浅析民办高校大学章程

李亚军，侯典芬

（重庆师范大学　涉外商贸学院，重庆　401520）

浅析民办高校大学章程

李亚军，侯典芬

（重庆师范大学涉外商贸学院，重庆401520）

大学章程是民办高校的纲领性文件，但制定过程、宣传落实以及章程内容等都还存在很多问题.本文从现状出发，分析存在的问题，提出解决建议，并针对《民办教育促进法实施条例》第十四条规定的不足对大学章程内容进行了重点分析.

民办高校；大学章程；依法治校

大学应当具备大学章程，这对民办高校尤为重要.公办高校有直管部门，其办学行为受政府相关机构的直接制约，而民办高校的行为则有很大的不可控性，受投资者“个人”影响非常的深.鉴于此，大学章程就很有必要了.大学章程对于民办高校，犹如宪法之于国家，应当是民办高校存在的依据和行动的指南，是“依法治教、依法治校”原则的内部依据.也因此，常被称为“大学宪章”.

1　民办高校大学章程的现状及对策

应当说大学章程对民办高校极具重要作用，但现实状况却使得大学章程无法发挥其纲领作用.目前，民办高校章程建设有着以下不足.

从实际情况看，民办高校章程建设方面存在着以下明显的不足.一是从程序上，涉及到的利益相关主体，根据权责一致的原则，应当参与到大学章程的制定中去.但是，大学章程又是民办高校成立的一个必备条件，也即是在民办高校创立时就必须具备，但在民办高校创立时，教职员工和学生此时并不确定，无法参与到民办高校大学章程的制定过程.一般来说，制定章程的是投资者或举办者，教师、学生作为利益相关方，却没有能够参与到制定章程的过程中，对其利益的保护是一种潜在的危险.二是章程内容不够科学、不够完善.大学章程是民办高校最为重要的文件之一，而其制定往往是制定者应付相关部门的检查，对内容应付了事，起不到章程应有作用.三是章程宣传不够.基本没有哪个高校组织干部、教师和学生学习章程，学院网站往往也没有挂出章程，更没有养成依据章程办事的习惯.甚至很多人根本就不知道大学章程是否存在.四是现有法律虽然对高校的章程做出了一些规定，但民办高校有其特殊性，不能完全按照公办院校的大学章程来制订本校的章程.而目前的法律还没有专门针对民办高校的章程内容作出科学的、具体的规定和要求.

为此，笔者作出如下建议：

首先，应当明确谁有制订大学章程的权力.一般来讲，章程应当由民办高校的权力机关来制订.章程是高校成立的必要条件，在高校成立时就应当具备，而在民办高校成立之初权力机构往往就初步形成，有条件制订章程.而章程对于民办高校极其重要，权力机关是学校的决策机构，一般叫董事会（也有叫评议会、理事会等），是学校的最高领导机构和法人机构，最能代表学校和投资者的利益，其职权就包括了制定学校的章程，由其制订民办高校大学章程，有其合理性.

其次，管理者、教职员工、学生的权利和义务是民办高校大学章程的重要内容，涉及三者的权利义务必须经过三者的同意.章程起草制订时，民办高校往往还没有管理者、教职员工和学生，章程制定出来以后，当民办高校具备管理者、教职员工和学生时，涉及它们的利益条款，必须取得其同意，否则必须修改，行使这一权利的往往是其代表机构或组织，在教职工是教职工代表大会或工会，而学生的情况较为复杂.因学生的大多不具备相关知识，有两种方法可供采纳.一是民办高校可设立家长委员会，通过家长委员会来审核，二是可以由相关政府部门代行其审核权利，如教育委员会.通过前者审核，由于学生不断流动，家长委员会的成员必须不断更换（否则无孩子在校读书的家长责任心得不到保障），同时家长居住分散，参加家长委员会时间不确定，因此，这种审核方式不可取.而政府相关部门本身对于民办高校的办学行为就有监督的责任，通过其代表学生对民办高校大学章程有关学生条款进行审核不但成本低而且极具可行性.

最后，民办高校制订文件和进行活动，均不得违背章程规定，情势改变，章程也应随之按照本身规定的修改程序予以修改.另外，为保证章程规定的合法性和合理性，政府相关部门应当加强对大学章程的监管.

2　民办高校大学章程的内容分析

对于大学章程的内容，法律有一些初步的概略式的规定，这主要规定在两部法律文件中，即《高等教育法》第28条和《民促法实施条例》其第14条.《民促法实施条例》第14条规定了民办高校的大学章程应当具备：学校的名称、地址；办学宗旨、规模、层次、形式等；学校资产的数额、来源、性质等；理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；学校的法定代表人；出资人是否要求取得合理回报；学校自行终止的事由；章程修改程序.应当予以说明的是，《高等教育法》制订的时间是1998年，在当时民办高校还是稀罕事物，对民办高校的针对性不足也就可以理解.

对比这两部法律文件可以看出，《民促法实施条例》第14条极具针对性，但仔细分析其规定，笔者认为仍有不足之处.

2.1《高等教育法》中的一些必要规定，在《民促法实施条例》中并没有规定出来，如内部管理体制、学科门类的设置等等.如果是为了避免两部法律中的重复，那么学校的名称、地址、办学宗旨、规模、资金来源等《民促法实施条例》完全没有必要规定，因为《高等教育法》中已经规定了.另外，根据法律位阶原则，下位法不能违背上位法，《民促法实施条例》是下位法，不能违背《高等教育法》的规定，但《民促法实施条例》第14条中，将内部管理体制如此重要的内容都略去不提，是否预示民办高校大学章程将可以不规定此内容，我们不得而知.因此，《民促法实施条例》第14条规定显得很不完整，完全没有必要省略.

2.2《民促法实施条例》应当增加内部管理体制规定.内部管理体制包含两方面内容：一是民办高校内部组织结构；二是组织机构的运行规则，主要表现为组织机构的规章制度.此处仅指内部组织结构.

内部组织机构要按照精简高效、结构合理的原则来设置，其设置应当具备以下机构：（1）决策机构和监督机构及其成员.决策机构一般是董事会或理事会，而监督机构为监事会.这两大机构的成员产生办法和组成结构应当予以规定，尤其是监事会应该有教职员工代表.（2）校长.校长室学校主要负责人，也是学校决策的主要执行者.一般是通过校长办公会或校务委员会来履行其职责.（3）实行学院制.根据情况建立校、院两级管理体制或校、院、系三级管理体制.明确划分管理层级责权利，充分发挥中层管理层级在人才培养、科学研究、学科建设的积极性.（4）学术机构.科学研究是大学三大基本功能之一，因此，即便民办高校主要培养应用型人才，也应当具备各种科研机构和组织.民办高校的科研机构或组织应当有两类，一类是专业性科研机构或组织，如进行经济研究、语言研究的科研机构，另一类是专门对民办教育进行研究的科研机构或组织，它专门研究民办教育规律，为民办高校的发展建言献策.（5）行政职能部门.行政职能部门极其重要，没有行政职能部门，民办高校将是一盘散沙，任何工作都无法进行.大学章程应当规定行政职能部门的组成部门及结构，如要进行机构改革，则必须相应修改章程.至于组成部分的职责、成员的组成等规定则在部门规章中规定，没必要在章程中反映.（5）其他事项.除上述规定外，章程还应当规定教职工代表大会、工会、党组织相关机构等.

2.3《民促法实施条例》应当增加教职工的权利与义务规定.

相关法律文件有一些教职工权利义务的基本规定，民办高校的教职工完全可以参照执行.但各民办高校有其特殊性，在法律规定之外会另外赋予教职工权利义务，因此章程有必要做出规定.如民办高校可以规定教职工在本校的福利待遇、参与学校事务的权利等等.

2.4《民促法实施条例》应当增加学生及校友的权利和义务规定

人才培养是大学三大核心功能之一，没有学生，大学不能称为大学.因此，学生是民办高校的不可或缺的重要组成部分.大学章程应当规定学生的权利义务.学生毕业后就称校友，一个大学要发展，校友的作用不可低估.单论校友对学校的捐赠，就是高校收入的重要来源，据报道，2014年，武汉大学收到的捐赠就有4069万元，其中很大部分是校友捐赠.因此，大学章程应当规定校友知情权等权利，以维护校友合法利益.

2.5社会服务与外部关系

服务社会是大学的三大核心功能之一，民办高校要在公办高校重重围困之中得到发展，必须要面向市场，将服务社会作为自己的发展目标.这要求民办高校要密切关注社会，了解社会的发展动态，这样才能根据实际情况修正自己的发展方向，才不会为社会所淘汰.民办高校培养的学生是应用型人才，这也决定了学生的实际动手能力是培养的内容.因此，在培养学生的过程中，应当将学生的实践能力和服务社会这一核心功能有机结合起来，大学章程是纲领性文件，应当反映出这一要求.

3　结语

民办高校大学章程在制定过程、宣传落实以及章程内容等方面目前存在诸多问题.究其原因，主要在于各方均不重视：法律文件只是一些原则性规定，并且规定并不完善；相关机构对章程监管不力；学校制订章程仅作为任务交差了事，事后随着情况发生变化也没有进行及时修改，制订规章制度和进行活动也并没有遵照大学章程；教职员工及学生等甚至不知道大学章程的内容及其重要性，更不用说参与章程的修订.面对这些问题，有必要加强对民办高校大学章程的重视和研究，以发挥大学章程作为纲领性文件的作用，这对民办高校健康发展，建立现代大学制度有着积极意义.

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G648.7

A

1673-260X（2015）11-0197-02

重庆市高等教育学会2013-2014年高等教育科学研究课题（CQGJ13C335）阶段性研究成果