税收法定，呼唤人大担责

税收法定，意味着税收立制思想的更新、征税权的约束、纳税人权益的保护。这些都有赖于对行政权力的约束。这需要人大进行一些必要的创新。

翁一

九鼎公共事务研究所助理研究员

两会召开之际，饱受学界和舆论诟病的“税率法定”终于出现了转机。2015年3月12日，“税率法定”再次写入立法法修正案。3月15日，十二届全国人大三次会议举行第四次全体会议，会议经表决通过了关于修改立法法的决定。修改后的立法法将“税收法定”问题专设一项，并明确税率法定原则。

“税率法定”之所以深陷舆论漩涡，还得从立法法修正案三审稿说起。三审稿将二审稿“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”的表述改为了“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。简言之，三审稿删去了税率法定等基本要素之法定，以笼统的税种替代之。舆论普遍认为，相较于二审稿，三审稿不是离“税收法定”更近了，而是更远了。

何为税收法定

“税收法定原则”出自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这是该原则第一次写入党的重要纲领性文件。

所谓税收法定，在人大新闻发布会上，傅莹曾用“今后政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收等问题，都要通过人大立法决定”这样较为通俗的语言表述过。而用法律的语言描述，则是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。

具体而言，税收法定包含两项基本原则：其一是税种、纳税人、征税对象、税率这些要素之法定；其二是征税程序之法定。税收法定的核心在于“法”，此处的“法”仅指狭义的法律，即全国人大及其常委会所制定的法律，而不包括行政法规、规章及其他规范性文件。

财政学者李炜光在《国家治理背景下现代财政制度的建构问题》一文中，更是将税收法定原则扩展为如下五点：一、税收具有合法性来源，所有税种都应由人民代表大会立法；二、在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权；三、政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权；四、每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的；五、政治上排除对特权者的免税，税法面前，税制面前，人人平等。

税率法定之于税收法定的重要性

税率作为税收的基本要素之一，它的法定对于税收法定至为重要。如果把税收法定比作一艘停泊于港湾的船，那么，税率法定无疑就是这艘船的锚。立法法三审稿中，把税收法定笼统地表述为税种的开征、停征和征管的基本制度，避而不谈税率法定，是罔顾税收法定的核心要义。

如果税率不能法定，政府权力必将不受实质性约束。税率调节等重要权力就依然掌握在国务院及相关部委手里，而全国人大的权力仅仅限定在开征、停征以及“笼统”的税收征管之上。这就意味着，在税收这一“事关毁灭的权力”上，行政部门依然享有广泛的自由裁量权。

一旦行政权力不受约束，无限制地扩大征税权，便是极其自然的事情。眼前就有最好的例子，从2014年年底到2015年年初，短短的一个半月内，相关部委连续三次上调燃油消费税。部委的负责人在两会新闻发布会上依然坚持这是和多部门协商，征求各方意见之后报国务院作出的决定。好在刚通过的立法法修正案，明确了税率法定原则。以后，未经人大同意，行政部门决无权力调节税率，更无法以报国务院批准的说辞向公众交代。

税率法定的反复，某种程度上亦折射了，作为大陆法系国家，具体法令容易凌驾于法律原则之上的传统。在大陆法系国家，立法机构所制定的法律，通常只做原理或原则的表述，而具体的条例与规程，则由政府颁布进而实施。当具体的条例、规程与原理、原则相冲突时，后者屈服，往往是常态。

人大如何担责

目前，我国仅有个人所得税、企业所得税、车船税通过人大立法，其他税种均由国务院通过制定“税收暂行条例”来制定。税收暂行条例是全国人大授权给国务院的行政条例，其依据是立法法之立法权限第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”的规定。

国务院的权力来自人大的授权。自改革开放以来，全国人大曾对国务院有过三次授权，其中1985年那一次，六届全国人大第三次会议作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。

正是这次广泛的授权行为，导致由国务院主导的税收暂行条例（颁布于1986年）延续了29年。30年前，全国人大做出这项授权是基于对当时的现实考虑，有其合理性。30年后，再来看这项明显带有计划经济色彩的授权，则是明显的不合时宜，也不符合现代政治理念。因此之故，执政党的十八届三中全会、四中全会都明确提出要落实税收法定原则，并给出了到2020年基本完成的时间表。无疑，加速税收立法权回归人大进程应是落实“税收法定原则”的根本前提。

面对2020年落实税收法定的时间表，时间紧迫。如果不从现在做起，希冀时间到了一蹴而就，是绝无可能的。税收法定，绝不是能不能做、是否现实的问题，而是想不想做的问题。关于人大相关机构的配备，落实税收、财政方面的专业力量，这些都是技术层面的事，以现有体制的行事能力，不是难事，完全可以在短时间内把原先国务院、财政部、国家税务总局等相关专业人员挪到全国人大。

税收法定要真正落到实处，绕不开人大制度的革新。就法律层面而言，在整个国家权力体系中，人大与其他国家机关是主从关系、监督与被监督的关系。人大的实际地位距离其法律地位还有一段路要走。在实际运作中，行政部门一些重大事务的决定，绕过了人大。

因此，须坚持和完善人大制度，促进人大作用的发挥，落实人大作为最高权力机关的权威。

修改后的立法法专设“税收法定”并明确税率法定原则，是中国在向前走，是国人纳税人意识觉醒的结果。接下来该做的事，就是尽快将“税收法定”落实到操作层面。这有赖于对行政权力的约束，需要人大担负起重任。

如此，方能实现税收立制思想的更新（朝着税收法定的方向）、征税权的约束（对行政权力的约束，实现税收法定后则是对人大权力的约束）、纳税人权益的保护（公民权利的保障）。而上述目标即为公共财政制度的建构及改革的核心要义，也因此，成为当下中国社会转型的关键之举。