省级治理的定位与使命——在国家治理与基层治理之间

欧阳康，华中科技大学 国家治理研究院



省级治理的定位与使命
——在国家治理与基层治理之间

欧阳康，华中科技大学 国家治理研究院

开展省级治理研究是当前国家治理研究的重要领域和必要层次。迄今为止，国内关于治理问题的研究，大都从全球治理、国家治理入手，然后直接进入到社会治理、企业治理、城市治理、乡村治理等，很少有人专题研究省域治理。相应地，在省级治理研究方面有影响的成果也非常少，这给该领域的研究增加了难度，也带来了困惑。而在中国的实践中，省级治理是国家治理中由中央到地方下移的非常重要的层次，也是地方治理的高端层面。没有正确和有力的省级治理，国家治理无法落实，地方治理失去统摄，其他各方面的治理都无法实际和有效地展开。从这个意义上来说，推进省级治理现代化对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有极为重要的意义，也正是由此，开展省级治理研究对于当代中国治理问题研究具有极为重要的理论和实践意义。本文探讨省级治理研究中的若干前提性问题，向识者讨教。

一、关于省级治理的定位

国家治理有狭义和广义之分，各自有不同的内涵与覆盖面。广义上的国家治理指整个国家空间和权力范围内的所有层次和方面的治理，包含社会治理、企业治理、城市治理、乡村治理等，狭义上的指国家层面的治理，甚或就是中央治理，指以国家为单位的顶层设计和宏观治理问题。无论是从广义还是从狭义，只要一涉及国家治理的层级问题，省级治理的地位就鲜明地凸显出来了。尤其是在中国的治理体系中，以中央为主体的国家治理要落实和延伸到三十多个省市自治区的行政区划，而全国的经济、政治、社会、文化与生态都要通过省、市、自治区的行政区划与自然地理空间来加以组织、协调、统计和实施。在中国，中央的国家治理在很大的成分和程度上是通过省域治理和省级治理来实现的。这里的省域概念也许更多地侧重于由行政区划而确定的自然地理和空间地域，省级概念则也许更多地强调省级党政领导和权力级别问题，又区别于省级以下的地市县乡各级政府。本文中，省级治理是以省级党政领导为主体的省域治理体系的总和，它作为中央政府在地方的最高派出机构，要忠实有效地贯彻落实中央的国家治理意图、理念、法律、政策；由于创造性地组织省域行政区划内的所有事务，承担着极为重要的国家治理责任，是中国国家治理体系的极为重要的内在有机组成部分。在不同的国家，中央与地方的关系有所不同。与西方地方治理相比，中国的省级治理处于国家治理与基层治理之间，发挥着极为重要的作用，具有鲜明的中国特色。

二、当前中国省级治理的分类

省级治理的分类可以从不同角度来考察，最直接的是与各国省市的行政区划相关。与中国地方行政区划和权力授予相关，当前中国的省级治理具有多种复杂类型：第一类是直辖市与相关的直辖市治理。当前中国的北京、上海、天津和重庆等四个直辖市直属中央，与中央联系更加密切，与其他省市自治区相比，直接享受更多的国家权力赋予和政策支持，承担更多的国家责任，普遍发展较快较好。第二类是少数民族区域自治区与相关的民族区域自治。我国是一个多民族国家，历来重视和支持少数民族保存和发展少数民族文化，自新中国成立以来即在部分少数民族较多的地区实行民族区域自治，先后成立了广西壮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区等，他们在干部配置和民族行政赋权上享有特殊权力，承担着民族管理和民族文化建设的更多责任。第三类是其他的省份，有相似的行政建制和权力配置，这些省份分布在祖国的四面八方，各有自己的自然资源、经济社会状况和历史文化特点，需要分别研究，因地治理。第四类是特别行政区和特区治理。目前中国的香港特别行政区和澳门特别行政区，在《基本法》的统摄下实行的港人治港，澳人治澳，高度自治。第五类是宝岛台湾，处于更加复杂的政治关系之中。以上不同类型的省域治理之间既存在很多共同之处，也存在较大差异，需要分门别类地加以研究。

三、省级治理的特殊使命

省级治理既是中央治理的继续和延伸，又应当是其在特殊地域和环境条件下的创造性展开，承担着多位一体的复杂使命。

第一，严格贯彻落实中央对国家治理的宏观战略和总体布局。省级治理作为中央治理的必然延伸和国家治理的权力传递，必须在思想上、政治上、组织上行动上与中央治理和国家治理保持高度一致，自觉地成为其内在的组成部分。省级党政组织在这方面必须保持高度的政治敏感性和组织服从性。而国家治理也必须最充分调动所有省域治理的主动性和积极性，方能得到最佳落实和最全面实现。

第二，最大限度地创造性地运用中央和人民的赋权，做好省级治理。各级各类省级治理不应是中央治理的简单逻辑延伸和被动权力传递，而应是其在特殊地域和环境条件下的创造性实践和开拓性建设，应在国家法律和中央党政授权许可的最大范围内和最大程度上创造性地运用好中央和人民的赋权，做好省级治理。这里有很多工作可以做：首先，要认真研究省级权力体系与中央权力体系的合理对口与有机衔接问题，保证从中央到地方的指示与政令畅通，从地方到中央的需求与信息通畅；其次，要研究省级治理体系的科学性和合理化问题，例如，省级党委政府、人大、政协的权力分布和融合如何进一步科学合理化，以达最佳效能？省级各类职能管理部门如何科学设置、相互协调、合理运行达到功能最佳？政府、市场、社会这多元治理主体之间如何实现良性、健康的互补互动？如何从政府治理到民众自治？再次，要研究从省级治理到地市治理、县域治理、乡镇治理直到村社治理之间的内在贯通性和相对独立性，各级治理的党政合理赋权与创造性实现机制；又次，要研究省域范围内经济、政治、社会、文化、生态和党建等各方面治理的内在协调，等等；还次，要研究省域治理及其绩效的评估体系，使不同省市自治区的治理体系和能力优劣通过客观科学合理的指标体系直观地反映出来，并为其改进提供可供把握的对策建议。

第三，充分运用省级人大的立法权，为省级治理提供最充分的法律保障。依法治国必须落实到依法治省、治市、治区。良法是善治的前提。各省市自治区均享有一定的立法权，应当在国家宪法和总体法律体系允许的范围内，制订最贴近地方实际和人民需求的地方法律法规，为省级治理提供最科学完备、最切实有效的法律法规体系。所谓良法，从根本上来说不是一个笼统看来合法和正确的东西，而是要更加科学具体和可行的。根据依法治国的要求，目前有两个对官员与民众的看来似乎背反的要求：一是对于官员来说，法无授权不可为；法律授权必须为。那么，法律法规给官员们授了什么权？哪些事必须为？哪些事不能为？这直接涉及法律清单清晰不清晰？负面清单到底有多大？二是对于老百姓来说，法不禁止即可为。那么法律禁止什么，不禁止什么，禁止得是否全面、准确、科学？百姓是否知道？途径是否有效？如果这方面的法律法规不完善，要么是不可能的万能政府，要么是不可靠的无能政府；要么是无所事事的不作为官员，要么是胡作非为的盲动官员；要么是压抑无助的社会民众，要么是为所欲为的刁民。中央领导多次指出，自中央八项规定出台以来，官员们不见面，不吃饭，不送礼，但是也不干活了。官员不作为已经成为阻碍中国未来社会经济发展的重大障碍。这里涉及的重要前提性问题就是法律法规政策是否清晰明确和科学合理，这对于法律法规本身也是极大挑战。

由此可以看到，推进省级治理体系和治理能力现代化在当代中国具有极为重要的意义。优秀的省级治理不仅可以造福一方民众，也可以为国家宏观治理提供先行先试的宝贵借鉴和先进个案，塑造优秀政治家，丰富国家治理体系，提升国家治理能力，甚至引领国家治理和改革发展方向。