城市治理评估的初步思考

何增科，中共中央编译局 世界发展战略研究部



城市治理评估的初步思考

何增科，中共中央编译局 世界发展战略研究部

城市治理是地方治理的主要内容，同时也是国家治理的重要组成部分。随着现代化特别是城市化进程的深入发展，越来越多的人口转变为城市人口，城市治理的重要性日益突显。没有城市治理的现代化，就没有国家治理的现代化。什么是城市治理？城市治理的英文是urban governance。应该说，这个概念本身是把治理、善治这些概念引入到城市建设和城市管理的过程中，将城市政治(urban politics)和城市管理(urban administration)两个学科整合、打通、贯穿。21世纪以后，国际上流行起来的一个新的概念，叫做urban governance(城市治理)，它和urban sustainability(城市的可持续性)的概念是联系在一起的。

城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各种社会组织等利益相关方通过开放参与、平等协商、分工协作的方式达成城市公共事务的决策，以实现城市公共利益的最大化。透明、参与、法治、效益、责任、公平、廉洁、和谐这些善治的基本价值应该贯穿于城市建设和城市管理的全过程，体现在城市的决策、实施、评估、调整等各个环节。城市治理创新与城市治理现代化，笔者认为它们的共同目标是努力建设善治城市。

城市治理评估是国家治理评估的一个重要组成部分。城市治理评估是对城市治理质量(the quality of urban governance)的评估，建立善治城市评估的指标体系，测量城市善治的指数，促进善治城市建设，为实现”城市让生活更美好”这种愿景做贡献。这是城市治理评估的主要目的。

城市治理评估应当包括城市治理体系中的输入、转化、产出、成效、评估等城市治理的各个环节，也就是Input、Transfer、Output、Outcome、Feedback等城市治理的全过程。善治的价值理念应该体现在城市治理的全过程中，对城市治理的过程和结果都应该具有约束力。

根据善治要求，笔者提出了一个善治评估的理论框架。这个框架包括三级指标：一级指标是城市善治指数，比如对所有的省会城市进行评估，得出城市善治指数的高低，由此可以得知城市善治的程度；二级指标有四个评价纬度，结合城市治理过程四个环节，包括民主治理的过程、城市政府的质量、城市治理的绩效、公众的满意度评价等指标。这其中包含部分三级指标。就二级指标来说，“城市民主治理的过程”主要是反映城市治理过程中在利益需求输入、政策形成、政策评价这三个环节中公民参与的程度、公开透明的程度、合法合规的程度。因此，三级指标笔者选取了参与、透明、合规三方面。

“城市政府质量”是对城市政府所提供的公共产品的质量的评价，根据对the quality of output的分析，笔者选取四个指标(效益、公平、责任、廉能)进行评价。

“城市治理的绩效(outcome)”反映的是城市政府的公共政策、公共产品的实际效果，它可以用城市所提供的产品对于城市居民的自由、安全、福祉以及标志着城市可持续发展的繁荣程度这样四个指标来衡量，也就是用自由、安全、福祉、繁荣测量公共产品对于城市居民四个方面的影响，包括正面影响与负面影响的程度。

“公众满意度评价”是城市居民对于城市治理的过程、产品以及效果满意度的综合评价。这种满意度的评价直接影响公众对城市政府的信任和支持这些输入性的变量，同时也为城市政府调整、完善相关政策提供了可靠的反馈机制。

在三级指标中，就“城市民主治理的过程”而言，参与、透明、合规是其重要评估指标。“参与”主要表现为城市居民、利益相关方在城市建设、城市管理的过程中是否拥有发言权和投票权，这些权利行使的情况如何。“透明”主要表现为城市决策的过程和城市决策的结果是否公开透明。“透明”增强了城市居民对城市治理过程的知情权，方便其参与和监督。“合规”主要表现为城市建设和管理行为是否合乎法律法规，特别是合乎上位法的要求。这是法治政府建设的必然要求。

对城市治理中的“政府质量”而言，责任、效益、公平、廉能是其重要的评估指标。“责任”表现为对公众需求的积极回应和对城市居民及其后代负责。城市政府的行为，固然要对城市的当代居民负责，以及对城市居民后代负责。这都是负责任的体现，也需要加以测量。其次是“效益”，“效益”主要表现城市治理的产出、效能和效益，它反映城市政府所提供的公共产品对城市的生存、对城市的发展的贡献。再次是“公平”，“公平”具体包括城市政府是否平等地对待每一个公民，公共产品的分配是否体现公平正义的原则，城市的决策是否具有充分的包容性和在多大程度上满足这个要求。此外还有“廉能”，廉能而非廉洁，“廉能”主要表现为城市政府能够有效地控制腐败，同时能够保持公职人员本身的professional、competence(专业和胜任)。

对“城市治理的绩效”而言，自由、安全、福祉、繁荣、满意是重要的评估指标。“自由”指城市政府在城市治理过程中能够保护公民的自由和权利，主要表现为城市的居民是否拥有充分的自由表达权、自由选择权、自由结社权和自由独处权。自由的独处当然包括对隐私的保护。“安全”主要表现为城市政府能够有效地减少安全事故、犯罪和暴力，保护公共安全与社会稳定。“福祉”主要表现为城市政府能够改善民众生活条件，提高生活质量。“繁荣”主要表现为城市政府能够预防和减少各种风险和危机，维持城市发展稳定和生态环境的可持续性，保持长期的繁荣。

“公众满意度”主要表现为城市居民对城市治理过程、城市治理的产品和城市治理的绩效的满意度的评价。

根据以往评估的经验，善治城市的标准可能需要把客观指标和主观指标分开来看。分开以后，客观指标是一个结果，主观指标是另一个结果，二者可能是一个相互印证的关系，也可能是主观指标对客观指标是一种修正的关系。如何使善治城市的评价更科学，设立客观指标和主观指标评价结果之间的合理的关系在未来的研究中将是一个很大的挑战。