保障性住房融资创新的路径选择

谭禹

保障性住房融资创新的路径选择

谭禹

保障性住房发展面临着资金瓶颈障碍。本文分析了保障性住房融资面临的主要问题，即财政性住房资金来源不稳定、投融资体制僵化，政策性住房金融发展滞后，资本市场融资渠道不畅等。本文提出了创新保障性住房融资渠道的路径选择：一是要将财政资金投入纳入公共财政体系，发挥财政资金杠杆效应；二是要大力发展政策性住房金融机构，弥补商业信贷的不足；三是要推动资本市场金融工具创新，吸引民间社会资本进入保障性住房领域。

保障性住房 融资创新 路径选择

一、引 言

“住房难”已成为当前我国“新三大民生问题”之一，中央已把加快推进保障性安居工程建设作为构建和谐社会，实现经济社会包容性增长的重要任务。“十二五”期间我国计划新建3600万套保障性住房，所需要投入的资金将超过5万亿元，实现住房保障覆盖面达到20%。根据“十二五”规划，我国每年需开工1000万套保障性住房，需要投资1.3万亿－1.4万亿元。尽管中央对住房问题重新调整了认识，公共投入增加迅速，但融资问题仍然没有得到有效解决。从资金来源渠道分析，财政性资金、银行信贷资金以及资本市场资金构成了保障性住房建设资金的主渠道。但是当前我国保障性住房政府财政投融资体制僵化，缺乏良性循环机制，银行间接融资渠道与资本市场直接融资渠道也没有发挥应有作用，民间社会资本参与不够。由于缺乏必要的金融支持，推进保障性住房建设正面临现实的瓶颈和障碍。为了加快推动保障性住房建设发展，亟需创新保障性住房融资路径。

二、我国保障性住房融资渠道面临的主要问题

（一）财政资金来源不稳定，难以有效发挥资金杠杆效用

一是承诺制的财政资金投入缺乏制度保障

目前政府对保障性住房领域的投入还没有纳入公共财政体系，中央财政投资采取承诺制，资金来源缺乏制度保障。2008以来年中央财政对保障性住房的投入都是通过每年的国务院政府工作报告予以承诺。而要保证政府承诺的资金不落空，重要的是还要考虑通过高位阶的法律对“居民享有适当住房”这一权利进行规定和明确。把住房保障纳入公共财政体系，形成稳定的住房保障资金来源。

二是财政资金难以有效发挥作为资本金的杠杆作用

保障性住房作为准公共产品，低盈利性与正外部性特征决定了其在生产过程中市场机制难以有效发挥作用，即面临着资源配置的“市场失灵”。按照公共产品理论，准公共产品需要政府主导供给，政府在保障性住房供给中的主导作用首先体现在政府财政的支持力度上。但是新时期保障性安居工程建设投资规模庞大，完全依托财政资金投入也不太现实。如何发挥财政资金“四两拨千斤”作用，运用市场化筹资机制吸引广大民间社会资金对于破解资金难题至关重要。

目前财政资金以直补为主，用于增信、扩大融资能力和贴息的比重很少，财政资金撬动市场融资的杠杆作用不明显。由于廉租房、公租房的租金水平难以满足支付融资的财务成本，这需要财政资金发挥杠杠作用，努力营造良好的市场化融资环境，稳定社会资本投资预期，争取市场化融资目标的实现。因此，财政政策应当更多地用于投融资主体增信、降低各类主体财务风险和市场化运行机制的建设上。

（二）商业性住房金融体系单一，政策性住房金融亟需重构

1、住房金融体系结构失衡

发达国家商品房制度与公共住房制度并行的二元化住房制度框架下，商业性住房金融与政策性住房都是不可或缺的，两者分别在商品房市场与公共住房市场中扮演重要的融资角色。由于我国现有住房金融体系存在着严重的结构性失衡，商业性融资渠道融通的资本性资金过量，而政策性住房金融渠道融通的住房资金严重不足。无论是住房生产所需的开发贷款还是居民购房所需的消费信贷，都主要依赖以利润为目标的商业银行。我国居民储蓄大部分经由国有控股商业银行，在逐利动机下流入商品房市场。

2、政策性住房金融急需重构

我国政策性住房金融制度主要是住房公积金制度，而制度设计的初衷主要是从需求层面提高居民的需求支付能力，而非从生产层面给保障性住房建设提供融资支持。在以往制度设计上，我国保障性住房建设并没有规定资金来源，而是鼓励开发商和商业性金融机构提供，因为在2007年前经济适用房是保障性住房的主要供给形式，而销售类的经济适用房建设不存在太大的融资障碍。但是到了2007年后，中央政策先后将廉租房、公租房代替经济适用房作为保障性住房的主要供给形式，因为租赁类的保障房投资回收期长、利润率低，使得私人企业和商业信贷缺乏参与动力，许多地方政府陷入“有项目、无资金”的尴尬，政策性住房金融发展滞后的弊端凸显。

由于我国住房金融长期以来以商业信贷占主导，政策性住房金融发展滞后，当公租房取代经济适用房成为主要的保障性住房供给形式后，现有的住房金融模式已不适用保障性住房规模的扩大。

3、商业信贷不足以支撑租赁类保障性住房发展

在以往以产权销售为主的经济适用房不存在融资困难，因为投资回收期短、资金周转快、市场风险小，商业信贷参与积极。而租赁类的廉租房、公租房投资回收期长，商业信贷缺乏参与热情。一是在当前金融环境背景下，受存款准备金率、存贷比等监管考核指标的制约，金融机构有限的信贷资源，只会优先配置到收益相对高的项目上；二是商业贷款期限短，难以匹配公租房长期占用资金的需要。商业银行对房地产开发项目的最长贷款期限为5年，而租赁型的公共住房，投资回收期长达15年以上，将会占压大量的住房建设资金。

（三）创新型金融工具相对缺乏，资本市场融资功能亟待加强

除了上述政府内源性融资与间接融资渠道——银行信贷外，作为直接融资渠道的资本市场也没有发挥应有的作用。尽管目前一些地方开始采用信托、债券等直接融资方式，但是这类传统融资方式作用有限。而资产证券化（Asset-Backed Securitization，ABS）等创新型金融工具发展滞后。

资产证券化起源于美国的住房抵押贷款证券化，是近30年来世界金融领域最重大和发展最快的金融创新工具。资产证券化是指将缺乏流动性但能够产生可预见稳定现金流的资产，通过结构性重组，转换成为可以在资本市场上出售和流通的证券的过程。资产证券化的目的在于通过出售特定资产的未来收益权，将缺乏流动性的资产提前变现，从而盘活存量。

目前，由于资产证券化等创新型金融工具相对缺乏，大量的民间社会资本难以借助资本市场进入保障性住房建设领域。尽管住房抵押贷款证券化等金融创新工具已于2005年即在我国资本市场试水，但是针对保障性住房项目开展资产证券化融资并没有受到应有重视。

从国外的情况来看，通过资产证券化融资模式吸引资本市场的民间资本已成为住房金融发展的一个方向。以日本为例，2007年其将政策性住房金融机构（住房金融公库）改组为专门从事抵押贷款证券化业务的公司——住宅金融支持机构（Japan Housing Finance Agency,JHFA），至此，政府对住宅金融的支持从住宅抵押一级市场转向抵押二级市场，即从直接向房地产企业和个人提供住房信贷转变为向住宅金融机构提供流动性支持，从而将资本市场上更多的低成本资金引入到了住宅建设领域。

实际上，我国租赁类保障性住房建设领域已经具备催生ABS等创新型金融工具的土壤。尽管公租房投资回报率低、资金回收时间长。但是公租房的收益由政府提供担保具有相对稳定的特点，当租金低于投资回报率时，政府提供财政补贴弥补缺口，使得资金安全与投资回报均有了保障，这正符合资产证券化所必须的未来现金收益流稳定的特征。

三、创新保障性住房融资渠道的路径选择

由于上述财政资金渠道、政策性住房金融渠道、资本市场融资渠道均面临着融资不畅的局面，成为制约保障性住房大规模发展的资金瓶颈。为此，需要积极创新保障性住房融资路径，构建保障性住房融资的长效机制。

（一）稳定财政资金来源，发挥财政资金“四两拨千斤”作用

1、将住房保障领域的财政投入资金纳入公共财政体系

为了稳定财政资金来源，使承诺制的财政投入不落空，政府应将投入保障性住房领域的财政资金纳入公共财政预算。从发达国家实践经验来看，公共住房政策对政府投入都有明确规定，并有法律保证，政府也有固定的财政预算安排以及专项基金等配套政策，从而实现该项支出的稳定化，常态化。2008-2010年新加坡住房保障支出占其财政收入的1.5%。在英国的中央财政预算中，住房保障的投入大约占到了预算支出总额的6%左右，2009年公共住房支出占英国地方政府当年财政总支出的21.13%。美国政府住房保障面比较小，但1999年公共住房投入占中央财政支出的比例也达到了2.88%。

2、发挥财政资金杠杆作用，撬动民间社会资本

稳定财政资金来源，增加财政投入比重，并不意味着将财政资金直接投资建设保障性住房。许多国家采取财政补贴、财政贴息方式等方式吸引多元供给主体参与，从而撬动私人投资，发挥财政投资的“四两拨千斤”作用。由于资产收益率很低，市场主体缺乏进入的动力。一个可行的办法就是通过政府补贴的方式改变资产收益特性，建立“私人生产、政府付费（或补贴）、公众消费”的公共产品供给模式。这种模式类似基础设施建设的BOT融资模式。具体操作中，政府首先确定建设的保障性住房项目向社会公布，明确提出项目的建设规模、建设标准、建设进度、土地使用、付费或补贴等条件，然后通过招投标方式确定投资者。私人投资者自己出资建设并经营项目，拥有项目产权。投资者的投资收益由保障性住房租赁户的房租与政府补贴组成。由于政府信用的存在和未来收益的稳定性，大大减低了私人投资者的风险，使得保障性住房项目对私人投资者的吸引力大大增加。该模式对政府的好处是政府无须利用当期财政资金进行大规模投资，也能在当期为居民提供大批保障性住房。

（二）培育政策性住房金融机构，弥补商业信贷不足

在对保障性住房支持措施中，金融支持占据着重要的地位。针对保障性住房建设投资周期长、风险大、利润率低的特征，由于商业银行参与积极性不高，许多发达国家通过完善住房金融结构，大力发展政策性住房金融，以弥补商业信贷不足。

一是要成立政策性住房金融组织体系。我国要借鉴国外经验，尽快成立专门的政策性住房金融机构。如印度的住房发展金融公司、德国的住房储蓄银行、日本的住宅金融公库等。德国的住房银行合同储蓄模式是由借贷双方通过契约筹措住房金融资金，计划购房者与指定机构订立资金存贷合同，按合同约定定期到指定机构储蓄。合同储蓄为住房合作社等非营利住房机构提供了必要的融资支持。日本住宅金融公库设立的目的是“为满足国民大众的健康和文化生活的需要，因建设住宅、购买与平整住宅用地所需的资本，在向银行和其他金融机构借款较困难时，本公库给予融通”。

二是要积极拓展政策性住房金融资金来源。资金来源的重要特征应是成本费用低、量大集中、相对稳定和可用期长。其资金来源可以有以下几种渠道:一是财政注资。中央和地方要改变以往将财政拨款直接投资保障性住房建设领域的做法，而是考虑将这部分资金作为资本金支持政策性住房金融机构的发展。二是集中归口管理与住房有关的各类政策性资金。如住房公积金、按比例提取的土地出让金、公共房屋出售（出租）收入等，另外由开发商、物业管理公司、房管局等多头管理的房屋维修基金也可以考虑接管过来，由政策性住房金融机构统一管理。三是要允许政策性住房金融机构发行债券或证券，吸引养老基金、社保基金等民间资本进入保障性住房领域。

（三）加快推动金融工具创新，吸引资本市场民间资本

目前我国保障性住房建设融资很少利用房地产证券化等金融工具，对市场机制的利用也还十分有限。这就需要更多地利用金融创新，将单一的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的是市场化运作方式。目前房地产信托、住房抵押贷款证券化等金融创新工具已在我国资本市场开展，但是针对保障性住房项目开展资产证券化的探索还不够深入，信贷资产证券化试点范围有必要覆盖到保障性住房融资领域。

一是积极实施公租房开发贷款证券化。银行可以将公租房贷款出售给资产证券化特设机构，由后者将开发贷款转化为投资证券，强化这部分金融资产的流动性、从而盘活存量，缓解“短存长贷”的结构矛盾，使得公租房建设更容易获得银行的信贷资金支持。公租房作为准公共产品，其投入使用后的收益由财政托底，未来现金收入流稳定，符合资产证券化条件。

二是大力发展房地产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs)。REITs实质上是一种房地产证券化产物，通常采用股票或者收益凭证的形式，赋予房地产这种不动产较强的流动性，同时还便于投资者参与或退出投资。REITs运作，能使公租房经营过程中产生的持续、稳定租金收入用来分红，加上政府税收优惠，从而吸引倾向于稳健投资的投资者。美国政府于20世纪80年代开始运用REITs发展保障性住房，由于投资风险小、收益相对稳定，吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者。1986年至1995年期间，美国共有80万套符合建设标准的中低档住房投放于市场。

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Analysis on the Innovation Route Choice of Affordable Housing Financing

TAN Yu
Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou 510665

The development of affordable housing is facing the bottleneck of capital bottleneck.This paper analyzes the main problems of the affordable housing financing,the finance of housing funding sources,instability,investment and financing system of rigid,the policy of housing finance development lags behind,capital market financing channels impeded and so on. This paper puts forward the path choice of innovative affordable housing financing channels.Firstly,we should put the financial investment into the public financial system,and exert the leverage effect of financial funds.Secondly,we should vigorously develop policy housing financial institutions,to make up for the shortage of commercial credit.Finally,we should promote the innovation of financial instruments in the capital market,to attract the social capital into the affordable housing field.

The Affordable Housing;Financing Innovation;Route Choice

F830

A

谭禹，男，湖南湘阴人，广东技术师范学院副教授，经济学博士，研究方向：住房金融、住房保障；广东广州，510665