我国失独家庭社会保障体系建构研究

王松

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

我国失独家庭社会保障体系建构研究

王松

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

失独家庭现已超过百万且每年以7.6万的数量持续增加。由于我国失独家庭社会保障制度并不完善，存在制度符号与意义构建能力不足、不同类型组织行动者参与低下、出现供给不足与制度缺位现象，进而造成失独家庭的正常生活与社会稳定协调发展受到冲击。从新制度主义视角出发，重新审视制度的内涵与外延，针对失独家庭构建立体多维的社会保障体系势在必行。

失独家庭；社会保障；新制度主义

我国在20世纪70年代全面实施计划生育国策，推行独生子女政策，抑制过快的人口增长。经过30多年的施行，计划生育极大地降低了出生率、缓解了人地矛盾、提高了人口素质。可是近年来，最早的独生子女父母步入中老年，随着社会风险与安全隐患的增加，出现了大量的失去独生子女家庭。全国老龄办发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。这类家庭普遍面临着身体、心理、经济、社会交往及养老等一系列难题。虽然从2001年开始，国家政府层面就开始探索失独家庭社会保障体系，如《中华人民共和国人口与计划生育法》（2001）指出“给予失独家庭必要帮助”，《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（2006）提出“建立失独家庭扶助制度”，《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（2013）再次强调了“失独家庭扶助制度”，但是这些制度存在明显的操作性不强、执行效果不易评估及不成体系等不足，无法满足失独家庭的部分诉求。从新制度主义视角出发，重新审视制度的内涵与外延，针对失独家庭构建立体多维的社会保障体系势在必行。

一、我国失独家庭社会保障体系的制度性存在

风险社会理论提出，现代制度能够提高人们对风险的认识，增加抵御风险的能力，同时也会出现伴生性的风险，风险的解决需要对制度进行再思考与反思性变革。计划生育政策消除了人口过快增长的风险，却产生出了失独家庭这种新风险，需要反思性变革来推行失独家庭社会保障体系的防范性制度。社会学制度主义是新制度主义的三大流派之一，认为制度包括认知、规范和规制的结构和活动，这些提供了一种稳定并使社会行为充满意义[1]。这一观点源于结构—功能假设：人类具有基本需要或生存需要，社会为了满足这些需要就形成了制度领域的分化。社会保障就是对有基本需求的公民履行“托底”功能，保持社会公平与增进国民福利，也可以直接被称为“社会保障制度”。我国社会保障是国家政府以立法、政策或条例形式推行的社会调控机制，在新制度主义视角中属于合意的、正当的、恰当的、合法性制度，能够稳定运行与快速扩散。

当前，失独家庭社会保障制度正逐步完善，政府不断添加更多的作用和成分而使制度化程度得到提高，使其更加适应环境变迁的方式。其中，环境变迁中政治文化成为主导因素，党和政府从过去一味追求经济效益创新发展出以人为本、执政为民的理念，并在就业、社会保障、教育、医疗卫生、住房等领域切实践行并加大投入。在失独家庭社会保障领域，2002年开始实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条明确指出，对失独父母“地方人民政府应当给予必要的帮助”；2006年《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中国务院首次提出探索计划生育家庭特别扶助制度，2007年8月正式出台实施；2008年进一步明确了扶助标准，在《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》中规定政府给予每人每月不低于100元扶助金；2013年提高扶助标准，《国家卫计委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中规定“城镇每人每月340元，农村每人每月170元，并建立动态增长机制”；2014年国家卫生计生委办公厅、中国计生协发布了《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》，从生活、养老、健康、精神及生育五个方面给予失独家庭关怀与扶助。地方政府层面失独家庭社会保障政策趋向于提高补助措施，如北京发放一次性补助不少于5000元、内蒙古一次性发放上一年度人均收入一至三倍的补助金、甘肃对失独家庭一次性补助2万元[2]。

二、我国失独家庭社会保障体系存在的问题及成因

调查显示，子女去世也导致超过20%家庭的父母因此陷入感情危机，甚至因感情破裂而离异 [1]；有63%失独父母害怕与人交流，77%患有抑郁症[2]。江苏省有“失独”家庭父母29018人，这些人的养老扶助问题成为社会热点问题[3]。2013年140名失独者来到北京诉求“老有所养、病有所依”，2014年北京失独者向卫计委反映当前的困境并希望出台晚年可依靠的政策，2015年近千名来自26省市的失独者来到北京反映诉求并提出“建立由政府主导、社会参与的失独管理机构”。这些调查结果与维权现象足以说明失独家庭问题已开始影响社会成员的共同生活、破坏社会正常活动并妨碍社会协调发展，上升为当前较突出的社会问题。反观发达国家与地区，他们也存在独生子女家庭，发生变故后因完善的社会保障体系不会发展为社会性问题，家庭成员的死亡在客观上不会对失去子女父母的养老生活、精神创伤造成持续性的影响。这些都充分说明我国当前的社会保障体系不够成熟与完善，从新制度主义视角来看存在的问题与成因如下。

失独家庭社会保障制度塑造力弱，制度符号与意义构建能力不足

在新制度主义领域中所使用的基本假设是将制度作为一种意义系统，组织与个人的行为依赖于意义的注入以及符号的运用。换句话说，当人们进入一个情境，他们就会试图发现规则、了解规划，当他们遭遇到一个新的情境，就会试图把这个情境和已经存在某种规则的情境联系起来[3]。制度内成员的决策取决于如何解释来自环境的信息及对制度的认知与理解。当一个家庭失去独生子女后寻求正式社会支持时，便会详细了解现行的社会保障制度，还会结合制度执行环境来认知与理解。无论是最基础的《中华人民共和国人口与计划生育法》还是最新政策《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》，相关的法条与规定内容都很模糊，如给予必要帮助中“必要”的界定、社会关怀虽得到细化但缺少保障机制，失独父母很难理解与接受现行社会保障体系，各级政府在政策执行的过程中,弹性和随意性比较大,实际的执行效果也不易评估。

2.失独家庭社会保障制度环境变迁，不同类型组织行动者参与低下

尽管社会学新制度主义学派打破了理性行动者模型，建立了不受利益动员过程驱动的组织变迁模型，弱化利益与行动者。但是，当制度环境发生变化时，利益与行动者又被摆在了突出的位置[4]。进入21世纪后，我国公共领域问题增多且复杂，处于边缘的非政府组织数量快速增长，许多公共政策管理与施行被转交给社团网络（包括官员、专家、利益相关者代表），行政机构在公共领域中不再直接或独立的施行制度。然而在失独家庭社会保障体系中，政府扮演了完全执行者角色，忽视了其他社会资源（企业、社会爱心力量、慈善物质等）与专业力量（如心理咨询师、社会工作师、康复人员等），如《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》中指出“必要时请心理专家或社会工作者上门进行心理干预服务，帮助特殊困难家庭恢复健康的精神状态”，虽然明确提出了引入社会力量参与失独家庭精神关怀，但社会力量的主体地位依然受到质疑。

3.失独家庭社会保障制度内容模糊，出现供给不足与制度缺位现象

由于制度属于公共物品，很可能出现制度供给不足甚至制度缺位的现象[5]。要设计制度的失独家庭在类型与文化上如此多元，以至大多数保障功能应当由地方政府与国家来承担，它必须建立在失独父母普遍性需求的基础上。不过，至少有个三方面的功能从某种程度上应当由社会保障制度来承担：一是满足失独家庭的现实性需求，包括物质求助、服务提供、情感支持；二是为保障主体间协作提供支点，包括政府部门之间、社会组织的参与及个人能动性发挥等；三是确立保障机制应对系统，包括财政、经费、合法性等方面。疏理当前失独社会保障政策法规，我们很容易发现当前保障的内容为经济帮扶，社会保障能力较弱，精神、社会行为方面的保障缺失。

三、我国失独家庭社会保障体系的总体框架与构建策略

1.失独家庭社会保障体系的总体架构

如今，有关失独家庭社会保障制度构建的研究集中在三个方面[5]：一是对当前生育制度与养老政策实际问题的关注，以独生子女政策或家庭结构的归因途径，提出针对性改良政策；二是对计划生育背景下补偿性政策的关注，将利益作为关注的中心，提出扶助政策；三是通过社会调查数据分析与发展预测，提出意外防范、经济补偿来提供保障。这些研究为解决失独家庭问题提供了必要的理论依据与现状说明，但基于生育政策负外部性而对政府所建构的制度进行集中思考，忽略了作为公共政策制度改革原本所具有的内涵与属性，呈现出较明显的“头痛医头”、“一人一理论”的研究现象。经过从制度本身分析，我们发现失独家庭社会保障体系塑造力弱，导致制度符号与意义构建能力不足，失独家庭社会保障制度环境变迁过程中不同类型组织行动者参与低下，失独家庭社会保障制度内容模糊，出现供给不足与制度缺位现象。运用社会学新制度主义来建构失独家庭社会保障体系，可以克服上述问题，能够深层次把握制度内核根基，强调认知、规制与规范的核心要素，并侧重于符号与意义的构建作用。因此，失独家庭社会保障体系构建的总体框架为“三主体、三要素、三维度”，即制度主体为政府、社会组织及个人；制度应包含社会保障的规制、规范及认知三个根基要素；制度应从失独父母的生理、心理及社会三个维度提供规范与支持。

2.失独家庭社会保障体系的构建策略

构建失独家庭“三主体、三要素、三维度”的社会保障体系，应把握制度内涵与符号建构功能，结合当前制度环境，充分满足失独父母的普遍性需求。

一是坚持“有限性社团主义”公共福利原则。战后，西方国家普遍采用“社团主义”福利制度，以适应公域迅速发展的制度环境，能够有效克服科层制途径能力有限与运行笨拙麻烦的障碍。随着国家公共权威与组织化利益之间的责任界线划分更加清楚，社团数量与功能相反会得到消减，分割政府、社会团体并孤立地发展干预主义或社团主义则违反恰适性原则。失独家庭社会保障体系的构建是制度化的，并非一时兴起。要坚持“有限性社团主义”原则，即政府主导下发挥社团的作用，政府通过干预措施建立共享的规范结构，通过授权鼓励社会力量最大限度地提供失独家庭服务。

二是引入社会力量，构建多元主体保障格局。党的十三届四中全会《决定》中提出“创新社会治理”，明确了政府主导、社会力量为主体的社会管理与服务框架。针对失独家庭的社会保障，政府不再是唯一且直接的执行者，政府、企业、社会组织、个人从自身现有资源角度出发充分发挥各自能力履行不同职能，如政府承担政策制订、资金保障与部分“兜底”服务，社会组织承担社会资金的聚集与持续深化服务，个人形成“抱团取暖”的自助团体。

三是从规制细化、规范解读并输入符号意义，提高社会保障制度的型塑力。失独家庭社会保障制度包含有规制、规范与认知，要从这三个要素进一步提高制度的型塑力。一方面，目标取向的精英群体对制度场域的关健点进行干预，对现有政策文本进一步完善细化，明确保障内容与具体保障措施。另一方面，建构社会保障制度新的“语言”体系，再进行流行“大众化”的解释，辅之以理论性解读，提高制度认知维度的符号灌输，改变参与者的认知，实现制度文化的核心扩散。

四是从生理、心理、社会三个维度形成失独家庭的立体保障内容。针对失独父母的生理保障方面，应当将基础型与发展型相结合，既有以生存所必须的经济帮扶、医疗救助，还需有生活提质的福利举措；在心理方面，分阶段、分层次地给予心灵上的抚慰与辅导，如在失独初期的危机干预、哀伤阶段的情绪疏导、孤独阶段的心灵陪伴等；在社会层面，政府、企业、社会组织及个人要支持并引导失独家庭“抱团取暖”的互助组织形成、进一步延伸发展出娱乐、兴趣小组，丰富日常生活并获取社会支持。

注释：

[1]王婷婷.调查显示：两成失独家庭父母陷感情危机甚至离异[N].法制晚报，2014-07-10.

[2]汪孝宗.从经济养老到精神养老还有多远[J].中国经济辑刊，2009-12-53.

[3]孟涛，娄静.江苏省“失独”家庭父母29018人“失独”父母养老面临多头施政[N].中国江苏网，2014-01-20.

[1]何俊志，任军锋，朱德米编译.新制度主义政治学译文精选[M].天津：天津人民出版社，2007.253

[2]孙晓梅，周思媛.中国失去独生子女群体社会保障研究综述[J].中华女子学院学报，2014,(10):17—22.

[3]詹姆斯·G·马奇,约翰·P·奥尔森著，张伟译.重新发现制度—政治的组织基础[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2011.160.

[4]张永宏.组织社会学的新制度主义流派[M].上海：上海人民出版社，2007.460.

[5]陈雯.从“制度”到“能动性”：对死亡独生子女家庭扶助机制的思考[M].中共福建省委党校学报，2012,(2):114—120.

F323.89

A

1671-5136(2015)04-0037-03

2015-10-27

本文为2014年度湖南省教育厅科学研究项目（项目编号：14C0072）阶段性成果之一。

王松（1982—），男，湖北武汉人，长沙民政职业技术学院社会工作学院讲师、硕士。研究方向：社会学与社会工作。