王书明,周 寒2
(1.中国海洋大学a.法政学院;b.教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院,山东青岛266100;2.中山大学政治与公共事务管理学院,广州510275)
·生态文明建设·
竞争、合作与生态文明建设合作制度的建构
——结合环渤海区域水污染治理的思考
王书明1a,b,周 寒2
(1.中国海洋大学a.法政学院;b.教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院,山东青岛266100;2.中山大学政治与公共事务管理学院,广州510275)
跨区域水污染治理作为一种超越行政边界的公共产品的供给,因其自然属性决定了政府分域治理的低效率。因此,地方政府间跨区域水污染治理的实现需要走向政府间的合作。问题在于政府在竞争中所体现的注意力分配不均衡即集中关注辖区内的经济发展、环境治理存在偏好性选择;因制度环境、组织结构、利益分化而形成的政府间合作的不充分为跨区域水污染治理设置了障碍。政府间合作的达成则需要进一步优化制度环境,为政府合作提供制度基础;完善绩效评估机制,为政府合作提供激励机制;明确责任分担机制,打破政府分域治理的边界;构建社会参与机制,多方主体共同促进政府合作的达成;信任机制,提高政府间合作的可置信承诺,才能最终实现全流域生态环境与社会的可持续发展。
区域治理;流域水污染;地方政府;竞争与合作
对于跨行政区的生态文明合作共建来讲, 2015年9月是个重要的节点。9月15日,国务院批复《环渤海地区合作发展纲要》。《纲要》明确了环渤海地区合作发展的指导思想、基本原则、发展目标和空间布局,提出了“加强生态环境保护联防联治。……共同创建天蓝水净、人与自然和谐相融的美好家园”。批复指示通过“生态环境联防联治……努力把环渤海地区建设成为中国经济增长和转型升级新引擎、区域协调发展体制创新和生态文明建设示范区”。9月21日,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》。《方案》提出“建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制,其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律,建立区域协作机制”。合作问题再一次被生态文明建设的实践提出来,促使我们不断深化理论探讨。生态环境问题的整体性特点决定了行政区分治无法实现生态环境的整体性治理。跨区域流域水污染是典型的需要区域内政府间合作的问题。在目前中国以中央为主导的跨域环境治理模式下,应该给地方政府间的环境治理提供更多的合作空间和主动权,来克服政府间竞争带来的负功能。
跨区域流域水污染治理是指以两个或两个以上的政府为主体,需要发挥企业、非营利组织和公众的作用,通过一些机制、过程、关系和制度从整体上解决流域水污染问题。本文所研究的对象指跨省、自治区、直辖市的横向地方政府间流域水污染的治理合作。从本质上来说,这是由流域的自然属性所决定的。因为流域作为一种独特的自然资源,是以河流为中心、由分水线包围的区域,是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的一个自然区域[1]。但问题在于政府间竞争中所体现的注意力分配不均衡以及合作的不充分为跨区域流域水污染治理设置了障碍。环渤海区域水污染治理问题是这方面的典型,是本文理论叙述的经验来源与对象。
(一)政府间竞争注意力分配不均衡
政府竞争不仅是官员政治晋升的竞争,更是一种组织层面的竞争。一方面,政府拥有独立的经济利益,才会具有竞争意识和竞争行为,独立的经济利益是政府竞争的经济基础[2]。这是政府间展开竞争的主要动机。另一方面,地方政府的压力不仅来自上级的考评,而且也来自当地居民和市场主体的意愿,发展当地经济和稳定当地社会秩序都需要大量的资源,在资源有限的条件下,就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争[3]。但由于政府组织的时间和注意力有限以及信息不对称的约束,所以政府并不是在所有的职能范围领域都存在着竞争。这种不完全竞争以实现各自行政辖区经济发展为起点,并向社会效益的实现扩展。“经济增长—环境危机”悖论指称这样一种现象:经济高速增长与生态恶化并存[4]。这是政府间竞争产生的行为后果之一,具体来说,是政府在竞争过程中注意力分配不均衡的体现。一方面,政府组织本身就有追求独立的经济利益的动机;另一方面,维护经济的稳定增长同样也是中央政府下达给各级地方政府的主要任务。所以,在政府自身动机和中国官僚制度规定双重因素的作用下,政府的决策活动、注意力以及公共支出更多地集中在如何促进资源的优化配置以实现当地经济的发展,而对环保类公共产品供给的注意力有限。在此前提下,以流域为例,政府注意力更多地集中在流域内水资源的开发利用而非保护。这意味着在政府间竞争过程中,政府充分关注的是流域作为一种自然资源要素作用的发挥,而不是其生态效应。环渤海区域较大的水系有黄河、辽河和海河,都是跨行政区的水系。以海河流域为例,它西起太行山,东入渤海,南界黄河,北倚内蒙古高原南缘,地跨京、津、冀、晋、鲁、豫、辽、内蒙古八省区,流域总面积26.5万平方公里,占全国总面积的3.3%,偏重的工业基础、发达的经济以及北京的首都地位更加凸显了海河流域的社会经济战略地位。产业结构以及人口基数决定了流域内省市对于水资源的需求普遍较大。各省在经济发展任务明确、周边政府你追我赶发展经济的竞争环境下,政府的注意力集中分配在尽可能开发利用辖区内水资源以实现其经济价值这方面。这是地方政府间组织竞争的体现,是一种有限理性的逻辑,地方政府不可能获取水资源开发利用的所有方案并进行成本-收益分析,因此只能在现有信息的基础上做出决策。处于竞争环境下的地方政府注意力的分配影响着政策的导向和政府行为。由此而产生的后果是海河流域成为中国污染最为严重的流域之一,成为生态、经济与社会可持续发展的障碍。
在政府职能转变以及中国经济转型的时代背景下,环境污染问题得到了地方政府的重视。环保部对地方政府环境污染的公开问责以及新环保法的颁布迫使地方政府把环境保护放在较为重要的位置。一方面,行政辖区边界、属地管理制度清晰地划分了行政区利益。政府环保工作是以行政区划为边界开展的,力求辖区内的环境治理取得成果。就海河流域水污染治理而言,在环保部水专项治理项目的统一安排下,北京、天津对辖区内的支流进行污染治理,项目是以省级为单位进行,尚未涉及政府间合作。另一方面,环境问题存在多样性,政府对待不同的环境治理问题同样存在偏好选择、注意力分配存在差异的问题。雾霾的出现使得公众对于空气质量的关注达到了前所未有的高度,形成了一定的舆论压力。空气污染与流域水污染问题都具有整体性特征,但由于雾霾问题公众持续关注以及舆论压力大而吸引着政府的注意力,成为政府环境治理的主要着力点。而政府对流域水污染问题高度关注的路径一般是突发大事件,随着事件退出舆论视野,政府对于流域水污染问题的关注程度则会有所减弱。
(二)政府间合作不充分
合作是促使公共利益“蛋糕做大”的行为,竞争是争夺周围的生存资源,自己不创造有利于他者生存的资源,却试图“分得更大份额的蛋糕”[5]。公共问题的合作治理可促成公共利益的最大化,但合作治理的实现同样面临着现实困境。跨界公共问题治理的困境实际上是权力在跨界的区域空间管辖上的缺位和地方政府在相互竞争中滥用权力造成的[6]。权力在空间中的缺位和在竞争中的滥用与制度缺失、机制不匹配以及地方政府利益分化相关,最终产生的结果是政府间合作的不充分。从中国的法律政策制度来说,虽然水污染的防治以流域整体治理为出发点,但是按照行政区划进行治理任务的分配,各省级行政区在中央部委的指导下根据地区特点制定流域水污染防治规划。这样的制度安排虽然可以保持水污染治理的灵活性和区域性,但是却忽略了政府间合作治理对“公地悲剧”问题的破解和对改善流域整体效果的重要作用。从观念层面来说,在中国中央集权政治体制以及由此产生的五级官僚组织结构、属地管理的制度环境下,政府官员寻求横向政府解决问题的合作意愿不强,已有的政府合作更多着力于经济发展协作方面。比如长三角的协作是以上海为中心,周边地区接受上海的经济辐射而获得经济发展的契机。政府间的经济合作也是有前提的,上海强势的经济地位以及经济实力是长三角政府进行合作的重要前提。而流域水污染治理合作则与经济合作不同,环境治理实现的是社会效益,投入成本周期长且收效缓慢。因此,并不存在一个省级政府治理跨域水污染的同时也能辐射其他省级政府共同参与流域内水污染治理的逻辑。政府在环境治理上不是不作为,而是有界作为,以组织所管辖的行政边界为限,这是政府环境治理观念偏离的体现。
除了制度环境之外,流域所在各辖区的水资源状况以及各区域内的经济社会发展水平等情况均存在差异。差异的出现带来了地方政府利益的分化。资源的稀缺性和地区获取资源能力的差异决定了地方政府的决策选择是基于行政区利益最大化的实现。这种情况也体现在地方政府对流域资源的开发与利用中。从环渤海区域所覆盖的省份来看,各省工业较为发达,但由于直辖市特殊的政治经济地位以及各地政府努力维护辖区利益的现实,海河流域的跨域治理的有效运作被分化的地方利益绑架。海河流域内各地的生产方式和产业结构不同,对水资源的需求也呈现多样化,部分需求的实现所带来的后果是流域水污染。由于环境污染具有负外部性的特征,而且地方政府只对自己本行政区内的水环境质量负责。在流域的上下游和沿岸地区便会产生“公地悲剧”。这也使地方政府为了自身辖区利益的最大化,而使流域的其他地区承担水污染所带来的损失成为了可能。地方政府加强对水污染规制的努力意味着增加对水质这一具有外溢性特征的公共物品的供给,地方政府合作治污效益主要是下游地区受益,如果上游地区和下游地区共同承担等比例的治理成本,这在集体行动成本分摊方面是不合理的[7]。基于这种成本—收益的考虑,地方政府放弃流域整体环境的改善而谋求局部利益实现的行为也就不可避免,这同样阻碍着地方政府跨区域流域水污染合作治理的实现。这同样可以解释海河流域水污染治理的困境。地方政府间流域水污染的环境治理因为“地方保护主义”的存在而失去了内在的动力。由于参与合作的地方政府间没有领导和被领导的关系,在信息不对称、交易成本高的情况下,地方政府间缺乏共同提供区域内公共物品的内在动力,难以达成合作共识从而形成合作关系[8]。目前海河流域政府间合作机制的构建与探索尚未提上流域内地方政府的议程。海河流域的水污染治理缺乏有效的政府间合作的运行机制。环保部进行的水污染的专项治理更多的是一种技术治理,从技术上解决海河重点流域的污染问题。这只是一种基本的治理,治理的区域有限,时效性较强,不能从源头上解决海河流域的污染问题。海河流域水环境的改善不仅需要各个省市的内部治理,更需要政府间横向的合作治理。
目前中国跨区域流域的环境治理是中央主导下的纵向层级制的管理模式。环境污染的负外部性和地方政府的“搭便车”心理,需要中央政府强制力的推动和政策的诱导。但是由于各流域所流经的地区在经济发展水平、文化观念、社会环境等方面存在差异,因此,在实际的流域治理操作中,不同地区间仅依靠纵向调控可能会存在“水土不服”,管理的行政成本过高,灵活性不足的情况。这就需要地方政府间的合作,当然更需要中央政府营造良好的合作环境。通过以下路径,跨区域流域水污染治理是可以实现的。
(一)优化制度环境
制度环境即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所“广为接受”的社会事实[9]。制度环境是由正式制度和非正式制度所共同塑造的。国家立法层面不仅需要对政府的权力和义务进行明确,还应对公民的环境权利和义务进行明确。具体来说,需要在《中华人民共和国水污染防治法》中进一步明确跨区域流域水污染治理的地方政府间的法律地位与法定责任,从而为地方政府的合作提供法律依据,约束地方政府的行为。中国《宪法》第26条第1款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这些条款均规定在中国宪法第1章“总纲”之中,而不是在第2章“公民的基本权利和义务”之中。它们属于环境基本国策条款,课以国家环境保护之职责,而非确认公民的环境权[10]。与欧美国家不同的是,中国尚未将环境权确定为公民的基本权利,从而使得公民在维护自身环境权益时处于相对弱势的地位,对地方政府承担环境保护的责任约束力不强。因此,有必要将环境权确定为公民的基本权利,自下而上地激励地方政府间为了解决环境问题而进行合作。在优化法律制度环境的同时,更需要营造流域保护的文化,培育公民的环保意识和生态意识。流域内的民众对于流域环境的关注和问责将在潜移默化中影响地方政府政策的选择和合作精神的养成。
跨区域水污染治理的主体仍然是政府,制度环境的优化也应通过制度规范的构建来引导政府的环境治理行为。首先,应解决两部水法中出现矛盾的相关规定,理顺政府间就环境治理问题进行合作的关系,为政府间水污染治理合作搭建法律框架。其次,跨区域流域水污染治理的行政法规、行政管理条例应与国家法律法规配套,流域所涉及的省一级地方政府在结合流域自身特点的前提下,就水污染治理责任主体的法定责任、治理原则、治理程序、排污的标准进行规范。最后,各省规范制定的过程应相互协调,注意行政边界流域水污染治理的协商,建立省际认可、可执行的实施规范,为政府间合作提供规范支持。
(二)完善绩效评估机制
绩效评估机制主要包括对官员个人的评估以及地区发展的评估,前者是对地方官员的评估,后者则是基于官员行政效果对当地政府的评估。其关键在于改变流域内原有的地方政府的激励机制,激发地方政府间在跨区域流域水污染治理的内生动力。在考核官员在经济建设中取得的成绩的同时,还应将其在流域环境治理和改善方面所做的贡献纳入评价指标体系。官员对流域环境的贡献不仅是指狭义的自己所管辖的行政区的流域环境保护,还包含其在整个流域资源的生态开发与利用方面所取得的成就。这种评价指标不仅能够转变政府发展观念,还可以促使政府在产业结构调整、流域生态开发方面表现得更为积极。此外,为了打破地方政府官员任期制对地方发展的负面影响,还应在省一级的层面上对地区发展进行周期性的评估,并将评估结果公之于众。但是,对地区发展的评估不应仅局限于考察地方的经济发展情况,还应考察地区的环境情况。特别是流域资源丰富的省区,流域环境状况必然会纳入考核体系中。地区发展评估结果的公开化可以清晰地了解到在不同行政首长的带领下,地区流域环境质量的变化与治理情况,并与同流域的其他地区形成比较。不论是出于面子考虑还是出于组织权威合法性的考虑,地方政府都不会放松对于流域水污染的治理。基于成本—收益的分析,同时为了实现流域水污染治理更好的效果和维护地方政府自身的形象,地方政府间会主动谋求彼此之间的相互合作,进而形成治污合力。
(三)明确责任分担机制
跨区域流域水污染治理中“公地悲剧”的破解需要明晰各责任主体的责任,这里主要指明确省级政府的责任,然后由省级政府明确所辖各级地方政府责任。责任明确的前提在于对流域利用价值和生态环境现状的评估与整体把握。因此,需要由中央授权的评估组织对流域的现状进行评估,了解流域内干支流的水质情况以及水资源的丰富程度,最终在各方的参与下确定在不同区域内流域资源的利用方式和治理方案。在此基础上,进行地方政府的职能分配、确定地方政府的责任、实现中央政府的资源分配。只有流域内各个政府责任明确的情况下,才能够降低地方政府间跨区域流域水污染治理的交易成本,提高治理效率。责任同样要求地方政府为治理的后果负责。对由于政府执行、监管不力而造成的流域污染,当地政府应承担一定的治理成本。责任的承担需要以地方政府的环境治理能力为前提,尤其是政府的财政能力。巨额的债务、财政支出刚性以及经济发展水平低,给落后地区的竞争力带来极大伤害[11]。地区竞争力的削弱会影响政府承担环境治理责任的意愿和质量。此外,预算支出受益外溢性的存在,会影响地方公共品的供给效率,因此,中央政府在制定转移支付政策和推行地方政府预算改革时,应考虑到地方政府间预算支出的横向交互影响,尽快建立有效的激励和约束机制,以避免过度的公共投资竞争,引导地方政府合理地使用预算支出,促进地方经济社会的综合协调发展以及人民群众福利的提高[12]。即通过预算支出机制的改革引导政府间的合作行为,合理分配治理成本,以此激励地方政府承担区域环境治理责任。
(四)构建社会参与机制
在合作治理体系中,政府只是多元社会治理主体中的一元,政府垄断社会治理的格局将逐渐失去历史合理性[13]。因此,地方政府间跨区域流域水污染的治理还应将企业、非营利组织、公众纳入其中,通过一定的路径来实现其对水污染治理问题的利益表达与监督,因此构建社会参与机制则显得尤为重要。地方企业作为跨区域流域水污染治理的直接利益相关者,在承担政府污染治理项目、购买排污权、排污指标的设定、流域开发的利用等方面对政府的决策产生着重要影响。因此,充分考虑整个流域内的产业布局、企业利益表达显得至关重要。地方间的政府合作更需要畅通其他参与主体的利益表达渠道。一方面,随着政府职能的扩张,跨流域水污染的治理仅依靠地方政府间的合作监督不仅会增加行政成本,也为政府寻租提供了温床。因此需要发挥非营利组织、公众的监督作用。当然,这种监督的范围完全可以跨越流域的行政区域。另一方面,随着公民权利意识的不断增强,对于环境质量的关注度不断提高,政府需要保证公众对于流域水环境质量的知情权,尤其是突发水污染事件的知情权,并接受公众的问责。比如,政府对违规排污致使水体污染的企业进行公布,在保证公民知情权的同时,迫使致污企业进行整改,进而更好地提高流域内水体的质量。在制定和执行相关政策的时候,不仅要考虑政策结果,还需要考虑政策制定过程中民众的意见表达[14]。通过与民众的互动,减少流域内水污染政策执行的阻力,
(五)构建信任机制
卢梭“逐鹿困境”的寓意在于说明在缺乏有效机制约束的情况下,出于生存、理性和自私,人们往往为了个人利益而放弃公共利益[15]。在地方政府间水污染治理合作中同样存在“逐鹿困境”,在缺乏有效机制约束的情况下,地方政府为了组织利益而放弃整体利益,在合作中表现消极或者单方面退出合作,使得合作无法顺利开展。由于信息的不对称和“逐鹿困境”的存在,以及流域所跨区域之广,致使地方政府之间在流域水污染治理合作中的信任度不高。因此,需要从信息公开与权威部门的监督这两个方面来构建地方政府间合作的信任机制。信息公开、透明、共享是地方政府间实现有效合作的前提。在跨区域流域水污染治理的过程中,地方政府之间应借助信息共享平台及时监控流域的水质、水量情况,保证信息的对称性。中央政府在发挥总体规划师作用的同时,还应协调地方利益,通过强有力的政策甚至是指令来保证地方政府间合作的实现。中央权威机构的介入,可以消除地方政府对于合作不确定和持续性的担忧,增进地方政府间的互信合作。需要注意的是,中央要保证地方政府的独立性,避免地方政府合作对中央政府资源的过度依赖,在地方政府跨区域流域水污染治理中形成路径依赖,使得合作出现目标偏差。
流域水污染是区域经济粗放发展的代价,是政府间竞争负功能的体现。政府间竞争的不完全需要充分的政府间合作来解决跨区域流域水污染问题。跨区域流域水污染治理不仅需要法律、政策、体制、机制的创新,更需要各级政府创新发展理念,打破行政边界内治理的思维局限。以可持续发展的理念、参与理念、区域联动的理念推动流域内水污染的治理。地方政府间水污染合作治理是地方政府在信任基础上进行资源整合实现全流域环境利益最大化的战略选择。水污染治理问题的整体性使得任何一个政府都不能独善其身,水污染治理问题的复杂性既需要中央政府的激励和强制力的推动,又需要合作体制机制的构建来激发地方政府合作的内在动力。新体制机制的构建是对既有障碍的突破,需要投入时间和组织成本,如何在治理成本与治理效果之间实现有机统一需要制度的创新以及多方主体在相当长一段时间内的持续努力。跨区域流域水污染治理是对地方利益的打破、重组与协调。这需要理顺横向政府间的关系和权力运作。跨区域流域治理更需要来自政府之外的声音和参与,要鼓励上下联动的合作治理模式。或许市场和社会力量的介入可以成为降低政府间合作成本的尝试。政府间跨域水污染治理的合作是政府管理模式的创新与发展,也是对生态文明制度建设的创新探索。
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Competition,Cooperation and Construction of Cooperative System of Ecological Civilization—Study on the Problems of Water Pollution Governance around the Bohai Sea Region
WANG Shu-ming1a,b,ZHOU Han2
(1.a.Law and Political Science School;b.Key Research Base for Humanities and Social Sciences of Ministry of Education-Coastal Development Institute,Ocean University of China,Qingdao,266100,China; 2.School of Government,SUN YAT-SUN University,Guangzhou 510275,China)
Cross-regional governance of water pollution,as a kind of public goods supply which is beyond the administrative boundaries,determines the inefficiency of partition domain governance because of its natural attribute.Therefore,the implementation of cross-regional governance of water pollution between local governments needs inter-governmental cooperation.On the one hand,the problem is that the unbalanced attention distribution of governments which is reflected in the process of competition has set up obstacles for cross-regional governance of water pollution.That means,the government focuses on the economic development within its administrative area and has preference choices in the environmental governance.On the other hand,the inadequate cooperation of intergovernments caused by institutional environment,organizational structure and interest differentiation have also set up obstacles for cross-regional governance of water pollution.The realization of intergovernmental cooperation needs to optimize further the institutional environment in order to provide institutional basis for inter-governmental cooperation,improve the system of performance evaluation to provide incentive system for inter-governmental cooperation,definitude the system of responsibility sharing to break up the boundaries of partition domain governance between local governments,establish the system of social participation which makes multi-subject work together to promote the realization of inter-governmental cooperation,and establish the confidence system to improve the credible commitment of inter-governmental cooperation.The ultimate aim is to achieve substantial development of ecological environment and society in the whole basin.
regional governance;river basin water pollution;local governments;competition and cooperation
C931.2
A
1009-1971(2015)06-0103-06
[责任编辑:王 春]
2015-09-26
国家社会科学基金项目“生态文明建设的制度范式研究”(15BSH039);教育部人文社会科学研究规划基金项目“环渤海区域生态文明建设的宏观路径研究”(13YJA840023);山东省社科规划重点项目“山东半岛蓝黄经济区生态文明建设研究”(12BSHJ06)
王书明(1963-),男,山东蓬莱人,教授,社会学研究所所长,海洋国土资源管理研究所所长,从事生态文明建设研究;周寒(1992-),女,山东枣庄人,硕士研究生,从事生态文明建设研究。