好地方的积极性，落实好地方用钱的主动性，坚持先有预算后有支出的基本原则，把预算编实、编细，从程序和内容上解决人大代表看不清、看不懂，难以审查的问题，尊重人大代表审查和批准预算的主体地位，依法执行人大决议和要求;第三，各级人大及其常委会要按照党中央的要求，加强和改进人大预算审查监督，同时也应逐步改善人大代表结构，明确人大代表责、权，发挥人大代表审查批准预算的积极性和主动性，实现人大代表依法监督、为民监督，说得有理、说了管用的目标。

（三）谁监督的问题。我们从审计工作报告和一些新闻媒体的报道中，经常看到这样的一些现象，比如财政管理效率不高，资金使用效益不好，转移支付不公开、不透明，审计查处的问题屡审屡犯的情况。那为什么会出现这些问题呢？笔者认为，一个最主要的原因就是监督还存在一些有待完善的地方，笔者从三个层面来分析。

从人大监督来看，人大监督是权力机关的监督，是党领导下的监督，是宪法授权的预算制衡机制，涉及预算行为事前、事中、事后的全程监督，是世界各国约束政府预算行为的一种有效方式。我国经过多年的实践和探索，虽然取得了一些成效，但人大监督更多地注重程序性监督，实质性监督不够，这也是目前一个不争的现实。

从政府内部监督来看，目前政府内部的监督主要有财政、审计和监察监督，这三种监督是一个相关

联的整体，在这三种形式的监督中，审计监督有能力、有人员，应该是最受社会公众认可的一种形式，但也受局限，它主要解决了财政资金按照预算安排怎么用、用得怎么样的一些问题，但是没有很好地解决预算应该怎么安排、用到哪里才好的问题，对审计查出的问题，在责任追究方面解决得也不太好，财政、监察部门对审计成果的运用也还远远不够，监督的威慑力也还没有被资金使用部门所认同，这是屡审屡犯产生的一个原因，也给社会形成了对违规行为处理不严格、整改不彻底的印象。

从社会监督来看，社会公众对预算收支情况是非常关注的，想监督，应该说也有能力，但是目前的条件还不完全具备，主要原因是公开透明的预算制度没有完全建立，虽然公开了，但看不懂、看不透的情况在一些地方仍然较为普遍。有时候也存在媒体说了、公众讲了，但是没有引起有关部门的重视，没有作出整改，回应社会关切，这样就既导致了公众监督的失效，在一定程度上挫伤了积极性，也导致了政府一些预算行为的失范，助长了一些不正确做法的延续。

从上述分析可以看出，人大监督、政府监督、社会监督都采取了许多措施、进行了积极探索，但是都没有很好地解决对政府预算行为的监督问题，监督效果仍然不够好。这样，一方面很容易形成一个高效的预算决策机制，推动预算得到实施;另一方面也容易在预算和资金使用效果方面出现一些问题，造成损失、浪费。因此，建立现代财政制度，必须把监督作为重要的保障措施，从制度层面加强规范，构建党领导下的人大监督、政府监督、社会公众监督为一体的监督体系，并确保其有效实施，支持和约束政府的预算行为，落实好党的重大决策和部署。

上述三方面的问题，是建立现代财政制度过程中应该高度关注的一些基本问题，按照习近平总书记在全面深化改革的说明中指出的，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”的精神，坚持问题导向，将其作为建立现代财政制度最重要的一些问题，在解决问题过程中，深化财政改革的方向、程序和制度，实现国家治理的现代化。

（作者单位：云南省人大常委会预算工委）