国家治理：做什么 怎么做

韩东屏，华中科技大学 哲学系



国家治理：做什么 怎么做

韩东屏，华中科技大学 哲学系

自从2002年中国共产党第十六次全国代表大会将“国家治理”的术语正式纳入官方话语系统并成为一个重要的官方议题之后，有关国家治理的理论著述和相关研讨纷纷推出，令人目不暇接。可笔者同时发现，尽管理论上的讨论如此热闹，但国家治理在现实中究竟需要做些什么和应该怎么做的问题，尤其是具有可操作性地应该怎么做的问题，仍然非常不清楚，以致国家治理迄今基本上还是在理念上运行，在实践中的展开和推进则并不显著。

1．国家治理做什么

笔者认为，要想说清楚国家治理要做什么和怎么做的问题，须从界定“管理”和“治理”这两个概念说起。因为理论界对这两个概念存在普遍的认知混乱，而未必不是这种混乱，影响了我们对国家治理理论的有效阐发和有效运用。

“管理”可以理解为一个主体规划、控制和处理自身事务的日常活动。主体有个人和组织之分，管理也有个人管理和组织管理之分。其中，组织管理又有社会管理与社会组织管理之分。社会管理也叫国家管理，属于宏观管理，是关乎全体国民的公共事务的管理，即学界所说公共管理；社会组织管理则属于微观管理，是只关乎某个社会组织自身事务的非公共事务管理。社会组织管理还可以按社会组织的性质进而分为不同种类，现在学界通常是将其分为企业性组织管理和非企业性社会组织管理，或者营利性社会组织管理与非营利性社会组织管理两大类。

“治理”现在被国内外学界一致地解释为“管理”概念的升级版或替代版，是一种以20世纪出现于西方的新的理论和方法为基础的更先进的管理，因此，国家治理理论在等级上就被普遍认为高于国家管理理论，现在实际言语中，广泛流行的也是“国家治理”的说法，而“国家管理”的说法则显得陈旧、过时。笔者认为，这样的解释和区分是极其不妥当的，尽管这一谬误源自西方。这是因为，在管理方面——不论是国家管理还是各种社会组织管理——不仅以往和现在总有新的理论和方法不断推出，将来也会总是如此，若每有一次这样的改变我们就将“管理”换一个说法，那恐怕也轮不到现在的我们来把“管理”换成“治理”，而且随着这种改变的增多，恐怕人们再也想不出那么多可以替换“管理”的新词来用。更为重要的是，这种经常易名的做法会使人们的思想混乱，使人们或是误以为“治理”是在“管理”之上的另一种东西，或是误以为有了“国家治理”之后，就不再会有“国家管理”。其实，如同新的哲学理论的出现，但它们仍然属于哲学而并不需要将哲学易名一样，新的管理理念的出现，也不需要将“管理”易名为“治理”，将“公共管理”易名为“公共治理”。

如果这样说是有道理的，那这是否意味着认为“治理”是一个多余的或不必要的概念？非也。

“治理”词一其实早就存在，并非属于当代国家治理理论的首创，我国先秦典籍《荀子·君道》就有“材技官能，莫不治理”之语。这一情况说明，“治理”这个概念应自有其独特的用途。事实也是如此，“治理”从字面或构词上看，可以理解为“治疗调理”或“整治修理”的意思。其中，“治疗调理”是用于人的说法，“整治修理”是用于物的说法。鉴于需要治疗调理的人都是病人而非健康人，需要整治修理的物都是有毛病的物而非正常的物，于是我们就能得知，如果说管理是主体在任何时候或每天都要进行的正常活动，那么治理就只是主体在有病或有毛病的时候才需要进行的特殊活动或非正常活动。这就是说，一个健康的人或一个正常而没有毛病的组织，只需要进行管理而不需要进行治理，一个有病的人或有毛病的组织才需要进行治理。因此，“治理”并不是高于“管理”的另类东西，不过是一种特殊时期的管理，即主体有病时的管理。而国家治理，就是指国家有病要治或给国家治病的意思。

有人可能不同意笔者对“治理”的这一解释，声称它是“治国理政”的意思。但“治理”一词若真是此意思，那么我们就不可以有“国家治理”的说法。因为既然“治理”已有“治国”的意思在内，那么，再在“治理”这个词的前面加上“国家”二字，变成“国家治理”，就在用词上形成叠床架屋、累赘重复之弊。而且，如果我们一定要把“治理”解释为淘汰“管理”的替代用语，那么我们就失去了一个用于表达“要为主体治病”这一意思的词汇，这在用词效率上显然是不智的浪费。

“国家有病”自然是一种拟人化的说法，学术性地讲，国家的所谓“病”，就是公共事务的不正常状况，就是影响国家正常运行的社会问题。因之所谓国家治理，就是要疗治或解决各种影响国家正常运行的社会问题，使国家康复到全面正常运行的状况。

2.国家治理怎么做

既然国家治理就是要做这样的事情，那么在所有崇尚民主的社会，负责行使国家管理之权责的政府就都应该大致按照如下步骤行事。

第一步，根据民意确定社会问题清单。无需赘言，如果我们不清楚国家是否有病和都有哪些病，那为国家治病的事情就无从谈起。之所以强调要根据民意来确定这个清单，则在于，在民主社会，公众是国家的主人，政府是为公众服务的，因而所谓“国家的病”或“社会问题”，就只能是指那些与公众利益相悖、对公众来说不好的事情，而不能仅仅是那些对政府或政府公务员这类特殊群体来说不好的事情，因此国家有没有病、有哪些病等问题，最终要由民意来确认。不过，鉴于普通民众难免会缺乏某些必要的背景知识和相关信息，使其在社会问题的把握和认定上存在一定困难，这就需要动员社会各个领域的专家先行对社会各领域的社会问题进行公开化的论证和梳理归纳，然后再由公众来确认其中哪些才是真正属于他们想要加以解决的社会问题，从而形成有待解决的社会问题总清单。就我国而言，目前已被公众普遍认定的社会问题大致有公权腐败、假冒伪劣、坑蒙拐骗、黑黄赌毒、食品安全、房价过高、看病贵、难、留守儿童、应试教育、教育不公、竞争不公、分配不公、贫富悬殊、暴力拆迁、国企垄断、环境污染、生态危机，等等。

第二步，在确定社会问题清单之后，再根据民意确定解决每种社会问题的价值标准或衡量指标。这一步的必要性在于，从不同的价值标准或衡量指标出发，会对同一社会问题形成不同的解决方案和解决结果，而这些不同的解决方案和解决结果，对民众的意义也是不一样的。比如在我国解决“看病贵、难”这一社会问题时，以尽量不增加政府财政支出为衡量指标的解决方案和以民众不管有钱与否、凡有病均能得到医治为衡量指标的解决方案，就会有明显的不同。前者及其实施结果是有利于政府而不一定有利于民众的，后者及其实施结果则是注定会有利于民众的。前面已经讲过，社会问题要由公众认定，社会问题本质上就是被公众普遍认为不好而需要加以纠正的事情，既然如此，在判定社会问题是否得到解决的事情上，自然也要惟公众意志的马首是瞻。

第三步，确定解决每个社会问题的责任主体。虽说政府作为国家管理者就是解决社会问题的权责主体，但由于政府是由多层级、多部门、多机构组成的，内部存在职能分工，又由于不同的社会领域存在不同的社会问题，有的社会问题还是跨领域的综合性社会问题，这就有必要进一步明确解决每一个社会问题的政府究竟是哪个政府机构或哪个政府部门。一般来说，每个社会领域存在的社会问题，都应由分管该领域的政府部门或政府机构充当解决该领域社会问题的责任主体；而跨领域的综合性社会问题，也应由各相关领域的政府部门或政府机构来共同充当解决这种社会问题的责任主体，或由它们的上级政府来充当责任主体。但是，如果某社会领域的社会问题与该领域的相关政府存在或直接或间接、或明显或隐晦的利益关联，那就不能仍由该领域的相关政府来充当解决社会问题的责任主体，而应由超越该利益关联的上级政府或其他公共权力机构甚或是某个被授权的社会机构来承担责任主体。比如在我国为解决民众看病贵、看病难的社会问题，就不能再由卫生部来做主导，因为前后已经进行了两次的医改之所以都不成功，就在于卫生部与公立医院和各大药企之间存在诸多利益关联，结果就总是从有利于它们的角度出发搞医改，而不是从有利于百姓的角度出发搞医改。正因如此，尽管每次医改都不成功，令大众不满，却都让这些医院和企业赚得钵满盆溢。又如某些地方交管部门多次出台化解“打的难”问题的举措却总是不成功，也在于它们与出租车公司之间有诸多隐晦的利益关联。

第四步，由各责任主体提出解决每个社会问题的详细方案供公众按解决问题的衡量指标进行评价和审批。这一步的必要性在于，解决任何一种社会问题，都不是简单的事情，都需要有先策划好的具体解决方案。该方案中应有对问题原因的分析，应有解决问题所需动员或借助的社会力量，解决问题的明确手段与举措和解决问题的步骤与所需时间等内容。由于对每个社会问题都可能提出诸多内容不同的解决方案，而最终我们只能实施其中的一种，这就需要进行相互比较，优中选优，而比较和选优的标准，就是按公众意志设立的各项衡量指标，最终的抉择者就是公众。当然，关于解决社会问题的方案，也可同时通过社会广泛招标的方式来进行遴选。

第五步，责成相关责任主体具体实施被公众最终认定的解决方案，并由上级政府、大众传媒和民意机构负责全程监督。这一步的必要性在于预防责任主体不尽职、不认真、不积极。此其一。其二则是在于解决社会问题不能停留于纸上谈兵，必须付诸实践。但任何解决方案在实施中都不一定完全与预期吻合，且存在当局者迷的可能，故需实施者之外的旁观者来帮着看清实情，以便能随时根据方案的具体实施情况来调整解决问题的举措，避免多走弯路，多花时间，增大解决问题的社会成本。

第六步，在解决方案实施期满之际，由民众对责任主体解决社会问题的任务完成情况进行全面审核与验收，并由上级政府依据验收结论来对责任主体论功过而行赏罚。这一步的必要性在于，解决每一个社会问题，都不能遥遥无期地进行，而到期之日该社会问题是否已经得到解决的结论，也不能由实施者自己来说，还是要由作为国家主人的公众，同时也是社会问题的认定者和解决问题指标的设定者来进行评说。至于根据公众的评价结论来对责任主体行赏罚也不难理解，就是若舍此，又等于造成“干好干坏都一样”的局面，这就会严重挫伤干好者继续好好干的积极性，反倒是大大鼓励了未干好者继续敷衍塞责的投机性。

以上六步就是国家治理怎么做的基本方式和主要内容，只要照做，解决各种社会问题都不难，而国家治理也正是在对一个一个社会问题的解决中得以完成的。国家治理如此，所谓省域治理、市域治理和县域治理之类的地方治理亦如是。因为它们之间并没有实质性差异，地方治理中，除了有全社会性的社会问题之外，还有一些地方性的社会问题需要加以解决。

最后，退一步讲，即便在大家不认可“国家治理”是笔者所说的“给国家治病”或“解决社会问题”之意思的前提下，我们继续坚持从解决社会问题入手来治理国家，也依然是一种最为合理而有效的正确方法。

个中道理，一是从社会问题入手，比从常态入手、理念入手、改革入手和理想入手，都要显得更为实际、直接和明确。因为从常态入手只能维系常态，从理念入手不一定切合实际，从改革入手要先搞清楚社会问题所在，从某种理想化目标入手，也要以消除或没有社会问题为前提。二是便于把握和实际操作，这不仅在于解决社会问题的六个步骤具体而明确，也在于社会问题的认定和社会问题的解决，也都是些可以弄得非常清楚的事情。三是可以切实产生国家治理的实效，因为只要有一个社会问题得到消解，就意味着国家治理有了一个收获和一次提升，而当所有的社会问题均得到消解之日，就是整个国家全都得到善治之时。

责任编辑 胡章成