转型期农村多元化解纷机制探析

周书霞

（中央司法警官学院 法学院，河北 保定 071000）

中国正处于社会的全面转型期，广大的农村地区和人数众多的农民也正在经历这一伟大变革。转型期的农村社会矛盾必然出现新变化和新特点。现有的矛盾纠纷解决方式也需要与新出现的纠纷特点相适应，以最大限度地化解基层社会矛盾，维护农村社会的和谐和稳定。

一、各种解纷方式在农村纠纷解决机制中的运行状况分析

农村纠纷是一个非常复杂的体系，单靠一种解纷方式很难很好地解决纠纷。因此，长期以来，在农村纠纷解决的过程中，就有了各种解纷方式的介入，发挥作用较多的主要有民间和解、民间调解、人民调解、行政解纷、司法解决等方式。这些解纷方式在为维护农村社会的和谐稳定、促进经济发展做出了贡献。随着转型期农村社会的深入变革，这些解纷方式在运行中也出现了一些需要解决的问题。

（一）自发的民间和解、民间调解日益衰微

传统农村社会是费孝通先生笔下的熟人社会，在熟人社会的治理中，对于村民之间的矛盾纠纷解决，大多可以通过一些自发的民间和解和民间调解解决，民间和解和民间调解起到化解农村社会矛盾纠纷的第一道防线的作用，民间和解和民间调解的基础在于传统农村社会成员间紧密的地缘关系、人缘关系，社会成员间形成淳朴的信任关系，而且有社会成员一致认可并接受的一套价值理念。在此基础上，民间的一些权威力量如宗族长老、社会精英往往通过道德的教化，村规民约、风俗习惯等自发地组织民间调解，促成民间和解，最终达成纠纷双方的互谅互让，彼此妥协，从而建立起和谐的、融洽的农村社会秩序。

随着农村社会的多元化发展，传统乡土社会也正在经历一个转型的过程。政治经济生活的方方面面的变化，也必然会影响到农民解决纠纷方式的选择。随着经济的飞速发展，大量农村人口频繁流动，农村原有的紧密的地缘关系、人缘关系出现松动。在各种外界因素的冲击下，农民的价值观、心理取向发生很大变化，农民的价值取向上出现多元化趋势，经济利益成为首要考虑因素，过去的熟人之间的淳朴的诚信关系受到挑战，农民的很多选择更多地受到各种经济利益的驱使，而道德的感化作用发挥作用空间日益缩小。这就使得民间和解、民间调解的土壤有被异化的风险。

传统农村权威力量日益丧失，如过去的宗族长老、家庭长辈、乡里能人等个人权威力量在农村已逐步虚化，而新生的各种权威力量还并没有很好地融入乡村社会的综合治理中，如新生的各种乡村政治精英、经济精英、道德精英往往也会流失于乡村之外。很多农村出现“空壳村”，能人多已流失。这就使得农村中能够担当民间和解、民间调解重任的个人权威不足。这也加剧了农村民间和解、民间调解的日益衰微。

（二）人民调解在农村的运行状况弱化

2011年《人民调解法》的实施，树立了人民调解制度在我国的一个里程碑。人民调解在农村纠纷解决中的作用也为各级部门所重视。各地从建制层面上完善了人民调解组织，各村往往有专职人民调解员，人民调解的具体工作更为注重依法定程序调解，注重规范性。应该说人民调解在农村有一定的发展。但随着农村社会的深入转型，农村矛盾纠纷出现的新变化，某些方面人民调解在农村发挥作用的程度反而有所弱化。一，调解组织虚化。虽然各村往往设置人民调解委员会或者有专职人民调解员，但现实中调解组织往往仅仅是一块牌子，而缺少其他的配套设置，所以很多时候调解组织往往变成了纸上的组织，作用发挥不到位。二，人民调解员队伍人才后继乏人。随着农村青壮年尤其是农村精英的外出务工，留守农村的人口多是老幼妇残，人民调解员往往由村干部兼任，甚至专职的人民调解员也不在村中居住。有的人民调解员的权威性不足，对于新类型纠纷不具备调解纠纷的能力，导致大量纠纷出村，甚至引发群体性上访。三，人民调解程序开始注重依法调解，程序规范，甚至出现司法化现象，对传统人民调解的宗旨继承不够。传统人民调解的宗旨讲求案结事了，寻求最佳的社会效果，这是其长期发展的一大优势。但随着过分强调程序上的合法性、司法性，人民调解势必丧失其灵活性，影响其社会效果。四，人民调解与其他解纷方式的协调和衔接机制尚需要完善。

（三）行政解纷在农村纠纷中的作用分析

在中国农村，通过行政机关解决矛盾纠纷是很多农民的倾向性选择，中国农村的农民有一种政府情节，即有事找政府解决。政府在农民心目中有着很高的权威性。对于农村纠纷尤其是社会转型期出现的一些新类型、复杂性纠纷，如土地拆迁补偿、土地流转、土地征用等纠纷，民间调解、人民调解往往难以起到大的作用，而行政机关以其特有的权威性解决纠纷容易让农民接受。而且行政机关解决纠纷往往有对应的职能部门，这些职能部门在处理这些新类型纠纷时专业性较高，而且可以动用政府力量组织专业人士辅助调查或解纷，纠纷处理的正确率比较有保障。再加上行政机关不收取费用等优点，行政解纷在农村纠纷解决中发挥的作用还是非常重要的。

随着我国服务型政府的定位和发展，地方行政机关在农村化解民事纠纷和行政争议方面发挥的作用也越来越大。但行政机关解决纠纷也出现了一些问题：一，行政解决纠纷的方式方法尚需进一步完善。农村农民面对的基层政府即乡镇政府。实践中，很多农村纠纷尤其新类型纠纷比如征地纠纷、拆迁等问题本身往往就涉及行政机关，基层政府在处理此类纠纷时往往存在一些暴力性，纠纷处理不及时不合理往往导致矛盾的进一步激化。基层政府与农民之间的沟通协调机制仍需进一步畅通，工作方式方法需进一步完善。二，行政调解是非常重要的行政解纷方式，很多行政机关对行政调解的重视不够。我国没有统一的行政调解法，实践中有些行政机关认为调解不是其必然的行政职责，往往就会将纠纷推向司法途径去解决。三，乡镇处理民间纠纷的组织主要是乡镇司法所，近年来，国家重视农村司法所建设，强调制度化、规范化。司法所的解纷机制和解纷方式方法也发生了很多变化。乡镇司法所解决纠纷主要走调解程序，过去注重案结事了，今天的司法所调解注重调解程序的合法性和规范性，能否最终解决纠纷不再是调解人员的首要目的，以至纠纷解决的有效性大打折扣，甚至可能引起纠纷积压以至恶化。

（四）司法解纷方式应更适合农村社会

随着城乡一体化建设不断加强，新生代农民受教育水平逐步提高，网络信息化在农村的普及，农村已不再是捆在土地上的农村，农民也不再仅盯着自己的一亩三分地，其视野大大开阔。农民的法律意识和法律水平有明显提高，对于农村纠纷，很多农民更多地选择进入司法程序解决，相应的基层法院的受案数量上升。农民选择通过司法最终解决纠纷，这应该是一个进步。

司法解纷过程中的一些特点应引起注意：一，司法解纷有其专业性、法律性、权威性等优势，但司法不是万能的，尤其是对于个中存在千丝万缕联系的农村纠纷。看似一个小的民事纠纷，可能背后是复杂的宗族关系、邻里关系、群体性利益等，甚至是很多的社会问题，生硬地一概依法解决，未必能达到很好的社会效果，甚至会引发更严重的冲突。二，基层法院受理的农村案件类型越来越复杂化。除传统农村纠纷外，往往还有房屋拆迁、土地征用、农村土地大流转大承包引起的纠纷，工商案件纠纷等等，要达到群众“案结事了”的希望，单单依靠法官简单的适用法律的判决往往难以奏效。三，司法调解可以解决司法判决生硬性的问题，但司法调解往往比较费时费力，而最终往往还不能调解成功，因此司法调解在基层法院存在走过场的现象，要进一步发挥司法调解的作用，一方面要重视法官的责任心和调解能力的提高，另一方面也要探索司法调解与其他解纷方式的结合和有效衔接，以最大限度地有效解决农村各种纠纷。四，通过司法解决纠纷必然会产生一些成本，如诉讼费、律师费、交通费等，最终纠纷解决未必如意，可能还会割裂亲情和友谊。所以司法未必是最好的解纷方式。五，司法判决最后的执行过程未必顺利，执行难会很大程度上影响司法在农民心目中的权威性。

二、社会转型期多元化解纷机制在农村的构建

社会转型期农村基层社会的矛盾纠纷演化不断出现新的特点，矛盾纠纷体系日益复杂化，要很好地化解这些农村矛盾纠纷，维护农村社会的和谐和稳定，促进农村各项事业顺利发展，必然需要社会各种解纷力量的共同参与，形成一个多元化、内部协调统一的农村纠纷解决机制。

（一）坚持培育农村和解、民间调解合适的土壤

这是多元化纠纷解决体系的起点和基础。自发的农村和解、民间调解是我国传统乡土社会非常重要的解纷方式，此种解纷方式最大的优势在于社会效果颇好。但随着农村社会的全面转型，很多农民的思想意识发生了巨大的变化，农民的价值观、利益观也受到外界的诸多冲击，甚至出现信仰危机。这些动态导致农村和解、民间调解的土壤发生变化，很多人不再选择和解和民间调解解纷。再加上农村传统权威力量逐步弱化，新兴的农村各界精英又纷纷外流，走向城市，导致农村中能够主持民间调解、促成和解的主导力量有所弱化。

要继续发扬农村民间调解、民间和解的重要解纷作用，改善土壤很重要。在转型期的农村社会，要注重对农民的思想意识、道德意识、法律意识等方面进行正确的引导，培育广大农民正确的价值观。要通过农民喜闻乐见的形式宣传积极向上的价值理念，营造健康淳朴的社会氛围，搞好法制宣传教育、发挥道德模范引领作用，从而形成广大农村风清气正的大环境。这个过程是一个系统的潜移默化的过程，需要政府主导下各种社会力量的积极参与。只有坚持常抓不懈，才会有和谐农村的基础。

针对民间权威力量弱化和外流现象，对应的要注意通过各种方式重塑乡村精英的权威，社会生活各个领域中的精英力量如党政精英、经济精英、文化精英、道德精英等要在农村起到很好的领头羊的作用，一个精英往往可以带动一批农民积极向上。同时这些各界精英基于其权威性也必然会成为农村纠纷和解、民间调解的主导力量。这支最贴近农民生活的队伍也成为农村多元化解纷体系的最基础的解纷力量。

（二）大力加强人民调解在农村的建设，适应农村社会

这是农村多元化解纷体系中的纠纷减震器、缓冲器、分流器。针对前述人民调解在农村社会运行中出现的问题，我们要重点做好以下方面的建设。

一，加强落实人民调解组织建设。人民调解组织要落到实处。在县、乡镇、村要设置人民调解组织，其中县、乡镇可以设置人民调解委员会，村级视具体情况而定，可灵活设置人民调解委员会或者人民调解员，较大的村甚至可以将人民调解员设置到村民小组一级。调委会委员和人民调解员由选举产生，能够成为人民调解员将是一件很有荣誉感的事情。各地可视具体实践情况，设置专门的人民调解委员会，解决专门性的农村纠纷。对各级人民调解组织应保证其财政预算、办公场所、硬件设施等工作所需。

二，重视人民调解员队伍建设。广泛吸收社会各界精英，充实人民调解员队伍，注重老带新模式的培养，既要注重对传统人民调解经验的吸收和继承，又要与时俱进，不断更新知识体系。建立人民调解员常规培训机制，提高人民调解员的调解技巧和法律水平，从而提高解纷能力。建立人民调解员定期考评机制和奖励机制，对于优秀的人民调解员一定要予以表彰，调动其积极性，使人民调解员长期褒有荣誉感和调解动力。

三，调解程序既要坚持合法性，又要继承灵活性。人民调解过程中，要“深刻领会调解优先的核心价值，切实强化以人为本的理念，突出人民调解工作的人民性，把服务群众、维护群众利益、促进民生问题解决作为人民调解工作的根本出发点”［1］，人民调解工作的出发点应该与农民的希望相一致，即达到“案结事了”的目的。

四，注重人民调解与其他解纷方式的衔接。人民调解这个东方经验在中国乡村还可以发挥更为广泛的作用。让有可能人民调解的纠纷都有机会进入人民调解的过程，这是发挥人民调解将纠纷解决在基层的宗旨的一条路径。比如在行政解纷或者司法解纷的过程中可以委托人民调解或者吸收人民调解员进入解纷过程进而更好发挥作用。

三、确立行政解纷在农村多元化解纷体系中的主导作用

行政机关在农民心目中的权威性决定了农村纠纷更多地进入行政解纷的程序，其在多元化解纷体系中起到主导作用。

一，拓宽行政解纷范围，重视沟通渠道建设。各级行政机关要本着建设服务型政府的宗旨，允许农村纠纷更为顺畅地进入解纷程序，拓宽进入行政解纷程序的民事纠纷和行政纠纷类别。各级政府包括政府的各个职能部门要与农民之间形成一条顺畅的沟通渠道。行政机关在解纷过程中要研究提高解纷方式方法，不可粗暴简单处理。

二，解纷过程中兼顾合法性和解纷效果。乡镇司法所在处理农村纠纷时不可一味只强调程序的合法性，拘泥于死板的条条框框而缺少对解纷效果的关注。“乡镇司法所应从注重法律程序的引入到法律精神贯彻的转变”［2］，司法所工作人员要提高责任心，并要追求“案结事了”的群众希望的实现。

三，重视行政调解的适用，提高调解水平。与建设和谐社会主义新农村相适应，行政解纷过程中要更为注重调解的运用。行政机关可以设置行政调解机构，在乡镇建立的行政调解组织，主要是由司法所承担起行政调解的主要作用，要重视司法员队伍的建设，定期培训，提高其调解水平。在县级政府各个职能部门如土地、劳动、医疗、城建、环保、社保等部门建立行业性的行政调解机构。人员主要由具有专业背景的人员组成，可以吸收行业协会、领域专家、基层工作人员、律师等参与行政调解过程。

四，行政解纷与其他解纷方式的衔接。行政机关在解决农村纠纷的过程中，对于有些可以人民调解的案件，比如治安案件、信访案件，可以从程序上委托人民调解，可以起到缓解社会矛盾的作用。行政解纷过程中也要多运用行政调解方式来解纷，对于调解后达成的调解协议，为了增强其法律效力，可以与诉讼进行衔接，进入调解协议司法确认程序。

四、司法解纷为农村多元化解纷体系的最后一道屏障

诉讼是维护社会正义的最后一道防线，在农村多元化解纷体系中也是最后一道屏障。

一，基层法院要探索适合农村解纷的便民审判方式。农村纠纷进入诉讼程序主要面对的是县级法院尤其是人民法庭，基层法院要适用农村特点，建立灵活便捷的审判方式，贯彻“审判为民，审判便民”的宗旨，如可以采用巡回法庭的形式，不拘泥于固定的时间、地点。可以多适用小额诉讼程序、简易程序等，简化诉讼程序，让农民也能理解和运用诉讼程序。

二，司法解纷过程中注重司法调解的适用，并与其他解纷方式有机衔接，协调统一。对于大部分农村纠纷，司法以调解方式结案，可以避免矛盾的激化，而且执行过程往往也比较顺利，所以基层法院针对农村纠纷应能调解则调解，以起到较好的社会效果。如果调解不成功，也要当判则判。为了更好地发挥司法调解的和谐作用，要注重与其他解纷方式有机衔接起来，共同发挥作用。如在诉前调解中，可以开拓委托人民调解渠道，建立与行政调解的衔接渠道，委托行业协会调解等。在诉讼进行中调解时，也可以吸收社会各界调解力量帮助调解，如“辽宁高院在2011年9月开始在全省普遍建立聘请特邀调解员制度”［3］，这些特邀调解员有助于增强调解的专业性和纠纷双方对结果的可接受程度。同时，司法过程中也要设置对人民调解、行政调解协议效力的司法确认机制，以构成多元化解纷机制的内部协调运行机制。

三，重视司法裁决的执行过程。农民有时有惧讼心理，一方面是诉讼的成本较高，另一方面是司法裁决做出来后存在执行性的问题，要充分发挥司法解决农村纠纷的重要作用，就离不开对司法裁决的落实过程，各级法院尤其是基层法院要尽一切可能确保裁决的执行过程，确保司法不给农民打白条。

（河北省社会科学基金项目《社会转型期农村纠纷解决机制研究》课题组成员：耿平、马洪亮、张淑亚、黄共兴、蒋若薇。）

［1］孙纬．对“大调解”体系下人民调解实践与发展的几点思考［J］．中国司法，2010（9）：65．

［2］宋智敏，胡正昌．完善我国农村纠纷多元化解决机制的思考［J］．武汉大学学报，2012（1）：36．

［3］华锋．从社会化多元大调解视角考量法院化解矛盾机制的重构［J］．人民司法．，2013（13）：39．