公共行政研究中的理论预设及其限度

朱国伟，武汉大学 马克思主义学院, 湖北 武汉 430072



公共行政研究中的理论预设及其限度

朱国伟，武汉大学 马克思主义学院, 湖北 武汉 430072

公共行政理论预设作为公共行政的“元理论”，在学科定位、价值取向、概念选择、研究方法、议题范围等方面规约并引导着公共行政。它既满足着学科的要求也表达着研究主体的个人取向，从而显示出其工具性特征。公共行政研究中的理论预设不论是作为一种研究方法，还是作为公共行政学术共同体的基础，又或者作为理论革新的标准都存在着自身的限度。然而，公共行政研究者对理论预设的使用仍处于不自觉阶段，对理论预设的意义限度缺乏省思。被悬置的理论预设亟待批判性的反思。

公共行政；理论预设；悬置；限度

公共行政无论是作为一种理论、一种社会实践领域，还是一门学科或一项科学事业，都有赖于稳固的理论预设作为自身的合法性基础。理解理论预设是公共行政理论对话有效性的结构性前提，也是实现理论与实践有效对接的保证。面对中国公共行政实践，当我们的理论贡献不足、理论资源有限之时，不得不移用国外理论来抽象、剪裁中国现实，结果，中国现实被他国理论强制，真正重要且真实的因素可能被掩盖和忽视。那些以普世价值、世界潮流、国际趋势出现的理论话语，悬置了内在预设，模糊了公共行政理论知识的时空限制，既引导着也扭曲或否定着地方性、本土化的理论与实践探索。这就要求我们关注公共行政理论预设的内在意义及其限度，实现对国外理论的批判性引介。实现公共行政的真正发展，必须从其理论预设开始。在此基础上，才可能开发符合中国国情、彰显中国特色的公共行政(学)，才可能实现公共行政理论与实践之间的契合，才可能使公共行政学成为具有实践指导能力的科学。

一、作为公共行政元理论的“预设”

公共行政研究作为人类理性的一种运用形式，不论是基于现实观察，还是基于科学实验，抑或者是历史经验的总结，都遵循着某种逻辑。然而，任何逻辑都有起点，它们常常以先设、假设、理想、前提、前设、背景等名词出现在研究中，作为一种隐默共知的知识约定和共有的习惯被遵守。这些就构成本文所指的“预设”。“预设”渗透于公共行政研究的思维逻辑、研究方法，甚至写作规范方面。这些预设一方面帮助我们提出新的理论论证，另一方面帮助人们看清或赋予一个事物或事件以意义。它们不仅指示着未来研究的方向，而且给予新理论回旋的余地，还可能使别人作进一步发展[1] 69 [2]47-49。预设作为一个哲学概念最早出现在德国哲学家弗雷格的著作《意义和指称》中，目前已是哲学、逻辑学、语言学研究中的重要议题。而“理论预设”行为则有着悠久的历史。以柏拉图、康德、早期维特根斯坦和逻辑经验主义者等各种思想家为代表的研究求知事业的主要传统有这样一个共同的假设，即有一种东西，既是获取知识的先决条件，又不会因所获得的新知识或信念的影响而被修正或摒弃[3]221-223。夏佩尔称其为“预设主义的”科学观，它旨在寻求确定性，它是基础主义、本质主义、先验主义的或追求超越意见的真理性知识。当前，逻辑实证主义支持的科学主义的公共行政研究也有着这种追求普遍性、规律性、确定性的预设主义特征。但科学主义的预设观则有着与现代主义相契合的时代特征，也有着对理性、效率、经验、数字和因果联系的特殊偏爱。

科学与否，与理论预设存在与否，是两个命题；科学的内容、性质等反倒与拥有怎样的理论预设密不可分[4]97-101。例如，“每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设”被视为民主制行政的基础*需要注意的是，这种平等限定在抽象的、形式化的政治平等领域。(美)文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海：三联书店1999年版，第87页。。而平等、正义、公平、自由、民主等价值问题的争论是无休止的，研究中被作为预设的内容大多是待决之问题或曰乞题，如果它们成为理论话题的一部分，那就意味着这种研究是没有必然结论也无彻底性的。这些“本来应该是需要论证的‘应然’目的，却成了不言自明的现实必然性”[5]28。我们判断某种行政是好是坏，以及好坏程度，都依赖于某些特定的标准，似乎满足这个标准就可以称为好的，或者被判断为差的。进而，预设往往具有主体意义，它体现研究者的价值偏好或意识形态倾向。所以，霍布斯建议“一个人在推理时便必须注意语词；它在我们关于事物本质所构想的意义以外还会具有说话的人的本质、倾向与兴趣所赋予的意义，比如德与恶等名词便是这样。……所以这类的名词从来就不能用为任何推理的真实基础”[6]27。这种主体性特征凸显了理论预设的功能性或工具性特征。由于，预设发挥着公共行政理论研究的指导功能，它规定了什么是待解决的问题，什么是焦点，提出了一个包含答案的或已知答案的问题，因而，是服务于理论主体，促使理论自我建构和自我实现的源动力。

公共行政理论预设与基于预设的理论直接地揭示了公共行政世界的基本内容，构筑了我们对公共行政的理解，以及需要何种知识来理解这一世界[7]6。这使我们不得不给予它们特别的关注。当前，公共行政理论的思考起点无不溯源至官僚制、政治与行政二分法、行政原则等被视为传统公共行政的那些“传统”。至于当时的公共行政具体是何种面貌，也只能靠穿戴这些理论透镜去观察，依据这些理论来解读那时的公共行政世界。至于这些理论是否全面地反映了当时的境况，是否因为时代的理论霸权而压制了对立性的理论话语，皆不得而知。公共行政学的研究被效率、民主、公平、正义等一系列价值所引导，并被应用到诸如政府职能、公共财政、行政责任等议题上。同时，依照某些特定的假设，我们将公共行政判断为公平的、正义的、高效的、有回应性的，判断一项研究是成功的、可信的。我们对公共行政学科的定位、公共行政发展阶段以及对公共行政研究途径的划分同样暗含着预设。全钟燮分析了公共行政的科学观、艺术观和社会建构观在概念定位、研究方法、现实观、行为方式等方面的差异[8]63。在尼古拉斯·亨利看来，公共行政学的学科归属似乎一直在政治学与管理学之间来回摇摆。政治学视野为公共行政提供定向的问题，管理学提供的则是焦点*这一过程可以参见(美)尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，孙迎春译，北京：中国人民大学出版社2011年版，第29-46页。。亨利正是以这种定向或焦点作为依据来理解公共行政范式。罗森布罗姆对管理、政治与法律的公共行政途径的划分则是通过价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观、职能特征等不同侧面比较来实现的[9]41。对于后现代公共行政理论家来说，公共行政理论在某种意义上就是一种“语言”。作为一种语言，它体现为一系列的假设、直觉、观念、方法、担忧和希望，正是这些东西形成了公共行政的认识，指导着公共行政的作为[10]2。当然，预设并不是一成不变的，公共行政学科成长与理论范式革新就是预设革新的过程。但不管人们如何看待公共行政，对一个“好”的公共行政的要求，以及对“美好”生活的追求，则是公共行政理论发展的内在动力。可以说，公共行政中的理论预设是理想与现实、理论与实践得以勾连的中介，是公共行政理论的理论，是公共行政的“元理论”。

二、公共行政理论预设的意义限度

1.作为一种研究方法

预设是研究展开与理论成立的逻辑前提。我们需要从某一预设出发对现实进行加工，依靠某些理论指导来认识世界、解释世界，之后才可能有意识地改造世界。虽然，“我们不能设想人类能够知道真实，这是显然的。没有人能够‘看到’整个画面，并准确地描述和理解社会现实。我们必须依靠一些思想工具，来帮助我们探索社会现实”。但“深明官僚制理论的行政科学、深明国家理论的政治科学、深明市场理论的经济学，并不穷尽所有可能性。只依靠这些思想工具，这本身就是进一步探索的障碍。”[11]7我们在从事研究时，经常把什么是证据这一问题视为不证自明，这是由于我们信任和接受了一种文化惯例，而这种惯例大多是通过学校教育强加和灌输给我们的。对这种“证据”所形成的拜物教，有时会使一个人仅仅因为一些经验研究没有将有关“证据”的那个定义视为不证自明而拒绝这些研究[12]347。那些假借古代权威、西方圣贤的研究将预设深藏，用他们的偏见为自身研究的谬误、为本土化的改革实践埋下了祸根。这些理论预设所揭示的并不一定比它所掩饰的多，它们不仅成为公共行政研究发展的条件，也成为公共行政理论发展的障碍。

在公共行政的理论移植与比较研究中，我们如果要尝试实现一种理解，实际上已经预先承认通过这种比较可以获得某些收益。预设了有些方法或经验、制度是可以超越时空，环境无涉的，并且我们认为可以运用自身的理性能力来理解作为类比对象双方的过去、现在和未来，同时承认理性结构和理性的意义具有相通性。此外，这种研究模式有着肯定政治与行政二分，将行政技术化，承认某种普遍适用的行政原则存在的可能。因为比较研究要为公共行政科学做出贡献，总是要发现或聚焦于某些一致性的方面或一些普遍原理基础才有研究的意义。这种寻求普遍有效的行政科学原理的冲动，在新公共管理时代或者以治理为基础的行政范式时代鲜明地表现出来[13]第1章。而这也成为现时代我们可以广泛地借鉴国外行政技术的潜在预设。预设的有效性取决于文化、制度等客观的物理事实与社会性事实，每一种理论都有其规范性基础，而这一基础无论是形而上学的假设还是后形而上学的想象，其都是外在的、超越性的，若脱离历史与情境，则是虚假的、误置的。然而，当我们引介理论之时，就将“他山之石”的生长环境预设为与我们同一的了，进而就发生了情境预设的错置。理论预设有助于理论范式的系统构建，有利于寻求普适性的理论，但也可能成为中听不中用的“行政谚语”。

经验主义者曾批判传统逻辑学中预设对结论的蕴含性，提出了基于经验归纳的逻辑方法。实际上，在研究对象构建的过程中，最具“经验性的”技术选择也不能脱离最具“理论性的”选择。更准确地说，只有将所有经验材料都看做从一套预设推演出来的假设整体中的一部分，它们才能作为一种证明来发挥作用[12]346。无疑，基于经验的研究方法也需要经历建立假设和进行假设检验的过程，其理论预设既体现在其综述或假设建立环节，也体现在数据结论部分的分析与对策建议性内容中。只是他们对这些假设本身以及假设背后的假设大多避而不谈，或存而不论，又或者这些所谓的检验不过是证明而已。研究总是要依据某种理论开展，并最终亮明自身的立场，自称的“价值中立”是不可靠的。我们将得出的一些结论解释力不足、应用性差归结为研究数据缺陷，自有其合理之处。然而，当预设是假的，理论推理、数量分析如何精细缜密都已失去意义或大打折扣。重视经验的实证主义虽然对促进中国公共行政的理论与实践的发展发挥了促进作用，但因价值规范问题研究的滞后，对实证研究中的假设以及假设的验证都缺乏反思，甚至对实证研究本身的反思都不够。这也限制了此种研究路径对公共行政理论成长的贡献。同时，我们用是否可以经由经验检验作为假设(预设)验证的标准，那些不能被验证的被称为“伪假设”。这种绝对化的知识预设不仅简化和扭曲了真实世界中的人与公共行政的存在形式，也使理论理性的理想性及其引导功能被限制了，压制了公共行政的想象力。

2.作为理论革新的标准

每一种自称或被视为“范式”的公共行政都有着自身的理论信条。但自从政治与行政二分以及作为一种“理想类型”的官僚制被视为传统公共行政的核心之后，如何对待政治与行政关系、是否能够超越官僚制就成为公共行政理论范式的重要检验标准。麦克斯怀特认为，“任何新的公共行政，如果它想名副其实，就必须超越这样一种观念：官僚是专家，只有他的以技术应用为依托的介入，才能分析地解决政策问题的模糊性。”[14]178麦克尔·巴泽雷的后官僚制范式就来自于与传统官僚制范式在价值指向、行为原则等方面基本假定的比较[15]132。彼得斯对政府未来治理模式的探讨的第一步工作就是反思旧时代公共行政的信条。胡德将网格/团体文化理论运用到公共行政研究中时，同样也是通过阐明公共管理的传统假设和自身的理论前提来加以区分[16]3-7。全钟燮认为新兴的公共行政筑基于迥异于传统公共行政的基本假定。这些基本假定将测试并挑战构成大型官僚体系的种种“习焉不察”的基础。他通过与传统公共行政在政治与行政关系、行政角色、事实与价值的关系等多元理论假设的对比来确立自身的“新兴公共行政”理论模式[17]87-88。弗雷德里克森梳理了现代公共行政的五个模型(古典官僚模型、新官僚模型、制度模型、人类关系模型、公共选择模型)关涉的主要理论家、经验焦点、基本假定和价值追求，进而确定了新公共行政的特殊性[18]11-18。新公共服务理论的建构也是通过与老公共行政、新公共管理在公民观念、公共利益定义、行政人员的角色、行政执行、行政责任、行政领导等几个方面的理解上的差异来展开的。通过将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础[19]17-18，以此来代替基于经济理论和自我利益的新公共管理理论。另外，也许是“理性人”的意识形态使得公共行政领域“一开始就被建立在错误的基础上”[14]198，使它对公共行政的合法性问题负有不可推卸的责任。因而，那些“新”的公共行政开始从现象学、存在主义、语言学那里汲取营养，改变着理性主义、功能主义的独断性和垄断性。

然而，“给任何事物加上‘新’的标签都是一件很危险的事情。当理念、思想、概念、范式和理论被赋予新的标签时，这种危险就会翻倍。那些宣称新思想的人往往倾向于把以前的思想视为旧的或不成熟的甚或两者兼而有之的东西。”[18]3公共行政研究中的理论预设是多元的。这使理论研究者要实现真正的理论革新十分困难，例如，新公共行政学者认定自己在构建作为现代性理性形式的技术理性的替代，但同时遵循着现代性的另一中心要旨，即知识的渐进发展[20]28。每一种“新”的理论都有代替老的或现有理论的企图，但只有作为理论内核的预设的变化带来的新理论才是革命式的变革。检视预设可以使我们理解所谓的“新”的意义，发现其真实性。新公共管理在对市场和社会的强调、对“顾客”的尊重中突破了官僚制。可是如果我们去分析新公共管理的理论来源，“经济学和私人管理几乎不能说是新的；管理主义的原则来自于它们，也就不是新的。”[21]290新公共管理的“新”也就失去了意义，我们赋予其“范式”的称号似乎就有待商议了。也难怪胡德会说新公共管理是“新瓶装旧酒”。而新公共行政仅仅是靠在公共行政的传统价值结构中补充“公平”来确立自身的地位，新公共服务则是用最传统的政治哲学理念中对公民地位和身份的强调来彰显自身“新”的原因。同时，如果我们检视新公共管理、新公共行政、新公共服务以及后官僚制、新兴的公共行政(或社会建构主义的公共行政)的相关论著会发现，他们都将“治理”及其内在预设作为自身理论建构的重要基础。而“治理”更是成为网络治理、整体治理、协调治理等公共行政实践“新”概括形式的理论与概念核心。我们甚至尝试用治理或公共治理取代那些我们熟悉的旧称号。如果以是否有“治理”为界，也许公共行政理论在历史发展上只有两个阶段，即传统以政府中心的公共行政和现代的多主体合作的公共行政；如果按照公共行政理论生长环境，我们可以将之划分为传统的、现代主义的和后现代主义的公共行政。如果我们以是否存在政府作为治理的核心主体为基础来划分，我们只能获得有政府的治理和没有政府的治理两大类，此时也许公共行政本身的意义就需要被质疑了。显然，也许我们还没有真正的理论革新。进而言之，每一种所谓的“新”都在一个逻辑自洽的预设系统中建构自身的理论，在对传统理论预设的批判中发展自身的同时，也转移着公共行政的研究焦点。因而，新理论的出现同样也许只是带来了新的预设或偏见。

3.作为学术共同体的基础

一门科学或一个学科不可避免地要建筑在一些基本假设的之上，它使学者们以共享的知识或问题为基础的对话成为可能。威尔逊的《行政之研究》提出了建立一门“行政科学”的目标，他认为公共行政的研究假设与私人管理是相同的。达尔则认为，公共行政作为一种学科或一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理问题广泛得多，必须以某种不言而喻的规范性假定来区别[22]153。约翰·高斯和德怀特·沃尔多也认为政治理论是行政理论的先决条件。怀特1926年出版的《公共行政研究导论》提出了奠定公共行政研究基础的四个关键性假设：第一，各级政府的行政过程都是一样的，可以给予统一研究；第二，研究的基础是管理而不是法律；第三，行政仍是艺术，但将其转变为科学的理想是可行的也是值得的；第四，行政已经成为并将继续是现代政府运作的核心[23]19。当前，公共行政研究似乎初步划定了属于自身的研究领地，目前的每一本公共行政学教材几乎都限定在组织管理、人力资源管理、绩效管理、战略管理、财政和预算管理、公共政策分析、行政伦理等内容上，这构成了公共行政学与其他学科之间区分的标志。然而，这些教授一般性公共行政知识的教材也并非没有规范性倾向，例如，沙夫里茨等就将理解公共行政的政治特性的前提性作为教材编写的一个基本假设[23]22，休斯的《公共管理导论》则基于对传统公共行政概念及其诸种理论原则的拒斥与对新公共管理及其假设的支持[21]第1章。这些基本预设、概念、思维逻辑、研究方法、问题域等将分散的研究主体纳入到一个共同体中，构成了支撑和规约着公共行政学术共同体的范式。当然，它也框定了原因与结果、动机与目的之间有限的选择集或者说答案选项。

对于公共行政理论范式的强调部分源于知识可累积性的假设，即只有建筑在某一共同范式基础之上的学科知识才具有累积性，才会为学科或专业的科学化发展有所助益，否则，公共行政理论就好比建立在流沙之上。实际上，主流公共行政理论是否具有普遍意志的心智模式本身就是存疑的。美国未来公务服务于鉴定特别委员会在1992年提交给公共事务与公共行政院系全国联合会的报告中以“多元创新”表达了这一点。他们将“多元创新”视为公共行政学科领域的首要特征。沃尔多对“大写的公共行政”与“小写的公共行政”的区分也反映了公共行政理论研究领域的这一特征[10]41-42。德鲁里也认为行政科学是典型的复数学科[24]1-18。这也是为什么戈伦比威斯基曾经提倡公共行政的“迷你典范”的原因，这和默顿当年在社会学提倡“中层理论”的发展是同样的道理[25]22。公共行政学是一门年轻的学科，也是一门有待承认的“科学”。这个领域的学者们费心尽力积累起来的学术地位实属不易，而那些稳固的假设正是其合法化地位的理论根据。学者们不愿去触碰这一危及自身所属学科地位的问题。我们认为公共行政学有专属的被称为学科的特定的研究领地，但却拒绝去思考公共行政有哪些理论根基，以避免打击到自身的学科自信和学科自尊心。我们认为行政改革、行政发展会有一个更好的方向，但这个方向或标准却是依照理论推理或他国某个(偶然的)实践范例被设定而成的。与此同时，我们认为官僚制是可以超越的，但却认为公共行政的“经济人”假设、理性主义假设的主导地位不可置疑。这些都使我们处于理论研究的矛盾困境中。

公共行政学术共同体的存续无法拒绝改变。“任何一种模式的一生都表现出一种有规律可循的节奏。在模式生命的暮年，为日益陷入模式的缺陷所导致的谬误和困境而感到困恼，往往抛弃自己原来的一些预设(模式本身的结构),对模式本身进行新的调整，使它和自己的研究对象再次协调起来。”[26]序言第1页公共行政学术社群的理论预设在不同的历史时段有着不同的内容。“以前不存在的或认为无足轻重的问题，随着新范式的出现，可能会成为能导致重大科学成就的基本问题。当问题改变后，分辨科学答案、形而上学臆测、文字游戏或数学游戏的标准经常也会改变。”[27]95例如，随着对组织知识了解的增多，我们开始质疑典型官僚组织背后的基本假设，如层级节制是否必要，如何更好地满足对象的需求，如何将组织成员纳入解决问题的过程，等等[17]191-192。我们对政治与行政关系、政府与公民关系、公共行政核心价值观念的变化，促使我们的公共行政理论重心从“行政”转向“公共”的部分，公共财政、公共管理、公共服务等概念流行起来。而“在所谓的新治理模型中，我们并不预先假定某些事务是政府的还是私人的，而是假设政府事务和私人事务都是公共的。”[28]7这无疑扩展了我们如何解决公共问题、回应公共需求、实现公共利益的方法论视野，扩充着公共行政学的学科边界、学术队伍。

公共行政理论与实践范式的转变基于从主体性哲学到主体间性哲学，从私域哲学到公域哲学，从认识论哲学到语言哲学的不同哲学观念。就如罗森布罗姆发现“同时满足所有管理的、政治的及法律/宪法的要求是不可能的事情。”[9]41亨利发现公共行政在管理学与政治学中间寻找一个平衡也是不可能的。当政治学的定向在学术界里被严格界定时，管理学提供的焦点就被忽略了，反之亦然[29]29-46。他们的研究结论强调了不同范式之间的必然冲突或不可通约的特性。虽然，在公共行政学说史上，价值取向(效率还是民主)、学科归属(自然科学还是人文科学)、研究路径(立足于政治哲学的规范研究还是从属自然科学的逻辑实证)上的“西瓦之争”并没有胜负之分，不同理论取向的争论使“公共行政学”自身获得了胜利，但它所暴露出来的问题是，公共行政研究中的理论预设大都是非此即彼的二元，具有缺乏辩证、易于极化的排斥性特征，表现在学术共同体上则是学术社群的封闭性、排斥性。

三、被悬置的预设

在以上的讨论中，我们可以发现，公共行政研究中的理论预设行为可辨识性和应用方式不同，有的是潜在的，有的是显明的，有的是语义意义上的，有的则是语用意义上的，但它们都以自觉和不自觉两种相对状态出现。不自觉的理论预设包括自发的和潜在的两种情况。当研究者盲目地接受一种不证自明观点时，属自发的预设。此类预设显得散乱，不成系统，甚或相互矛盾，属雏形阶段的预设。潜在的则是指在展开自己体系甚或反对先前的体系和预设时，自己竟未意识到陷入另一类预设之中，属于在反对、攻击的背后隐藏着的一种对理论预设的承认、肯定[4]97-101。公共行政理论预设的意义限度告诉我们谨慎地对待一项理论是多么重要。可当前公共行政研究中对理论预设的态度还处于不自觉的阶段。我们对现实的分析、理论创作总是要通过几十年、甚至几百年前的著作来加以佐证和说明，在尊重先贤与知识产权的同时，不加反思和质疑地援用。似乎这些理论、观念、概念是神定、先在的，似乎它们都是普适的、永恒的、无庸置疑的真理，不加检讨地推崇备至。对一个公共行政理论议题的界定、条件和标准，等等，都以西方实践为基础，引用他国的著作来证明本国问题的研究(就如同我在本文中也在做的)。而在这一参考系中却有意无意地将五花八门的国外实践简化为美国或英国的某一种。挟洋自重，言必称国外，已成为一种哗众取宠的学术时尚和理论话语的必备装饰物。有时在一项研究中所隐藏的预设是混乱的，多种相互冲突的预设可以交叉出现，经常是“以己之矛攻己之盾，以己之盾破己之矛”。对预设的不明与不统一使研究基础和目标零碎不堪，观点、分析逻辑、对策建议在不同预设指导中游移不定。表面上深奥的内容，实际上是逻辑混乱的堆砌。这并不是对辩证法良好把握的表现，而是理论研究不成熟的体现。对预设在逻辑自洽上自觉贯彻的不足，不仅扰乱了理论成长的视界与逻辑，也容易误导公共行政的实践。而从不自觉到自觉的转化，既是研究主体理论成熟的表现，也可以呈现出学科发展的历史轨迹。

每一种理论的产生都以它所处的社会历史环境为自己的存在性约束或前提，而且，预设功用的发挥取决于特定的言说主体、言说方式与言说情境。由于预设被隐藏在实践表象或理论外层之后，加上研究者缺乏自觉地省思，使我们不自觉地落入了一个个理论圈套。那些看似多样的选择实际上是同一预设支配下的限定性选项；表面上的替代性选择，实为同一预设下的反应性策略而已。例如，新公共管理通过师法于私人部门丰富了我们的治理工具，但它不论多么强调技术层面的价值中立，也无法回避其产生的政治、经济与社会背景，尤其是其新自由主义的意识形态基础。它选择了公共选择理论、新制度经济学等作为自身的理论基础，而其中的“经济人”假设、个人主义分析方法、政府失灵假设等自然也成为其内在预设。在公共行政责任如何实现方面，在芬纳与弗雷德里克的著名争论中，不论我们是赞成弗雷德里克的内在主义，还是支持芬纳的规制主义，都预设了对民主行政的赞同，预设了对公共行政人理性存在的认可(虽然是以不同形式发挥着作用的理性)。二者争论的更深层次问题则是政治(民主)与行政关系、事实与价值的关系。而且芬纳和弗里德里克“似乎都持有一种静态的本体论，相信人类有一个本质，其在一个客观的、具体的意义上说或者‘是’可信赖的，或者是不可信赖的。……他们共同持有的这一静态的本体论的假设将他们的话语在所有方面都转换成了对事实的歧见。尽管这在某些方面仅仅是潜在的，但却结构了对话的前提。”[14]34-35再比如，当我们赞成弗雷德里克森等新公共行政主义者对乐善好施的、道德英雄式的公共行政伦理的赞同之时，当我们赞成哈蒙、全钟燮、登哈特等对公共行政的行动分析之时，都在某种程度上表达了对一种新型的政治与行政二分和一种新型的个体主义方法论的支持，对传统理性主义分析方法(以及对“理性”的假定)的反叛以及对何为公平、正义的重新理解。那些以话语分析为中心的后现代公共行政似乎承担了更多的伦理期待，实际上却只是逻辑实证主义传统的新形式，是对公共行政科学化的大步皈依。而分权、放权、合作治理等多样化的改革思维与实践都服务于进步主义的意识形态，似乎只要变动，前面的就会更好。公共行政研究在追求“科学”身份和学科地位之时，将自身限于“行政”，却往往忽视了自身赖以存在的基础、背景或前提。由于对公共行政理论预设功能特性与功能边界的缺乏理解，使公共行政理论对话流于表面，使公共行政理论与实践之间的缝隙永远无法弥合。

结语：掀起对公共行政理论预设的批判

任何预设都有其服务的历史、价值与主体，都有其功能限度。公共行政实践及其所处的社会现实是流动的，对于理论预设的需求有着时空上的、主体上的以及内涵上的差异。试图发展公共行政学，构筑契合本土实践的公共行政理论，而将内在预设悬置显然无济于事。我们要把那些悬置已久的东西挖出来，掀开那些包裹着理论内核的面纱，掀起对公共行政理论预设的批判，使公共行政理论可以与不断发展着的公共行政实践相契合，使公共行政理论更为有效地指导公共行政实践。当然，在公共行政学的发展中公共行政理论预设并非从未受到关心或批判，只不过这种批判无论作为研究方法还是研究主题，都是边缘性的。或者为了维护一门学科、一个理论的稳固性，他们有意无意地忽略了，又或者过往的批判并不彻底以至于从未实现彻底地反思。但维护一种理论的稳固性、固守学科视界不应成为理论研究者的主导责任。

现实地看，被置于预设地位的一般是那些在理论界为学者们所熟知和运用的观点、方法和原则，而这些又往往与社会常识所契合，从而显得易于接受，抑或者被称为常识而不允许质疑。然而，也正是因为理论预设的常识性甚至经验性又增强了我们检视和批判这些预设和预设行为的必要性。常识常常会欺骗我们，因为它已经成为一种意识形态，成为僵化和阻碍我们进行理论创新的教条或缰绳。依据常识的理论创造与理论回答都必然被常识所困，因而，最为现实的批判也许是对那些“常识”的批判。

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[17](美)全钟燮：《公共行政：设计与问题解决》，黄曙曜译，台北：五南图书出版公司1994年版。

[18](美)H.乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，丁煌等译，北京：中国人民大学出版社2011年版。

[19](美)珍妮特·登哈特等：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社2004年版。

[20](美)怀特等：《公共行政研究：对理论与实践的反思》，刘亚平等译，北京：清华大学出版社2005年版。

[21](澳)欧文·休斯：《公共管理导论》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社2001年版。

[22]罗伯特·达尔：《公共行政科学：三个问题》，载彭和平等:《国外公共行政理论精选》，北京：中共中央党校出版社1997年版。

[23](美)杰伊·沙夫里茨等：《公共行政导论》，刘俊生等译，北京：中国人民大学出版社2011年版。

[24](英)加文·德鲁里：《行政科学：从过去到未来》，孙春晖译，载《国际行政科学评论》2014年第1辑。

[25](美)哈蒙：《公共行政的行动理论》，吴琼恩等译，台北：五南图书出版公司1994年版。

[26](美)弗雷德里克·詹姆逊：《语言的牢笼》，钱佼汝译，南昌：百花洲文艺出版社1997年版。

[27](美)托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦等译，北京：北京大学出版社2003年版。

[28](美)乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福译，北京：中国人民大学出版社2003年版。

[29](美)尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，孙迎春译，北京：中国人民大学出版社2011年版。

责任编辑 胡章成

The Theoretical Presupposition and Limitation in the Research of Public Administration

ZHU Guo-wei

(SchoolofMarxism,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

As the ‘meta-theory’ of the public administration, the presupposition of public administration theory statutes and guides the public administration including the discipline orientation, the value orientation, the concept selection, the research technique and the issue range. The meta-theory satisfies the demand of subject as well as the individual orientation of the research subject, which shows its instrumental characteristics. Nevertheless limitation exists in the presupposition of public administration theory as a research method, a basic of the public administration academic community and a standard of the theory renovation. The fact is that nowadays the researchers are mostly lack of an introspection while applying the theoretical presupposition. This suspended problem needs to be critically reflected.

public administration; theoretical presupposition; suspension; limit

朱国伟，管理学博士，武汉大学马克思主义学院讲师，研究方向为当代中国政府与政治、行政学理论。

教育部人文社科青年项目(13YJC810028)；国家社科基金青年项目(14CZZ023)

2015-05-04

D035

A

1671-7023(2015)04-0058-08