“第二届国家治理体系和治理能力建设高峰论坛”综述

刘彬彬，华中科技大学 国家治理研究院 哲学系，湖北 武汉 430074

郭恒硕，华中科技大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074



“第二届国家治理体系和治理能力建设高峰论坛”综述

刘彬彬，华中科技大学 国家治理研究院 哲学系，湖北 武汉 430074

郭恒硕，华中科技大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074

2015年5月23日，华中科技大学国家治理研究院举办“第二届国家治理体系和治理能力建设高峰论坛”。来自教育部教育发展研究中心、国家发展和改革委员会、湖北省委省政府、湖北省社会科学界联合会、中央党校、中央编译局、中国可持续发展研究会等单位的领导和研究人员，与来自清华大学、武汉大学、华中师范大学、重庆大学、广州大学、华南师范大学、华南理工大学、华中科技大学等高校的专家学者共同出席了本次论坛。

华中科技大学校长丁烈云教授在致辞中指出，党的十八大以来，推进国家治理体系和治理能力现代化已经上升为党和国家的最高意志。推进国家治理现代化不应只是源自中央的顶层设计，更需要人民的智慧，各级各类智库肩负着义不容辞的责任。丁烈云充分肯定了国家治理研究院一年来在资源整合、课题申报等各方面取得的成绩，希望其能建设成学校人文社科交叉研究平台和国家治理体系和治理能力建设湖北省协同创新中心，并在三到五年内建成为国内外具有一定影响力的高校新型智库。

围绕“国家(地方)治理的理论与实践”的主题，与会专家学者就如下问题展开了讨论。

一、“四个全面”治国方略的阐述与实施

教育部教育发展研究中心主任张力从政策延续性角度阐述了“四个全面”战略布局，指出邓小平提出的“社会主义现代化‘三步走’”战略成为此后党和政府推进和落实国家治理任务的战略目标，全面建成小康社会是“三步走”战略的重要一步。在新的历史条件下，党的十八届三中全会确定了全面深化改革的总目标，四中全会对全面推进依法治国做出的新部署，共同目的就是推进国家治理体系和治理能力现代化。全面深化改革与全面推进依法治国的关系是一破一立，攻坚克难与建章立制，犹如鸟之双翼、车之两轮，共同保证全面建成小康社会奋斗目标的顺利实现。习近平总书记提出的“四个全面”战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个“全面”都具有重大战略意义。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。

国家发展与改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇教授认为，“四个全面”战略布局中的“全面建成小康社会”战略目标到2020年实现了之后，应当以“建设社会主义福祉社会(2020—2050)”为下一阶段目标。在这个目标下继续深入开展全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党三大战略，最后顺利地实现中华民族伟大复兴的中国梦目标。

华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康教授从省域治理层面对“四个全面”战略布局进行了解读，认为 “四个全面”战略布局必须贯彻到省级以及基层治理单位，把战略、制度和具体措施相衔接起来。

二、国家治理的理论与实践研究

国家治理的概念、理论以及实践是理论研究的核心问题和重点，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要指导意义。

(一)国家治理相关基础概念的辨析

华中科技大学国家治理研究院研究员、哲学系吴畏教授提出，要真正理解基础性概念，首先要做必要的前提分析，其次要理清概念的内在逻辑，进而运用概念构建一个逻辑自洽的理论体系。中国的国家治理研究只有进一步阐发基础性的概念，构建符合中国治理情境又对于全球学术研究具有价值的理论概念，才可能获得关于国家治理研究的话语权。国内学术界之所以不能比较准确地区分治理(governance)、善治(good governance)和管治(government)这三个概念，一是由于对外来词的理解和翻译存在门户之见，二是没有很好地去分析这些概念背后的元概念。善治的本质是一个评价判断，必须从最基本的规范开始。我们应当基于中国的文化、历史等形成一个区别于西方的善治理念。

华中师范大学马克思主义学院龙静云教授认为，国家治理是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的一个概念。国家治理体系由多重治理领域、多元治理主体、多种治理手段三个方面有机组成。

华中科技大学哲学系韩东屏教授认为国内外在界定管理与治理的概念这个问题上存在普遍的混乱，影响了国家治理理论的有效阐发和运用。管理是主体规划、控制和处理自身事务的日常活动。治理这个词在先秦已被运用，表示治疗、调理或者整治、修理，是主体存在着某种问题时进行的一种特殊活动、非正常活动。因此，治理是特殊时期的管理，而不是管理的替代概念。在崇尚民主的社会，负责行使国家管理职权的政府应当按如下六个步骤行事：(1)根据民意确定问题清单；(2)由民众确定解决问题的方法或指标；(3)政府确定解决问题的内部责任主体；(4)责任主体提出解决方案并交由民众审批；(5)民众与民意机构的监督实施过程；(6)民众验收问题解决的绩效，进行奖励或惩罚。

(二)国家治理的研究方法论

湖北省委副秘书长、省委政策研究室主任、省全面深化改革办公室主任赵凌云在讲话中指出，智库机构在开展对“四个全面”战略布局、国家治理体系和治理能力现代化的研究过程中，要提升系统意识、问题意识、前瞻意识，形成一种参谋意识。

欧阳康教授指出，要用复杂性思维、复杂性视野来理解和看待当今世界、当今中国国家治理面临的复杂问题。这些复杂性体现在：一是多元化背景中善治目标的选择；二是善治目标如何转化为具体的评估体系，且如何得到价值多元化的社会公众认同；三是如何运用大数据等新技术来支撑和提升我们的现代治理，推进治理体系与治理能力现代化。

(三)治理理论中的三对关系

1.治理理论与传统资源的关系

华中科技大学国家治理研究院研究员杜志章和武汉轻工大学马克思主义学院副教授杨华祥指出，儒家实学作为儒学从宋明理学向近现代转型的学术思潮，受到了两次西学东渐的影响，发生了一系列的观念转变：(1)从道德治世到科学经世的治国理念转变；(2)从君主专制到民本君客的政治理念转变；(3)从以吏为师到严吏宽民的行政理念转变；(4)从八股取士到宽进严用的人才选拔观念转变；(5)从一家私法到天下为公的法理精神转变。儒家实学的思想可以为中国当前的国家治理提供很多有益的启示。

2.治理理论与现代科技的关系

丁烈云教授指出，国家治理要以大数据的技术作为支撑，运用“互联网+”的思维展开研究。广州大学公共管理学院院长陈潭教授具体阐发了大数据对于国家治理的意义。科技革命构成了国家治理的一个重要变量。大数据是一种资源，是一种资本，是一种产业，也是一种战略。在国家治理中，大数据能提升决策的科学水平，提高公共服务效能，增强社会治理能力，拓展民主政治效应，维护国家主权安全。政府应该在人口、资源、环境等方面建立基础数据库，在教育、医疗、交通等领域建立专业数据库，在企业、医院、城市等社区单元建立应用数据库；通过实施国家大数据发展战略，在制度、人才、技术和管理方面开展科学的顶层设计。

华中科技大学国家治理研究院研究员、法学院副教授饶传平指出，技术进步有助于治理转型。聚焦于现代城市治理领域，围绕实现透明型、法治型、服务型以及民主型政府的各项善治指标，科学技术可以发挥重要的作用，因为现代化的技术手段既可以改进城市公共服务过程，又可以提升公共服务供给效率。

3.国家治理现代化与法治的关系

张力认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于实现国家治理法治化，需要牢固树立法治作为党治国理政的基本理念，善于用法治精神引领国家治理、用法治思维谋划国家治理、用法治方式推进和实施国家治理，保障党和国家各项事业在法治轨道上运行。

欧阳康教授指出，依法治国是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，没有良法难以实现善治。良好的立法包括两个方面：一是通过立法列明权力清单和责任清单，要使政府及官员做到法无授权不可为；二是对于民众而言则法无禁止即可为，权利和自由得到充分地保障。

(四)国家治理现代化的实践路径

华中科技大学国家治理研究院研究员、武汉大学公共管理学院唐皇凤教授认为，中国国家治理现代化的实践，在执政党执政水平的提升、现代政府治理体系的建构以及市场、社会与公民等内生力量的激活等方面进行了不懈探索。中国国家治理现代化的实践具有一些基本特征：(1)以能力培植为目标取向；(2)以危机和问题的解决为驱动机制；(3)以政府主导和精英参与为组织模式；(4)采取非均衡的增量推进策略，增强治理体系的回应性。

三、社会治理的理论与实践问题

社会建设是“五位一体”建设中的一个重要环节，社会治理是国家治理的重要组成部分。

(一)社会体制改革是现代社会治理的基础

国家发展与改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇教授在报告中提出，现代社会治理可以矫正和修补政府失灵和市场失灵，现代社会治理必须建立在社会体制改革之上。中国社会体制改革要彻底改变过去三十年重市场轻社会、大政府小社会、以政代社的布局。具体而言，社会体制改革应从以下几个方面着手：(1)建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；(2)建立政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；(3)加快推进政社分开，建设权责明确、依法自治的现代社会组织运行体制；(4)以善治理念建立源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制；(5)加快社会治理方面的立法。

(二)社会资本是社会治理的“软实力”

中央党校党建研究部蔡霞教授指出，推动中国政治发展的平稳转型需要培育社会资本。社会与国家的合作和民主的发展，都需要有丰厚数量和良好质量的社会资本。社会资本是国家治理的“软实力”，不能压抑社会力量的生长，应当扶持和鼓励社会力量的生长。民间社会资本的增长是我国实现平稳转型的根基，执政党要积极引导和培育良性的民间社会资本。

四、专项治理及其对策

国家治理研究既要关注包括理论、概念以及体系等宏观问题，也包括微观的、具体的治理问题。

(一)环境治理

工业文明以来，环境污染和环境突发事件十分突出，给国家环境治理带来了巨大挑战。国家环保局原副局长、中国可持续发展研究会名誉理事长、清华大学张坤民教授指出，以联合国四次环境与发展大会为标志，中国现代环境治理得到了很大的发展，环保管理部门成立并不断升级，环境治理法律制度得以建立和不断完善，环保理念不断深化。但是，由于处于初级发展阶段，公众环保意识弱，多主体利益博弈，立法深度不够，执法强度不够以及环境标准欠缺等原因，中国还是走了“先污染后治理”的老路。张教授结合他的实践经历和思考提出了改善环境治理的几个建议：(1)环境治理责任一定要明晰；(2)环境保护要以教育为本；(3)环境立法要公众参与；(4)加快推动以绿色低碳为环保理念的立法。

华中科技大学国家治理研究院研究员、中国工程院院士、华中科技大学电气学院潘垣教授提出把西部大开发与“一带一路”战略统一起来，以科技创新驱动“一带一路”战略的实施，从而拓展国家的战略纵深，应对美国的亚洲再平衡战略。为此，潘教授提出可以开发三项新技术工程：(1)通过创新科技开展“天河工程”，把大气中的水分转变成水资源，可以保障西部的水资源安全，确保丝绸之路的畅通；(2)实施“绿电计划”，充分利用青藏高原清洁的高质量太阳能，实现能源的绿色环保和可持续化；(3)研发油气成倍增产技术，提升油气资源开发质量。这些技术也可以在“一带一路”经过的中亚国家推广，助推沿线各国经济社会繁荣。

(二)社会道德治理

龙静云教授在发言中指出，传统道德治理是古代君主治理国家的主导方式，具体表现为“礼治”与“德治”，在实践中促进国家治理和人际关系和谐，以及对中华民族的文化传承与社会发展、进步都有重大作用。现代道德治理应当是国家治理议题中的应有之义，是国家治理主体运用的众多治理手段和方式之一。在道德治理过程中，要重点把握好正利益与正观念、正制法与正人心、正官德与正民风三者之间的关系。

(三)非传统安全与国家治理

华中科技大学公共管理学院副教授吴淼认为，非传统安全具有范围上的跨区域性、形态上的流动性、性质上的混合性、发生机制上的累积性和表现方式上的隐蔽性等特征，明显区别于传统安全和传统国家职能对象，对现代国家治理形成了严峻的挑战。应当从以下几方面展开对非传统安全的治理：(1)把治理非传统安全作为国家新职能纳入到我国治理体系的顶层设计中；(2)建立非传统安全合作、协调治理机制和职能部门间的协作机制；(3)建立以授权、弹性和网络化的运行机制；(4)吸纳社会力量参与非传统安全治理；(5)不断强化国家治理的规范化、法治化和制度化，从整体上提高国家治理能力的现代化。

(四)底层抗争动员的治理

重庆大学新闻学院院长助理郭小安教授通过对“乌坎事件”的分析，指出“理性—情感—理性”的动员脉络可能成为未来底层抗争动员的常态。因此，对于底层抗争事件的治理，应当通过官民理性对话、沟通协调等方式开展，使抗争事件去政治化、去敏感性，将抗争者引导到合理表达、理性维权的正式治理轨道上来。

五、地方治理研究

地方治理是本次论坛的重要议题，它既包含了省、地市、县、乡镇等多个治理层级，也包含了地方政府对具体领域展开治理，有广阔的研究空间。

(一)地方各层级的治理

1.省域治理

欧阳康教授对于省级治理做出了界定：省域治理是国家治理体系的内在有机组成部分，各省域具有相对独立性，省级人大和政府具有相应的立法权和政策实施空间。省域治理不仅贯彻国家治理的意图、理念和政策，也为国家治理提供可供参考的个案，丰富国家治理的内涵。欧阳康教授认为中国的省域治理包括直辖市治理、民族区域自治区治理、各省治理、香港与澳门特区治理、台湾地区治理等多个复杂的治理单元和类型。他还指出了省域治理面临的复杂问题：(1)如何创造性地执行中央和国家治理的总体布局与价值规范的问题，涉及中央和国家与省以及省级职能部门之间的利益分割、权力分配以及人员素养等问题；(2)如何发挥好相对独立的立法权和政策空间以实现良法和善治的问题；(3)如何解决省级体制内横向权力结构合理化的问题；(4)省域内五层次结构如何科学设置的问题；(5)地区空间如何布局，实现优化发展的问题。

2.城市治理

城市治理是地方治理的主要内容，也是国家治理的重要组成部分。没有城市治理的现代化，就没有国家治理的现代化。中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科教授给城市治理(urban governance)下了一个定义：城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各种经济社会组织等利益相关方通过开放参与、平等协商和分工协作的方式达成城市公共事务治理的决策和方案，以实现城市公共利益的最大化。透明、参与、法治、效益、责任、公平、廉洁、和谐这些善治的基本价值应该贯穿于城市建设和城市治理的全过程，体现在城市的决策、实施、评估、调整等各个环节。城市治理的目标是实现“城市，让生活更美好”的愿景。

何增科教授设计了一个评估善治城市的理论性指标体系，包括三个层级：一级是城市善治指数；二级指标包含四个评价维度，即民主治理的过程、城市政府的质量、城市治理的绩效和公共满意度评价；在二级指标之下分别对应的第三级指标是：参与、透明、合规；效益、公平、责任、廉能；自由、安全、福祉、繁荣和民众的满意度。善治城市的标准可以区分为客观指标和主观指标，二者既可以是一个相互印证的关系，也可以是主观指标对客观指标的一种修正关系。

饶传平副教授以“武汉交警”为例，介绍了基于“政务微信”这一新技术而展开的城市治理，指出“政务微信”在运行中还存在以下几个问题：市民对政务微信知晓度不高，一些政务微信定位混乱，政务微信的交流作用不明显，山寨政务微信有可乘之机等。为此，他提出微信时代提升城市治理能力的对策：(1)创建稳定的治理环境，(2)发挥治理主体的积极作用，(3)转变城市治理理念和创新政府治理机制，(4)加强地方政府部门与第三方平台(如手机APP)积极合作。

3.乡镇治理

华南师范大学政法学院刘志鹏副教授认为乡镇撤并产生了一系列新问题，被调整乡镇的治理面临一些困境：(1)居民对新乡镇认同度低下，居民之间出现歧视、排斥现象；(2)居民利益受损，各种建设开发项目和资金流失；(3)经济发展和基础设施建设不均衡；(4)公共服务功能被弱化；(5)治理范围扩大、难度增加。因此，他认为被调整乡镇应积极推进治理方式的变革和乡镇社会管理的创新，通过增强居民认同、加强基础设施建设、强化公共服务等措施来实现乡镇基层治理走向“善治”的目标。

(二)地方治理的专项研究

1.地方治理中的权力真空问题

华南理工大学法学院徐清飞副教授指出，当中央下放权力与地方自主行使权力、社会组织参与地方治理时，在法律没有明确保障与地方、社会组织存在治理缺陷的情况下，由于对权力缺乏相应的责任机制予以约束，致使地方治理中出现权力真空。为了防止权力真空问题，一方面要通过立法明确地方治理中各方主体的权力与职责，对地方治理进行事前控制，在此基础上通过规范公众参与、完善市场和社会组织的运行来约束地方治理中的动态权力行使；另一方面，要引入司法进行事后监督与权利救济，以矫正地方治理中法律规定与权力行使实践之间的不一致。

2.地方治理中的协商民主问题

华中科技大学国家治理研究院研究员李翔认为，地方分权治理对协商民主提出了挑战：(1)参与赋权不充分，(2)地方分权会强化现有权力的不平等，(3)地方治理中协商空间、视野的局限性。但是，这并不意味着协商民主不能促进地方治理，还应通过“元治理”来保障参与主体的平等化，促使行政权力下放与赋权参与相结合，以及鼓励协商向上扩展等，逐步实现地方治理中协商民主的发展。

华中科技大学国家治理研究院研究员、社会学系吴毅教授认为，西方学界与中国学界虽然都在讨论协商民主理论，但语境、功能却不一样。前者试图以协商民主弥补选举政治的不足，把公民社会的力量吸纳进政治过程；而中国则是另外一种权力结构，希望通过引入协商民主以增强政权的合法性。

3.地方政府规章立法实施的评估机制

华中科技大学国家治理研究院研究员齐海滨教授和西北政法大学安子明副教授认为，地方政府规章在国家立法体系中数量最多，涵盖了经济社会各个领域，其质量直接关系到地方政府治理的质量。地方政府规章立法后评估机制是一种评估地方政府规章质量的机制。他们从实施时间、评估原则、评估对象、评估标准、评估效力、法律责任的设置等六个方面分析了八个地市政府规章立法后评估机制的现状，发现了四个方面的问题：评估机制运行效率低下；调研样本代表性差；行政公开履行职责不到位；以集中清理替代立法后评估的现象较为普遍。

六、国家治理的“湖北实践”

欧阳康教授指出，湖北发展的最大特点和优势是“历时态矛盾、共时态汇聚”，汇聚了西方发达国家发展的三百年、20世纪的一百年、社会主义国家发展的五十多年以及东亚“四小龙”国家发展的三十多年的历史经验与教训。湖北享有自主创新示范区、东北振兴政策、西部大开发政策、中部崛起政策等，如何利用好这些政策，是治理湖北面临的机遇与挑战。对于武汉“1+8”城市圈的建设，欧阳康教授认为不仅需要武汉市全力打造，更需要湖北省委省政府领导协调推进。

潘垣院士呼吁湖北重视神农架林区，通过研究相关的立法和利益引导等措施，停止不合理开发，防止对神农架原始生态的破坏，努力探索出一条生态文明建设的典范式发展道路，实现对神农架林区的良好治理。

最后，欧阳康院长在闭幕致辞中肯定了本次论坛研讨的成果，指出本次论坛所涉及的范围很广泛：从国际的到国内的，从意识的到现实的，从理念的到政策的，从方法的到技术的；或立足于调研，或立足于专业，或立足于实践，也包括立足于当代中国的现实问题，各位学者的研究反映了时代紧迫的需要。

责任编辑 胡章成