比较视角下我国巨灾保险制度体系构建的研究——以深圳、浙江、安徽为例

李子耀

（安徽财经大学，安徽蚌埠233030）

我国常年遭受灾害困扰的客观情况决定了巨灾保险发展的必要性。建立一个完善的巨灾保险制度不仅是为公众提供了灾害风险的保障，也是我国现代保险服务业发展的要求。目前，我国已有部分地区开始巨灾保险的探索和实施，因此通过对制度模式的研究和现行方案之间的比较从而为其它地区的巨灾保险制度体系构建得出合理的建议是具有极大意义的。

一、巨灾保险制度模式

（一）巨灾保险制度模式的分类

巨灾保险制度模式主要可分为商业保险机构主导经营、政府主导经营以及政府和商业保险机构合作经营三种类型。

1．商业保险机构主导经营

商业保险机构主导经营是指在巨灾保险的实施中，由商业保险机构独立承保巨灾风险并承担损失赔偿的制度模式。该模式中，由国家授权的商业保险公司或由承保巨灾业务的机构所组成的团体主导经营巨灾保险的相关业务。政府主要负责设计制度、制定法律、监管各部门以及建设防灾减灾工程。保险公司以政府职能的履行作为承保的前提，政府通过法律监管保险公司的工作。采取商业保险机构主导经营模式的成功典范主要有英国洪水保险制度和瑞士自然灾害保险制度。

该模式给予商业保险机构足够的自由度，有利于资本市场的自由发展，提高公众的风险意识，同时政府和商业保险公司可以互相牵制，保障国家防灾减灾措施到位，保证商业保险公司较大程度上从政府和公众的利益出发行事。但是，该模式的缺陷也显而易见。首先要求商业保险公司拥有较大的风险承担能力；其次由于需要考虑保险公司承保能力的限制，只能选择部分发生概率小或是风险程度低的巨灾风险；最后，商业保险公司独立经营意味着大多数情况下采取的是自愿投保的方式，缺少相应的强制性措施导致该模式对公众的风险意识要求较高。

2.政府主导经营

政府主导经营是指完全的或在一定限额之内的由政府利用财政支出或借贷融入专项资金来独立承保巨灾风险的制度模式。该模式中，政府承担了巨灾风险处理的大部分工作；保险公司主要负责保险的销售和服务，以及在损失超出限额的情况下或许有义务介入赔偿。实行政府主导经营模式的主要有新西兰地震保险制度和美国国家洪水保险制度。

该模式使得政府掌握较大权力，从而控制整个巨灾保险市场，适时通过必要手段来提高参保率或扩大覆盖面。除此之外，政府主导解决了商业保险公司巨灾风险承保能力不足导致承保风险种类限制大的问题。然而，这样的模式极大的增加了政府的财政压力，也不利于公众提高风险意识。

3.政府和商业保险机构合作经营

政府和商业保险机构合作经营是指由政府和保险机构共同承保巨灾风险的制度模式。具体实施方法即将风险损失进行划分，不同限额内的损失采取不同的赔付方式，科学合理地利用不同风险承担主体的优势，将资金的利用率最大化。日本家庭财产地震是该模式的典型代表。

该模式将政府和商业保险公司科学分配责任，有利于发挥各承保主体的优势，一定程度上减轻政府的财政压力。但该模式需要完善立法、细化条款，并根据实际情况厘定费率和确定限额，对于法律等配套设施以及精算等方面的学术研究有较高要求。

（二）我国巨灾保险目前所实行的模式

我国目前试点地区所实行的模式类似于政府主导经营模式。例如，深圳、浙江、安徽均是由政府管理，采取的是政府出资向保险公司为居民统一购买巨灾保险，同时提供自愿投保的商业巨灾保险以满足部分居民更高层次的要求。

二、我国巨灾保险制度模式比较及评析

（一）深圳

1.巨灾保险制度模式

2014年6月1日起深圳市巨灾保险进入实施阶段，成为全国首个实施巨灾保险的城市。深圳市民政局已经与人保财险深圳分公司签订了 《深圳市巨灾保险协议书》，开始在政府的领导下展开试点工作。

从制度模式来看，政府每年出资3600万元向商业保险购买6亿元巨灾风险保障，用于为居民统一购买巨灾保险，即参加方式为强制性，同时提供商业性巨灾保险供部分居民自愿购买。其资金来源以政府财政支持为主，保险公司的保费收入作为补充。政府出资体现了政府在深圳巨灾保险模式中起到了中流砥柱的作用，而保险公司在制度中主要担任的是提供巨灾保险及其相关服务。从保障范围来看，深圳市巨灾保险主要针对于深圳发生频率较高的自然灾害，例如暴雨和台风作为深圳市发生次数较多且造成损失较为严重的气象灾害就是深圳市巨灾保险中的重要内容；除此之外，扩展了基本责任所列明的自然灾害风险而引发的核电站严重事故，加保了在基本责任列明的自然灾害中抢险救灾和见义勇为的伤亡赔付。从风险分散方式来看，深圳市率先研究储金型巨灾保险产品，开始尝试创新巨灾保险衍生品。

2.评析

深圳市的巨灾保险制度模式强制性参保方式能够有效提高巨灾保险参保率，保障范围立足本地区特点，将发生频率高、造成损失大的自然灾害作为重要赔偿项目，同时考虑到地区特有且又易被忽略的核电站相关巨灾风险。加保抢险救灾和见义勇为的伤亡赔付有利于提高市民道德修养。

但是，深圳经济发达，对于其他地区来说可复制性较低。政府出资进行巨灾救助，给政府带来财政压力，政府承担全民的巨灾保费容易使得公众对政府产生较大依赖性，或使得巨灾保险发展仍长期停留在政府救助层面而非真正意义上的巨灾保险。

（二）浙江

1.巨灾保险制度模式

2014年11月11日浙江省宁波市开始了巨灾保险制度“宁波模式”的探路。宁波市巨灾保险制度仍然采取政府主导的模式，相关事务由保险公司具体实施。从制度模式来看，宁波市政府出资3800万元为公众购买6亿元巨灾保险，并设立500万元巨灾基金。制度架构可简述为政府主导下市场参与的模式，与深圳市的制度模式类似。从保障范围来看，主要包括台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水等气象灾害，另外将加入了滑坡、漏电等次生灾害，与深圳市相比内容更加具体详细。从风险分散方式来看，设立巨灾基金一定程度上能够起到分散风险的作用，另外注重提高服务质量，为市民提供防灾防损的专业服务，建立巨灾风险数据库，有效减少风险带来的损失，相应地也就使巨灾风险得以降低。

2.评析

宁波市的巨灾保险试点所采取的制度模式大体上与深圳市相同，但内容更加详实，与深圳相比更加完善，更加注重服务质量的提高，其科学性和可行性更强。但是该模式风险分散措施不足，且缺乏创新能力，需要进一步探索与该地区实际情况相符合的制度模式。

（三）安徽

1.巨灾保险制度模式

安徽省如今的灾后补偿仍然以政府救济为主，对于巨灾保险的探索还比较肤浅。其实，20世纪80年代以来，安徽省就已经实行了洪水保险的试点工作，然而迄今为止洪水保险作为巨灾保险的一种并未在省内得到大力推广也未得到可持续的发展。

近年来，安徽省为响应国家号召又逐步试行了农业巨灾保险，主要针对种植业采取了政府与商业保险机构合作经营的模式。具体来说，按照种植业品种推出不同的险种，用于防范不同农作物受到巨灾侵害而造成较大损失的风险，并由政府对参保农户给予适当补贴。保险公司则负责经办与其相关的诸多事宜，充分利用总部设在安徽省的国元农业保险股份有限公司的优势，进行具体工作的实施。从保障范围来看，包括了上述安徽省频繁发生并易对农业造成损失的灾害，例如：旱涝、风暴、病虫害等。从风险分散方式来看，安徽省采取了巨灾风险准备金制度，资金主要来源于保费收入，当赔付率达到一定水平则启用准备金。

2.评析

安徽省虽然与深圳、浙江相比发展相对落后，但其巨灾保险试点时间早，并且能够针对淮河洪涝问题尝试利用保险解决，并立足于“三农”问题从农业保险开始试点，是值得其他地区借鉴的。

但是，安徽省需要注重巨灾保险的可持续发展，政府需要及时调控以帮助商业保险公司解决发展过程中的重重困难。另外，笔者认为采取政府与商业保险机构合作经营的模式对于发展程度偏低、公众风险意识较差的安徽省来说还有待商榷，加大强制力度显得颇为必要。

三、我国巨灾保险制度体系构建的建议

（一）基于SWOT模型分析我国巨灾保险制度

1.优势分析

首先，我国经济的腾飞为巨灾保险的发展提供了强有力的支持。只有国家经济发展到一定水平，才能够有经济实力投资于巨灾保险。其次，2014年8月国务院颁布了 《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称 “新国十条”），明确要求建立巨灾保险制度。最后，我国早已确立多处巨灾保险试点城市，如今深圳、宁波等地。试点城市的实践能够为巨灾保险的推广提供丰富的经验。

2.劣势分析

与英美等发达国家相比，我国保险业起步晚，巨灾保险的发展程度相距甚远，因此导致整个行业基础薄弱。我国作为发展中国家，地域广阔、人口众多的现实环境，使得我国的巨灾保险制度不能照搬其他发达国家的模式。除此之外，我国立法的欠缺、公众保险意识浅薄等因素都是巨灾保险发展的劣势所在。

3.机遇分析

从国际客观条件看，随着经济全球化的深入发展和大数据时代的到来，我国对世界经济影响力大大增强。这为巨灾保险发展提供发展和创新的机会。从国内情况分析，目前国外再保险公司对我国巨灾保险的再保险市场期望值较高，对我国风险分散能够起到极大的帮扶作用。

4.潜在威胁分析

虽然各试点地区保费年收入看似可观，但面对巨灾带来的巨额损失仍然显得黯然失色。资金匮乏是巨灾保险发展中长期存在的问题，导致我国上世纪80年代的多次巨灾保险初探最终都逃脱不了失败的结局。如今资金问题也不可避免的成为保险公司承保的难题。政府主导模式的缺陷将会影响巨灾保险的可持续发展。

（二）针对深圳、浙江、安徽的政策建议

1.深圳

（1）制度模式

笔者认为，发达地区更适合采取商业保险公司主导经营的模式。作为一个经济发达的地区，在制度模式上应当考虑给予市场较大的调控权力，尤其是深圳作为经济特区更手握特权，有更大的自由性。

首先，从承保主体来看，主要由商业保险公司承保。政府作为领导者和管理者应当与商业保险公司合作完成好立法工作，尤其是专项法律的建设，抓好公共防灾减灾措施的落实，在此基础之上商业保险公司推行巨灾保险。考虑到商业保险公司可能存在承保能力不足的情况，在立法中需要明确划定赔付金额，即当损失在一定范围之内时，由商业保险公司赔付，损失超过其赔付能力时政府参与救助，如此能够较大发挥保险公司的优势，减少政府救济的比例，以创建真正意义上的巨灾保险。

其次，从参加方式来看，深圳相对于其他经济落后地区，接受先进思想途径广，公众的保险意识略强，可以试图实行自愿或半强制的参保方式。政府为参加巨灾保险的公众提供补贴或优惠，或规定只有参加巨灾保险才能够在灾害发生时得到政府的救济，以此提高参保率，保障巨灾保险的顺利推广。

再次，从资金来源来看，应将重点放在保费收入和保险投资上，同时建立巨灾保险基金加以保障。给予保险公司较大的自由度鼓励其拓宽资金来源，政府只在商业保险公司无法承担的情况下给予一定的资金支持，但需要对承保巨灾保险的保险公司加以补贴，并在宏观的调控下保证保险公司的顺利运营。

最后，对于以深圳为代表的发达地区的巨灾保险制度模式的组织结构可如下图所示：

（2）保障范围

对于深圳等发达地区来说，巨灾保险不仅需要有承保多种巨灾的巨灾保险，还需要完善专项保险的建设。保障范围的多样性可以满足更多更具体的需求，从而有效提高投保率，并且可以在企业财产保险、家庭财产保险等多种不同类别的保险中设立相应的条款作为附加险。

（3）风险分散方式

除了利用传统的再保险方法外，可以尝试创新性的巨灾保险衍生品，并将此创新作为研究和探索的重中之重，一方面由于相对于其他地区来说只有发达地区在创新方面拥有实力和优势；另一方面可以为其他地区进行初期的尝试。

2.浙江

（1）制度模式

针对较发达城市的巨灾保险制度架构，采取政府与商业保险机构合作经营的模式更合理。该模式能够充分发挥政府和商业保险机构双方面的优势，减轻商业保险公司独立经营在承保能力不足上的劣势，同时能够利用政府职权为巨灾保险的推广铺平道路。

首先，承保主体主要仍为商业保险公司，而政府则为商业保险公司提供充足的补助。具体来说，鉴于居民风险意识普遍薄弱的情况，政府每年从商业保险机构购买少量的巨灾保险提供给该地区的每家每户，使公众得到最低的风险保障；而更重要的是政府给予承保商业巨灾保险的保险机构适当的补助，鼓励商业保险公司推广巨灾保险业务，尝试创新型的小额巨灾保险机制，即面向中低收入群体收取小额保费，以此减轻投保的压力从而提高参保率。

其次，采取强制性与自愿购买相结合的参保方式。政府为居民购买一定金额的巨灾保险以强制居民参保或强制企业为员工购买巨灾保险，同时由商业保险公司推行巨灾保险，由政府对购买巨灾保险的个人、企业和承保的商业保险公司提供一定的补助和奖励以鼓励自愿参保。

再次，资金来源上以保费收入为主，加之政府补贴以弥补资金不足。此外，加强地区间交流，由各保险机构组成巨灾保险集团，集团有义务帮助集团内保险公司开展巨灾保险业务，以增强资金供给实力。

最后，与浙江经济水平发展程度相当的地区的巨灾保险模式组织结构可参考上述内容，其制度架构课参考下图：

（2）保障范围

由于试行小额巨灾保险可能存在资金欠缺的状况，因此不适宜承保过多种类的巨灾风险，可以将重点放在专项保险的推广上。依据地区具体情况，选取发生频率较大和造成损失严重的灾害作为保障风险，当制度成熟、推广成功、居民风险意识增强时再适时扩大保障范围。

（3）风险分散方式

较发达地区应将再保险作为风险分散的重要方式，传统的方法更容易实施，并且注重创建本地区实力强大的再保险公司。另外，巨灾保险集团的存在也能够起到一定的分散风险效果。集团成员公司的合作使得地区形成共同面对巨灾的形势，各保险公司参与并依附于巨灾保险集团，试图将风险分散给更多实力强大的保险机构。

3.安徽

安徽相对于深圳、浙江显得较为落后，该地区的巨灾保险制度的设计可为欠发达地区的制度架构提供参考。

（1）制度模式

安徽等欠发达地区的保险业发展相对不成熟，公众风险意识浅薄，若保险公司担任主导地位而缺乏强制性措施和政府的调控，可能会导致巨灾保险生存受阻的情况。因此在巨灾保险制度中，政府担任更重要的角色有利于巨灾保险制度初期的建立与发展。

首先，由政府作为主要的承保主体，商业保险公司负责巨灾保险的销售与服务从而获得佣金。政府承保有利于政府采取强制性或半强制性措施，而商业保险公司则没有权力实行强制。每户的巨灾保险主要包括三个部分，第一部分为政府为居民提供的小额巨灾风险保障，第二部分为政府强制居民购买的巨灾保险，第三部分为超过立法规定限额居民自愿投保巨灾保险。政府为居民提供旨在满足居民的最低保障，强制居民购买一方面为提高居民风险意识，另一方面可以减轻政府财政负担。巨灾发生时，一定限额内由政府采取救济措施；若造成损失较大，商业保险公司有义务参与赔偿。

其次，强制性或半强制性的参保方式更利于欠发达地区的初期制度建立。若无强制措施在欠发达地区公众较低的风险意识易导致新生的巨灾保险夭折，并且商业保险公司实力不如发达地区，承保能力不足，无法独立负担巨额的赔偿。

再次，既然由政府主导，则资金来源以财政收入为主。居民强制购买的巨灾保险保费收入也设立为巨灾基金，为灾后的赔款提供一定资金保障。另外，保险公司的保费收入也应拨出部分款项作为后备资金。

最后，安徽等欠发达地区的巨灾保险制度架构可如下图所示：

（2）保障范围

欠发达地区不宜承保过多的巨灾风险，否则会给财政带来巨大压力。对安徽省及其他发展现状类似的地区，建议巨灾保险通过设立农业保险的附加险试行。欠发达地区农业在产业中所占比重较大，农业的巨灾将会对居民造成极大影响，对农民造成极大损失，所以从农业险试行从民生出发，更符合欠发达地区发展实际情况，易得到公众认可，为巨灾保险的初期发展降低难度。

（3）风险分散方式

以再保险为主，充分利用周边地区及国外实力较强的再保险公司，同时应兼顾本地区再保险公司的创建。对于安徽等欠发达地区，增强自身的综合实力是当务之急，只有提高了地区发达水平才能进行更进一步的发展。

（三）我国巨灾保险制度构建的建议

针对全国范围内巨灾保险的发展，笔者认为应当不同地区根据当地发达程度采取不同的制度模式。

1．划定区域并制定相应的巨灾保险制度模式

在国家的统筹安排下，遵循因地制宜的原则，根据当地的发展情况制定巨灾保险制度模式。鉴于我国东西发展不平衡的状况，发达地区和欠发达地区的发展程度差别较大，因此制度模式应该有所区别，而不能够照搬其他地区试行方案。

2．保障范围由各地区自行订立

我国国土面积大，地区差异明显，因此保障范围应由各地区根据实际情况订立。保障范围应包括本地发生频率高、造成损失大的巨灾，同时在有能力承保的情况下不能忽视相关的次生灾害以及除了重大自然灾害之外的巨灾，譬如深圳巨灾保险试点中保障范围内所包括的严重的核电站事故等。

3．创新风险分散方式，奖励有突出贡献的个人及团体

目前我国风险分散机制尚未健全，分散方式单一，应以利用国外再保险公司为主。要想构建完善的巨灾保险制度模式，风险分散是其中一个重要环节。因此，我国必须拓宽风险分散渠道，注重制度设计创新性，对于自愿参与的个人及团体给予奖励，从而提高各界参与制度建设的积极性，使得巨灾保险制度的构建能够又好又快地发展。

注释：

① 深圳统计 http：//www．sztj．gov．cn/

② 深圳市气象局 http：//www．szmb．gov．cn/article/QiHouYeWu/QiXiangZaiHaiFengXianQuHua/QiXiang ZaiHaiFengXianPingGuBaoGao/2009/08/29/4a98df99a75c3．html

③ 中国新闻网 http：//www．chinanews．com/df/2014/03-20/5976560．shtml

④ 安徽省统计局 http：//www．ahtjj．gov．cn/tjj/web/list．jsp

⑤ 中华人民共和国国家统计局 http：//www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2014/indexch．htm

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［3］秦建文，黄韵．论我国巨灾保险模式选择及制度建设［J］．区域金融研究，2012，（9）：48-54．

［4］李逸波．我国洪水保险模式研究［D］．北京：中国农业大学，2005．

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［6］刘玲，彭元琪，龚日朝．湖南省小额巨灾保险机制创新研究［J］．湖南科技大学学报（社会科学版），2014，17（6）：92-96．