金融综合化经营趋势下系统性与区域性金融风险的监管协调研究

程天笑，闻岳春，付一书

（1．国泰君安证券股份有限公司，上海200120；2．同济大学，上海200433；3．上海金融学院，上海201209）

一、引 言

自2003年“一行三会”的监管格局正式确立以来，我国形成了“分业经营、分业监管”的金融体系。在严格分业经营的市场环境下，分业监管对于提高金融市场效率、维护金融市场稳定具有重要的积极意义。

在市场竞争和多元化金融需求的推动下，银行、证券、保险及其他金融市场主体快速发展，通过多种方式的融合创新不断突破原有市场边界，推动我国金融业向综合化经营方向发展：在业务创新方面，以理财产品为代表的金融综合化业务与产品呈现出快速增长的趋势；在组织创新方面，通过增资扩股、兼并收购的方式，拥有多种金融牌照的综合性金融集团不断涌现。

伴随着金融综合化经营的迅速发展，金融机构之间的业务联系日益密切，权利与义务关系日益复杂，金融风险的跨机构、跨行业与跨市场传染的可能性急剧增大，可能导致我国系统性与区域性金融风险出现集中性暴露，从而危及宏观金融稳定，甚至引发金融危机。

面对金融综合化经营的冲击，当前的分业监管格局已经难以适应系统性与区域性金融风险监管的需要。对于金融集团这一新的组织形式而言，相应的金融监管主体长期缺位，而金融综合化经营可能导致的多元化折价与内部资本市场风险，加剧金融集团的风险积累。对于具有强烈交叉性特征的综合性金融产品与业务而言，一方面，由于缺乏对其整体风险负责的监管主体，在产品交叉环节可能出现监管盲点；另一方面，由于综合性金融产品与服务面临着多个部门的监管，而各个监管机构的监管标准、要求、手段和工具并不一致，大型金融机构普遍面临着重复性的过度监管。因此，在当前分业监管体制下，金融监管协调对于消除监管真空、避免监管重复、防范系统性与区域性金融风险具有重要意义。

鉴于此，在分析金融综合化经营可能引发系统性与区域性金融风险的机制、总结我国金融综合化经营发展特征的基础上，本文将讨论当前分业监管制度在系统性与区域性金融风险监管中存在的不足，案例分析发达经济体的金融监管协调经验，为我国金融综合化经营背景下的金融监管协调提供政策建议。

二、文献综述

“金融业务的多元化”与“经营的集团化”是金融综合化经营的两个主要特征。因此，关于金融综合化经营的已有研究，主要是在“经营集团化”的背景下，对“金融业务多元化”风险展开研究。

金融集团是金融综合化经营趋势下最主要的金融企业组织形式。根据金融集团母公司是否经营具体金融业务，金融集团的组织模式可以区分为纯粹型与经营型两类。

在纯粹型模式下，具体金融业务由子公司以专业化方式运营，母公司仅负责集团的战略管理。例如，作为纯粹型金融集团，平安集团总部并不参与其“保险、银行、投资”任一子板块或子公司的经营，而专职于各板块下子公司的兼并与收购。在经营型模式下，母公司的职能相对复杂，既从事战略管理与决策，又经营其核心业务，其他非主营业务领域可以由子公司经营。例如，中银集团以银行业务为核心，银河金融控股则以证券业务为主。

金融集团可能对系统性与区域性金融风险产生的潜在影响主要来自于以下几个方面。

一是“太大而不能倒”。与分业经营的金融机构相比，金融集团的资产规模通常较大。一方面，有利于实现规模经济与范围经济（Rime＆ Stiroh，2003）；另一方面可能导致“太大而不能倒”的问题，即面对金融集团巨大的资产规模与庞杂的业务范围，金融集团破产风险的爆发影响范围更大，因此，监管部门对于金融集团的援助成本也将更高（Benston，1994）。

二是降低市场竞争。在金融综合化经营环境下，金融集团可能通过兼并收购专业化的分业经营机构，减少金融市场中的机构数量，从而降低了市场竞争（Saunders，1999；Moch，2013等）；而市场竞争的降低对于金融市场稳定则具有一定程度的破坏性作用。面对较低的市场竞争程度，市场可能逐渐萎缩，金融创新的速度可能逐渐降低，从而更加容易催生流动性危机，金融系统更加脆弱（Allen ＆ Gale，2004）。

三是存在“内部资本市场”风险。内部资本市场是集团化经营的重要优势之一，即金融集团可以在内部实现资源的优化配置，将资金集中于更具有竞争力的部门，不仅有利于提高资源配置效率，而且降低了对于外部资本市场的依赖（Stein，1997）。但是，来自于企业集团多元化的一般研究表明，伴随着企业集团组织规模与层级的逐渐庞大，代理结构更加复杂，企业集团内部对于资源的竞争更加激烈，管理层私利性的寻租行为以及对于自由现金流的滥用情形将更加严重，这些都将降低内部资本市场效率，加速企业集团的风险积累 （Jensen，1986；Scharfstein ＆ Stein，2000； 王峰娟和邹存良，2009等），而金融集团存在同样的问题，从而加重其风险承担。例如，Freixas et al．（2007）认为，金融集团可以通过滥用存款保险为其投资银行部门提供再融资。与此同时，内部资本市场也为风险传染提供了渠道：一旦金融集团内部某一部门发生较大损失，金融集团整体将面临着较强的融资约束，资源在集团内部的重新配置可能恶化其他部门的流动性，从而导致风险在金融集团内部发生传染。

四是存在“利益冲突”。金融集团往往同时从事银行、证券和保险等多种业务，集团内部各部门在业务与信息上的共享有利于实现规模经济，但也容易催生“利益冲突”。例如，金融集团往往倾向于给一家企业发放贷款的同时，为其承销证券；尤其是金融集团可以通过贷款获得企业内部信息，当得知企业偿还能力较差时，金融集团将会帮助企业将证券销售给不知情的证券投资者，从而保证企业有能力偿还贷款（Puri，1996；Puri，1999等），而这种行为将严重损害不知情投资者的利益。

总体而言，在金融综合化经营环境下，金融机构的联系更为紧密，对于系统性与区域性金融风险存在一定程度的影响。

三、我国金融综合化经营的发展现状

在分业经营、分业监管的金融管理体制下，为了增强自身竞争力以及规避监管，金融机构加快了跨机构、跨市场与跨行业融合创新的步伐，综合性金融业务与产品迅速增长，金融集团不断涌现，形成了事实上的综合化经营格局，并表现出以下特征。

（一）以资产管理业务为突破口，以融合创新为手段

资产管理业务是我国金融综合化经营的主要突破口。在市场竞争与合作的驱动下，2012年以来，监管部门密集出台了一系列政策，放松了对资产管理业务准入的限制（表1整理了2012年以来资产管理行业的主要政策性文件）。在政策影响下，银行、信托、基金、证券、保险等不同性质金融机构的资产管理业务不断突破长期封闭发展的壁垒，推动我国金融行业进入“大资管”时代。

与此同时，协同与合作是综合性金融服务与业务创新的基础。从跨机构合作的角度看，在我国间接融资为主的金融体系下，银行类金融机构凭借资金、渠道、清算与声誉等方面的先天优势，成为开展金融综合化经营的核心机构，与证券、保险、信托、基金等其他类金融机构进行了广泛合作，占据了主要的市场份额。

表1 2012年以来资产管理行业的主要政策性文件

资料来源：网络搜集整理。

（二）以“产品混业”推动“经营混业”，金融集团加速全牌照布局，以“经营混业”反哺“产品混业”，综合性金融业务与产品迅速发展

综合性金融业务与产品创新合作的方式一般有两种。一是通过签订合作协议形成松散的战略联盟，以期在合约框架下实现金融服务的融合。虽然这种合作方式较为灵活，但是具有较大的不确定性，而且法律文本漏洞可能导致合作各方的权利与义务关系不顺。第二种合作方式是在金融集团的框架下，实现跨机构、跨行业与跨市场创新。相比松散的战略联盟，这一合作框架具有股权关系的制约，合作关系较为固定，合作方沟通渠道更为顺畅，更有利于综合性金融业务与产品的创新发展。

在“产品混业”的推动下，我国金融集团不断加速金融牌照布局：不仅平安集团、中信集团与光大集团三大金融综合化经营试点机构已形成全牌照架构，而且银行业的综合化经营也快速发展，形成了以工银集团、中银集团为代表的银行控股集团。在“经营混业”的反哺下，“产品混业”也进入快速发展的轨道。例如，中信集团推出了“金融通”服务，使得其旗下的银行、证券、保险、基金、信托、期货等子公司的客户资源实现共享。平安集团则通过“一账通”服务整合平安旗下银行、证券、保险、基金等金融账户和社保、电邮、航空公司等非金融账户。

（三）以电商为平台，以端口与流量为抓手，互联网金融成为金融综合化经营的未来发展方向

表2 主要互联网金融商业模式

2013年以来，互联网金融的异军突起对于综合性金融业务与产品产生了巨大的推动力。以支付宝公司与天弘基金推出的“余额宝”服务为例，支付宝用户可以将账户余额购买基金产品，在实现账户增值的同时，仍然具有随时支付的功能。当前互联网金融已经形成了五种模式：第三方支付、P2P网贷、大数据金融、众筹以及金融产品互联网销售。

四、系统性与区域性金融风险监管中存在的问题

金融综合化经营的蓬勃发展使得金融机构的业务关联性更为紧密，权利与义务关系更加复杂，为加速风险在金融体系内的交叉传染提供了通道与便利。面对这样的冲击，当前的分业监管体制在事前预防、事中处置与事后化解等方面均存在诸多问题。

（一）在事前风险预防方面，没有统一的金融综合统计体系与风险监测框架，缺乏统一的行业准入与风险评估标准，使得风险监管陷于被动

一是金融综合统计体系缺位，信息共享机制尚未建立。目前，不同行业、不同市场的金融统计主要由各自对应的金融监管部门负责，与金融综合化经营相对应的统计体系尚未建立，加之各部门之间往往缺乏有效的信息沟通与共享，进一步导致监管部门往往无法实时监测金融综合化经营的风险动态，更无法准确预警风险的交叉传染。当风险暴露时，监管部门只能被动应对，被市场推着走。

二是缺乏统一的行业准入与风险评估标准。市场准入是风险预防的第一道关口。但是，目前综合性金融业务与服务的开放往往源于金融机构的自发性创新，监管部门并没有统一明确的行业准入与风险评估标准，使得综合性金融业务与产品鱼龙混杂，不利于风险的事前防范。

（二）在事中风险监管方面，以机构为导向的分业监管体系往往缺乏有效协同，监管重复、监管冲突与监管真空并存，降低了风险监管效率

一是监管真空与监管重复并存。在当前以机构为导向的分业监管体系下，监管权力被分配给多个监管部门，各部门各自为政、自成体系。对于金融集团而言，长期以来相应的监管主体并未明确。对于综合性金融业务与服务而言，其往往具有较强的交叉性特征，但是在业务交叉环节，监管部门不仅在监管工具与标准方面存在差异，而且对于业务风险的认识也存在差异，这就不可避免地驱动各部门间的监管竞争。在积极的监管竞争下，重复性监管，甚至冲突性监管大量存在，金融机构必须遵守不同的监管要求，使得不少金融业务与产品市场被人为割裂，金融机构的业务发展无所是从；在消极的监管竞争下，各部门对于风险监管的回避，将导致监管真空产生，催生监管套利空间。

二是金融监管协调机制尚不健全。2013年8月，国务院批复中国人民银行报送的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。实际上，这并不是我国第一次尝试建立金融监管协调机制。2003年4月，银监会曾经尝试建立以银监会为主导的银监会、证监会、保监会“三会”联席会议制度；2008年6月，金融旬会制度建立，以加强人民银行、银监会、证监会、保监会的监管协调，但均以失败告终。此次金融监管协调部际联席会议制度的重启，意味着我国金融监管协调机制向前迈出了重要一步。但即便如此，目前的金融监管协调部际联席会议制度依然存在着较大局限性。这是因为，在制度安排上，金融监管协调部际联席会议并没有明确的决策机制，这说明金融监管协调部际联席会议制度依然停留在信息沟通阶段。

（三）在事后的风险化解方面，相关法律、法规与政策规则不统一，难以有效约束综合性金融业务与产品的过度创新

法律法规滞后对风险的影响突出反映在服务与产品创新中。以资产管理业务为例，2001年，我国《信托法》正式颁布实施，并在此基础上形成了《证券投资基金法》、《信托投资管理办法》、《信贷资产证券化试点管理办法》等一系列信托法律法规，为我国资产管理行业的规范发展提供了基础，但伴随着资产管理行业的迅速成长，一些矛盾也逐渐暴露出来。

一是不同部门的监管规则不统一，导致不同金融机构在资产管理领域存在不公平竞争。伴随着资产管理行业的发展，信托原理被广泛应用于各类资产管理业务当中，包括基金公司、保险公司、证券公司等机构都在运用信托原理开展“类信托”业务。尽管在产品性质上并不存在较大差异，但是相比之下，信托公司在资金募集、产品设计、产品销售等多个渠道均存在较大限制，使得信托公司与其他金融机构之间存在较严重的不公平竞争。

二是法律与监管规则之间不统一，不能约束金融业务与产品的过度创新。例如，尽管商业银行的理财业务是典型的资产信托，但是《商业银行个人理财业务管理暂行办法》的制定，是依据《中华人民共和国银行业监督法》与《商业银行法》，而没有涉及《信托法》，并以“委托关系”替代“信托关系”。同样，对于证券公司专项资产管理计划，证监会制定《证券公司客户资产管理业务管理办法》时则完全不涉及其法律关系。这都为综合性金融业务和产品发展提供了更强烈的模糊性，不利于完善业务的风险分担机制。

总体而言，在金融综合化经营趋势下，监管协调机制的缺位、监管法律法规的不统一是金融风险防范面临的主要问题。在金融市场改革与对内对外开放不断深入的背景下，金融综合化经营必将进一步深入。金融监管协调机制应该如何构建？下面案例分析发达国家在金融监管协调方面的国际经验，为金融风险防范与监管的协调提供经验借鉴。

五、金融监管协调的国际经验

（一）美国的金融监管协调

在2007—2008年国际金融危机之前，美国金融监管协调工作由联邦金融机构检查委员会负责。联邦金融检查委员会成立于1978年，由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、国家信用管理局、储贷监理署五家机构组成，委员会主席由各成员机构轮流担任，其主要任务是建立统一的监管原则、标准与报告形式，协调联邦监管机构与州监管机构的监管业务。1999年，《金融服务现代化法案》进一步明确了美联储、联邦货币监理署、联邦存款保险公司和证券交易委员会的监管职责，并对监管机构在信息共享、监管协商、监管冲突解决等方面的协调做出了要求。

但是，在美国“双重多头”的金融监管模式下，金融监管职能由分属于联邦和州的监管机构分别承担，有限的监管协调不足以防范系统性金融风险，在国际金融危机中暴露出了重大缺陷。针对美国金融监管体系中存在的问题，2010年，美国众议院通过了《多德－弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，正式设立金融服务监督委员会，强化金融监管协调。

根据《多德－弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，金融服务监督委员会由财政部牵头成立，由财政部长担任主席，并由总统任命一名美联储董事会成员作为监督委员会副主席，为委员会提供政策建议；以外，其他成员机构包括美联储、联邦存款保险公司、联邦住房金融局、国家信用管理局和消费者保护局的负责人，以及不具有投票权的金融研究办公室、联邦保险办公室、州银行监管部门、州保险监管部门和州证券监管部门代表。

金融服务监督委员会将负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管争端、评估系统性金融风险。具体包括以下两个方面。一是信息收集与共享。在信息收集上，金融服务监督委员会不仅授权下属金融研究办公室作为其专门的信息收集与分析机构，而且有权向成员机构、其他联邦和州政府金融监管机构、联邦保险局或特定金融机构收集信息。在信息共享上，金融服务监督委员会将建立统一的报表格式与要求，协调各监管机构的数据与信息收集与共享。二是检查职能。金融服务监督委员会不仅负责统一协调各监管部门的检查活动、评估与提示系统性金融风险、监督监管政策落实，还授权美联储监管非银行金融机构，以增强美联储在监管协调中的作用与地位。

（二）英国的金融监管协调

在国际金融危机之前，英国的金融监管协调机制建立在英格兰银行、财政部和金融服务局三方签署的《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》的基础之上。该备忘录一是明确了金融服务局与英格兰银行在信息收集与共享方面的制度安排，以降低信息收集成本；二是成立常务委员会作为三方协调的组织机构；三是细化在政策变动、对外交往、监管记录保存与使用等方面的协调机制与内容。

尽管如此，面对国际金融危机的冲击，这一监管协调机制表现僵化，对冲击无法做出及时有效的反应。针对危机中暴露出的问题，2010年新组建的联合政府撤销了金融服务局，转而在英格兰银行内部设立金融政策委员会，负责宏观审慎监管，至此英格兰银行成为英国唯一的金融监管机构。与此同时，按照改革方案的规划，英格兰银行将下设两个专门的金融监管机构：一是审慎监管局，负责对商业银行、投资银行、建筑业协会与保险公司的微观审慎监管；另一个是消费者保护及市场管理局，负责金融服务活动的市场监管，以维护金融市场声誉与消费者信心。

对于金融政策委员会、审慎监管局与消费者保护及市场管理局之间的监管协调，改革方案也做出相应的规定：一方面，由金融政策委员会对审慎监管局与消费者保护和市场管理局的监管业务进行监督，并就涉及的宏观审慎监管工具向审慎监管局与消费者保护和市场管理局提供业务指导与政策建议。另一方面，对于可能对金融稳定有重大影响的事项，审慎监管局与消费者保护和市场管理局有义务与金融政策委员会进行协商。

（三）澳大利亚的金融监管协调

澳大利亚的金融监管协调机制建立在金融监管理事会的框架下。金融监管理事会由储备银行、审慎监管局、证券及投资委员会以及财政部共同组成，理事会主席则由储备银行行长担任。

在协调机制上，金融监管理事会的日常运行依据三个层次的规范性文件。一是纲领性的《金融监管理事会宪章》。这一文件明确了理事会的目标与职责。理事会的目标是促进金融监管机构与财政部之间的交流与合作、提高监管效率、维持金融系统稳定，主要承担的职责包括：识别金融系统存在的潜在威胁、针对不稳定因素做出适当的协调应对措施、协调成员机构解决监管重复问题、规范监管与报告制度，从而降低监管成本。

二是通过签订的谅解备忘录，就监管立法中尚未细化的事项或权责模糊地带，在备忘录中予以明确或确立协调合作的制度性安排。目前，金融监管理事会成员机构之间已经两两签订了四份谅解备忘录，如表3。

表3 澳大利亚金融理事会谅解备忘录

除此以外，成员机构还与其他相关机构也以签署谅解备忘录的形式，对监管中存在的重叠与合作进行协调。例如，证券及投资委员会与公平竞争和消费者委员会、证券交易所、税务局、公共会计师协会分别签订了谅解备忘录。

三是针对系统性危机而发布的特别备忘录，以细化危机管理规定。例如，2008年发布的有关危机管理的备忘录，按照“检测危机－评估危机和应对措施－公布应对措施－跨境合作”的流程，对金融危机管理的职责做出了具体安排。

在危机监测阶段，储备银行负责监测金融市场和支付结算系统；审慎监管局负责监测金融机构和审慎监管；证券及投资委员会负责监测金融服务提供商；财政部负责总体协调，以便政府掌握总体情况。在评估危机和应对措施阶段，储备银行主要承担评估系统性金融风险的性质和规模，以及与流动性相关的应对措施；审慎监管局负责评估被监管机构在流动性和偿付能力等方面所受的冲击，以及相应的监管应对方案；证券及投资委员主要评估监管对金融市场与投资者的影响；财政部则就应对措施向政府提出政策性意见。在措施公布阶段，成员机构将在职责范围内向公众披露应对措施，并就告知义务进行协调。

（四）德国的金融监管协调

1962年《联邦银行法》实施以后，德国金融业监管体系逐渐成形，形成了以联邦银行监管局、有价证券交易监督局、保险监督局为主要监管机构的分业监管体系，分别承担银行业、证券业、保险业的主要监管责任。作为德国的央行，德意志联邦银行也具有银行业监管的责任。

面对混业经营的监管需求，2002年德国推行金融监管体制改革，通过了《统一金融服务监管法》，正式合并联邦银行监管局、有价证券交易监督局、保险监督局三家机构，组建成为联邦金融监管局，负责综合性监管。合并后的联邦金融监管局分设银行监管部、保险监管部、证券及资产管理监管部，继承分业监管体制下的主要监管职能。与此同时，对于存在跨机构、跨市场特征的金融业务监管，则由三个部门负责，即国际/金融市场部、消费者与投资者保护部和金融体系综合部，其中，国际/金融市场部承担了金融集团、银行业与保险公司的信息披露、金融市场监管，消费者与投资者保护部负责处理金融服务投诉等消费者保护事务，金融体系综合部则负责处理非法金融业务。

尽管联邦金融监管局承担大部分金融监管职能，但是，德意志联邦银行仍保留部分银行监管职能，而德意志联邦银行与联邦金融监管局主要从以下几个方面展开监管协调。一是联邦金融监管局并不在德国各地分设下属机构，而是委托德意志联邦银行承担常规性的监管事务，金融监管局仅根据需要开展特殊的现场检查；对于检查结果，联邦金融监管局具有最终决策权，而德意志联邦银行则享有建议权。二是定期的联席会议机制。根据2002年的《综合性金融服务监管法》，联邦金融监管局与德意志联邦银行共同组织“金融市场监管论坛”，意在加强双方的沟通与协商。三是在信息收集和共享方面，德意志联邦银行负责金融信息收集与统计，联邦金融监管局所需的信息由德意志联邦银行提供，双方共享数据库与信息系统。四是监管法规的制定。对于涉及货币政策的监管法规，在政策发布前，联邦金融监管局必须与德意志联邦银行进行协商，并征询意见。

（五）各国金融监管协调的基本方式与内容

通过上述案例可以发现，因为各国的金融环境存在差异，所以各国金融监管协调的路径并不一致，总体而言，根据协调机制约束力的强弱，可以归纳为以下几种方式。

一是签署谅解备忘录。谅解备忘录的优点在于具有较强的灵活性，不仅可以细化职权范围、业务监管归属等法律规定较为模糊的内容，还可以对信息收集与共享、监管政策沟通与协商等方面的协调做出具体的制度性安排。例如，澳大利亚的金融监管协调机制主要建立在金融理事会成员机构之间两两签订的谅解备忘录的基础之上，而且，针对危机事件，金融理事会还签订特别备忘录，以明确危机管理流程。尽管如此，谅解备忘录并不具备法律约束力，因此，往往在非法定的协调机制下被广泛使用（例如，澳大利亚的金融理事会即为非法定的监管协调机制）。

二是成立专门的金融监管协调机构。设立专门监管协调机构对于提高监管协调效率具有重要作用。例如，在国际金融危机爆发前，美国联邦金融检查委员会的主要职责之一就是为了促进监管机构间的交流与协调。类似地，为了方便监管协调，英国成立由英格兰银行、金融服务局与财政部组成的常务委员会。德国联邦金融监管局则成立国际/金融市场部、消费者与投资者保护部和金融体系综合部三个部门负责跨机构业务监管。

三是以法律的形式对金融监管协调机制予以制度性保障。这首先体现为法律对各监管机构权利与义务的明确。例如，英国通过修改《英格兰银行法》重新规定了英格兰银行的职能，并明确了英格兰银行、金融服务监管局以及其他监管机构的职权范围。其次是法律对于协调机制的制度性安排。例如，德国《综合性金融服务监管法》对于联邦金融监管局与德意志联邦银行在信息共享、联合检查、政策法规制定等方面的协调做出明确规定。

针对共同的监管对象，各国金融监管协调内容则主要侧重于以下几个方面。

一是职权划分。分工明确是建立全面、无缝的金融监管体系的前提条件。明确职权划分是各国金融监管协调的首要内容。

二是信息共享与标准化。对于监管机构而言，信息共享与标准化有利于降低监管成本，提高监管效率。对于被监管机构而言，监管机构间的信息共享也有利于减轻监管负担。

三是联合检查或委托检查。联合检查或委托检查避免了对同一监管对象实施重复性检查，有利于节约监管成本。例如，由于德国金融监管局不下设分支机构，因此，日常的检查工作主要委托德意志联邦银行代为执行。

四是政策沟通与协商。当监管政策对其他监管机构的职责范围具有潜在影响时，各国均要求监管机构在政策制定与公布的过程中，应事先与其他监管机构进行沟通与协商，以尽可能地避免监管冲突的发生。

五是监管争议与冲突解决。尽管存在信息共享、政策协商，但是监管冲突依然可能发生。监管协调机制为监管冲突的解决提供了平台。例如，解决成员机构之间的司法争端是美国金融服务监督委员会的重要目标之一。

六、完善金融监管协调的政策建议

2013年8月，由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度正式建立，意味着系统性与区域性金融风险监管协调的基本框架已经搭建完成。在这样一个框架下，本文认为，金融监管协调应该注意以下问题，完善监管协调机制，细化监管协调内容，建立一个相对独立、无缝对接的风险管控机制。

（一）适当扩大金融监管协调部际联席会议参与机构

我国的金融风险监管由人民银行、银监会、保监会、证监会、外管局、发改委、财政部、地方政府等多个部门与机构承担。不仅如此，金融风险监管还需要工商、税务、海关、公安等多个行政部门的信息沟通与协调。目前，金融监管协调部际联席会议制度仅局限于人民银行、银监会、保监会、证监会与外管局，金融监管协调部际联席会议应该以此为基础，适当扩大参与机构范围。

（二）统一金融统计分类与标准，统一金融管理办法，打造标准化、全口径的金融综合统计、监测与预警体系

标准化与全口径的金融统计是金融综合化经营趋势下系统性与区域性金融风险监测的必要条件。但是长期以来，金融统计分别由“一行三会”根据各自的统计管理规定分别进行，各部门规定之间往往缺乏协同，产生了不少统计上的重复与空白，不仅统计范围不全，而且标准化程度低，存在着重复与矛盾，不利于监管部门准确评估风险状况。监管协调机制应以人民银行为主导，从统一金融统计标准与管理办法入手，通过梳理当前金融业务多元化的发展状况，完善金融统计口径，打造标准化、全口径的市场监测体系，实现风险的动态把握。

（三）建立市场准入的联合审查机制，从源头控制综合性金融业务与产品风险

面对综合性金融业务的跨机构、跨行业与跨市场特征，监管协调机制应该建立业务准入的联合审查机制，从业务源头控制风险。联合的业务准入审查可以分为二个层级：一是对于综合性金融业务与产品创新的风险准入审查，全面评估业务创新的风险特性，推动适度创新；另一层是对开展相应业务的金融机构与高管的准入资质审查。在坚持简化行政审批的原则与控制系统性风险的前提下，联合银行、保险、证券等各个行业协会对业务合作方的资质进行联合审查。

（四）以资产管理行业为切入点，建立政策沟通与协商机制，统一监管原则，杜绝不公平竞争和监管套利；建立灵活的联合行动机制，提高监管效率，降低监管成本

综合性金融业务与产品的发展使得行业边界日益模糊，业务属性逐渐趋同。因此，任一监管机构单方面的行为都将涉及其他机构的监管业务，容易引发监管竞争，催生监管套利。这突出反映在资产管理行业当中。例如，伴随着资产管理行业的发展，银行理财、信托、基金、券商资管、保险资管的差异不断缩小，但是，各自在投资标的、产品设计、风险管理等多方面受到的监管却存在较大差异，从而产生监管套利空间。

监管协调机制可以资产管理行业为切入点，针对不同机构的资产管理业务监管要求，在政策制定过程中，鼓励监管机构之间积极展开协商，相互征询意见；在政策发布前，明确相互通知的义务，建立顺畅的政策沟通与协商渠道，保证政策逻辑上的一致性，降低套利风险。

（五）加强金融机构内部风险控制，加强行业协会以及交易所的自律监管，形成以金融机构内部风险控制为基础、行业自律为重点、市场监管为补充的风险监管协调体系

加强金融机构的内部风险控制是实施有效金融监管的基础，是避免综合性金融业务与产品风险传染的前提。首先，应在金融机构内部建立严格的防火墙机制，通过实现业务独立操作、资金独立保管与核算、管理人员的独立任职，隔离综合性金融业务与产品风险；其次，应完善内部稽核监督机制，通过建立健全内部稽核部门、完善内部风险级别评估与预警办法，提高对综合性金融业务与产品风险的敏感度。

行业自律监管则更加贴近市场，具有更高的监管效率。作为行业自律监管最主要的两类机构，行业协会与交易所应在综合性金融业务与产品风险监管中发挥重要的作用。交易所可以与监管机构以签订谅解备忘录的形式，确定监管协调机制，以避免可能出现的利益冲突，明确监管范围。从行业协会的角度考虑，虽然我国行业协会并没有司法权，但是，行业协会可以在信息收集与沟通、业务调研与政策建议等方面与监管机构开展协作，故其对业务监管也具有重要的促进作用。

（六）以信息披露为抓手，完善消费者权益保护

因为综合性金融业务与产品具有较强的复杂性，所以消费者权益保护问题在其风险监管中显得尤为突出。目前，“一行三会”已经分别建立了各自的消费者保护机构，但是相应的监管协调机制尚未形成。

面对未来综合性金融业务与产品的发展，监管协调机制可以从以下几个方面建立对消费者权益保护的监管协调。一是在金融监管协调部际联席会议的框架下，建立消费者权益保护的协调机构，统一金融机构的义务与责任认定标准；二是要建立综合性金融产品风险披露制度，明确消费者权益保护的风险披露、通报与建议权；三是要加强消费者教育，倡导和推广标准化的服务流程；四是以风险预警为手段，加强综合性金融业务与产品风险的前置化监管。

［1］陈雨露，马勇．混业经营与金融体系稳定性：基于银行危机的全球实证分析［J］．经济理论与经济管理，2008，（3）：43－49．

［2］周天芸，余洁宜．信用风险转移与中国商业银行的系统性风险［J］．金融论坛，2012，（8），56－61．

［3］曹元芳，吴超．跨市场金融风险与金融监管合作［J］．上海金融，2007，（1），43－46．

［4］郑睿．澳大利亚金融监管协调机制研究［J］．吉林工程技术师范学院学报，2013，（11），15－17．

［5］唐宏飞．国际金融监管协调机制的比较研究与启示［J］．区域金融研究，2014，（3），53－57．

［6］吴超，李西江．宏观审慎监管框架下金融监管协调问题研究［J］．华北金融，2012，（8），52－56．

［7］陈立．金融监管协调的国际做法和经验［J］．金融发展评论，2010，（7），63－70．

［8］胡利琴，彭红枫，彭意．我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管协调问题研究［J］．管理世界，2012，（11），174－175．

［9］刘孟飞，张晓岚，张超．我国商业银行业务多元化、经营绩效与风险相关性研究［J］．国际金融研究，2012，（8），59－69．

［10］Puri M．Commericial banks in investment banking conflict of interest or certification role？ ［J］．Journal of Financial Economics， 1996， （40）， 373－401．

［11］Puri M．Commerical banks as underwriters［J］．Journal of Financial Economics， 1999， （54），133－163．

［12］Benston G J．Universal banking［J］．Journal of Economic Perspectives， 1989， 8（3）， 121－143．

［13］Allen F， Gale D．Competition and financial stability［J］．Journal of Money Credit and Banking， 2004， （36）， 453–480．

［14］Scharfstein D S， Stein J C．The dark side of internal capital markets： divisional rent seeking and inefficient investment［J］．Journal of Finance， 2000， （55）， 2537－2564．

［15］Stein J C．Internal capital markets and the competition for corporate resources［J］．Journal of Finance， 1997， （52）， 111－133．

［16］Jensen．Agency costs of free cash flow， corporate finance and takeovers［J］．American Economics Review， 1986， （76）， 323－329．

［17］Freixas X， Loranth G， Morrison A．Regulating financial conglomerates［J］．Journal of Financial Intermediation， 2007， 16（4）， 479－514．

［18］Moch N．Competition in fragmented markets： New evidence from the German banking industry in the light of the subprime crisis［J］．Journal of Banking and Finance， 2013， （37）， 2908－2919．

［19］Saunders A．Consolidation and universal banking［J］．Journal of Banking and Finance，1999， （23）， 693－695．

［20］Rime B， Stiroh K J．The performance of universal banks： Evidence from Switzerland［J］．Journal of Banking and Finance， 2003， （27）， 2121－2150．

［21］Dietrich D， Vollmer U．Are universal banks bad for financial stability？ Germany during the world financial crisis［J］．Quarterly Review of Economics and Finance， 2012， （52）， 123－134．