湖南省农村养老保险问题及对策分析

粟湘福

摘 要：农村老年人的养老问题对于中国社会的发展以及缩小城乡的贫富差距、促进城乡一体化有着重要而深刻的意义。揭示当前湖南农村养老保险在补贴标准、保值增值、政府宣传和法律约束四个方面存在的主要问题，并对如何解决这些问题提出相应的对策。

关键词：养老保险；现状；问题；对策；湖南省；农村

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0053-03

一、构建农村养老保险制度的必要性

（一）人口老龄化逐渐加深

所谓人口老龄化，是指老年人在总人口中的相对比例上升。按国际通行的标准，若60岁以上的老年人口或者65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，即可看作是达到了人口老龄化。据统计，湖南老年人口比例在近二十年中不断上升，在2012年的统计中老年人口比例已经达到10.26%，湖南省将面临人口老龄化沉重压力。所以，能否妥善解决农村老年人口的养老问题不仅关系到政府职能可以实现与否，更关系到整个经济的发展进程和整个社会的安定团结。建立并完善一种适合湖南省经济社会发展现状的农村养老保险模式已经是理论和现实都迫切需要解决的难题。

（二）家庭养老模式难以为继

就目前来说，养老保险主要有家庭养老和社会养老两种方式，家庭养老是中国传统的养老方式，也就是老人由子女赡养，然而，随着计划生育政策的推行及深入开展，出生人数逐渐减少，而独生子女越来越多，组成家庭的人口自然减少了，这就造成了家庭规模的缩小，也就是说老人的数量逐渐增加，而负担赡养老人责任的人减少了；同时，随着改革开放的深入，农业经济发展迅速，人民的生活水平也逐年提高，人们的生活方式发生了变化，各种生活条件也随之得到改善，一个家庭户，子女婚后另立门户居多，致使家庭户数大增，家庭规模缩小，家庭观念开始淡薄，大家庭逐步解体向小型化迅速发展，三四口人的家庭已占居中坚，拥有大多数老年人口的农村地区越来越多地呈现出“4.2.1”的家庭结构模式。

农村家庭的小型化趋势，使得家庭供养老人的功能逐渐削弱，过去一对夫妇供养一对老人，现今或以后一对夫妇则要赡养两对及两对以上的老人，这样不仅财力上难以支付，精力上也会力不从心，这就要求政府加强对农村养老模式的逐步完善，让新型的农村养老模式保障老年人老有所养。

（三）农村家庭空巢化

受传统观念的影响，大多数农村老年人在年轻时所创造的财富基本上都用于子女的教育、婚嫁及家庭投资，而不是储蓄养老。当老年时，经济上只能靠子女，而 20世纪80年代，随着中国城镇化的进一步推进，大量农村年轻人不满足于面朝黄土背朝天的生活状况，大量向城市进军，或务工、或经商。由于受条件限制，大多数老年人只能留守，形成空巢家庭，这些老年人没有稳定的经济来源，自养没有保障，而来自子女的生活照料和精神慰藉都无法得到充分实现。所以，这就需要国家政府通过政策法规、经济补助、社会保障等一系列途径建立一种有利于构建和谐社会的农村养老保险模式。

二、湖南农村养老保险的现状

（一）湖南农村养老保险实施状况

2009年9月4日发布的国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。湖南省是地处中部的农业人口大省，全省辖14个市州、122个县市区，农业总人口5 437万人，60周岁以上农业人口868万人。湖南省人民政府于2009年11月19日正式出台了新农保具体的实施政策和纲要，并选择长沙县等14个县进行试点工作。试点涉及600多万农村居民。2011年7月湖南省新农保试点县市区已达96个，占全省的78%。湖南省新农保已覆盖60周岁及以上农村老人占全省同口径老人的69%，超过全国平均水平9个百分点，2012年8月湖南省已经实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖。2012年9月，全省1至4批122个试点县市区的新农保参保情况为：16～59周岁登记参保人数2 610万人，60周岁及以上享受待遇人数790万人。2011年7月底，湖南省财政拨付中央财政新农保基础养老金补助9.84亿元，确保符合待遇领取条件农村老年人的基础养老金按时足额发放。试点启动以来，全省有278万农村老年人领取新农保养老金，累计发放养老金20亿元；参保缴费人员810万人，累计个人缴费收入13亿元，得到了农村居民的衷心拥护。

（二）湖南养老保险存在的问题

深入分析当前湖南省养老保险的运行状况，发现其与农民对养老保险的需求之间还存在着一定的差距。具体而言，主要在以下几个方面还存在着较为明显的问题。

1.补贴标准较低

《湖南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》规定参加农村社会养老保险的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元～500元5个档次。市州、县市区政府可根据当地农民人均纯收入情况，增设每年高于500元的缴费档次。政府对农村社会养老保险参保居民给予补贴。一是对基础养老金给予全额补贴，中央财政对湖南省按中央确定的基础养老金标准每人每月55元给予全额补助，试点县市区可以适当提高基础养老金水平。资金由市州、县市区政府负担，例如：长沙市所有试点县市区、株洲市四个城区、娄底市娄星区等试点县市区增加了每人每月5元的基础养老金。二是对参保人缴费给予补助，省、市州、县市区人民政府对参保人缴费每人每年补助不低于30元，其中省平均补20元，其余部分由市州、县市区补贴。加上个人的缴费，农村农民每月大多在100元左右的养老保险金，虽然提高了老年农民的经济独立能力，但不能彻底地解决农村居民的养老问题。在农村贫困地区，由于地方财政无力补贴，老年人所享受的养老保险待遇就更低。《湖南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》规定有条件的市州、县市区可对每提高一个档次缴费的，增加5元的补贴，增加的补贴可由市州、县市区分担负责，也可由乡（镇）政府、村集体经济和其他经济组织补助。政府对每提高一个缴费档次和增加一个缴费年度的补贴仅分别为每年5元，不同的缴费档次和缴费年限之间差异化和层次化相对缺乏。因此，更高的缴费档次和缴费年限对提高农民并没有太多吸引力。endprint

2.统筹管理层次低，保值增值难

农村养老保险虽在筹资机制、缴费及计发办法等方面有了新的设计，然而在统筹层次上，仍以县（市、区）为统筹单位。基金运营方式为存银行或买国债，受管理人员素质、资金投资环境、管理机构层次低的限制，县级统筹无力对基金进行投资管理并保证其安全。在银行利率和国债收益率持续走低时，保值增值将是一大难题。

1998年以前，农村养老基金的收缴保管、运营和发放全部由民政部一家负责，缺乏有效的监督管理机制。1998年以后，就移交给劳动和社会保障部门，但在管理体制上并没有实质性的改变。这种管理体制，对社会养老保险资金没有风险防范意识，当县一级政府出现资金周转困难时，难免会出现动用职权挤占或挪用这部分资金的情况，这样农村社会养老保险基金的安全性就无法得到保障，直接影响到以后养老金发放的灵活性。中国对社会保障资金的投资运营一向有严格的规定，“对于基金结余，按现行政策规定只能用于认购国债，转存银行和国务院规定的其他用途”，但农村社会养老保险实行的是县级统筹，由于县级技术条件有限，基金管理人员专业性不高，在实际运作中一般都采取存入银行的办法，所以资金增值渠道不畅，增值潜力得不到充分发挥。

3.政府宣传深度不够

农村社会养老保险制度宣传面虽已扩大，但深度不够。大部分农民仅知道政府让交钱，到时自己去领钱就可以了，而对一些关键的信息都不了解，比如养老金筹集的渠道，养老金的支付结构以及养老金如何运作等等。政府宣传工作没有将政策中非常重要的缴费和待遇向农民解释清楚，鼓励其选择更高的缴费档次和更长的缴费年限。因而农民对农村养老保险制度的保障性缺乏信心，参保积极性不高。农村养老保险坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。政策的扶持和宣传力度在一定程度上影响着农民的参保积极性。

湖南省部分县区为独生子女家庭购买一种特种养老保险，保险费每年最低300元，独女户由乡政府负担，独男户由乡政府、村委会和个人分别负担50%。文件明文规定，独生子女父母按月领养养老金，被保险人领取养老金不足五年身故的，其配偶和子女可以继续领满五年保险直至责任终止，被保险人领满五年仍健在，可继续领取养老金，至身故为止。但个别地区，保险公司违规操作，政府未能给老百姓一个明确的说法，大家普遍对养老保险不放心、很失望，使农民的参保积极性越发的低了。

4.缺乏有效的法律约束机制

20世纪五六十年代，中国虽然原则上规定了在农村建立社会养老保险和生活福利制度，但由于以传统的家庭养老为主，大多数农村只对鳏寡孤独的老人实行具有社会救济性质的“五保户”制度，即保吃、保住、保穿、保医、保葬。改革开放后，从1986年才开始建立农村养老保险制度。目前，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》和农业部颁发的《乡镇企业职工养老保险方法》的基础上稍作修改而形成的，大多没有针对性，所以可操作性差，至今尚无有关农保方面的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律约束力。

三、完善湖南农村养老保险制度的对策建议

（一）加大政府补贴、集体补助

一方面加大政府投入。对于长株潭等省内经济发达地区，可以在当地政府财力与经济生活水平允许的条件下，提高政府补贴、集体补助和个人缴费的水平。而针对湘西等欠发达地区，可以降低提高的幅度，从而减轻当地财政资金不足和农民收入水平较低所带来的压力。

另一方面拓宽筹资渠道，养老保险的资金来源除了传统的财政补贴方式外，还可以借鉴国外如巴西和法国采用的特种税补贴方式和其他行业转移补贴的方式；同时，政府需参考农民收入增长率，通货膨胀等因素，将补贴数额与特定指数挂钩，让政府补贴随着收入和物价增长而相应增长。另外，可以使不同缴费档次，缴费年限的补贴程度差异明显化。政府可以加大补贴程度的差额，鼓励更多农民选择较高的缴费档次和较长的缴费年限。

（二）提高统筹层次，开拓保值增值模式

逐步提高统筹层次。在确保基金安全性的前提下，逐步降低养老基金中银行存款的比例；可适度投资于股票市场，但必须严格控制其投资额与比重；鼓励投资市政债券。在资金需求量较大的地方政府可考虑发行市政债券，将部分的农保基金吸入到市政建设中，有地方财政收入做担保，农保基金相对安全、稳定。在有条件的地区可以设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营。

农村养老保险基金的传统的投资方式包括银行存款和国家债券投资。银行存款投资优点是安全可靠，无风险；缺点是当同期银行存款利率低于物价上涨指数时，基金面临贬值，因而这是一种保守的投资方式。为保证基金投资的安全，应规定基金用于储蓄存款的一定比例，但不把它作为基金投资的一种主要方式。国家债券投资是一种比较稳妥的养老保险运营方式，在国外常常以立法的形式规定社保基金投资于公债的比例，主要原因是国债信誉好，风险小，易于变现。除了上述传统的养老保险基金投资方式外，在有效规避风险的前提下还可以尝试进行不动产、境外市场、实业、委托贷款、国家基础设施建设及投资组合资产等投资。

（三）深入宣传养老保险政策

从政府来说，第一，要加大社会养老保险的宣传力度，介绍养老保险制度的框架，让农民意识到社会养老保险和商业养老保险的区别，树立人们对社会养老保险的信心。第二，加大财政支持力度，转变政府“旁观者”的角色，对处于不同缴费水平上的农民给予相应的补助。把公共财政支出重心由城市转移到农村，进一步鼓励农民参保的积极性。第三，政府还要为农民把好关，约束相关部门、单位的行为，保障参保人员的合法权益不受侵害，及时、准确无误地贯彻落实好国家的相关政策，切实做到依法行政、为民执政。

在宣传过程中，要广泛利用影视、广播、宣传栏、村民大会等多种渠道进行宣传和讲解，并深入到农户中散发宣传资料。让村民深刻理解该项惠农政策，了解缴费高低、缴费年限长短与享受待遇的联系，并知晓相关政策以及执行程序，从而增强农民参保意识，提高他们参保的积极性。endprint

（四）加强农村养老保险立法

农村社会养老保险法律法规是保证农村养老保险制度规范化，扩大养老保险覆盖面的基本前提。因此，应当在多年改革探索的基础上将已有成功经验的法律用于规范农村社会养老保险法律关系，促进农村社会养老保险走向法制化轨道。

直至目前为止，中国尚没有一部单独的养老法，有关农村养老问题的法律法规都散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等等之中。农村老年人本来在法律体系中就处于弱势地位，即义务多、权益少，又缺乏自我保障的意识，致使养老风险不断加大。这就要求政府要注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法及一系列有关财会、审计等方面的管理制度，强化农村社会养老保险的法制化、规范化、法律化的管理。尽快以法律形式规定出农村社会养老保险的原则、性质、组织结构、保险基金的筹集、管理和运营办法，使农村养老事业有法可依，健康发展。

参考文献：

[1] 潘思琪，徐兆伟，张冰莹.湖南省新型农村养老保险政策效果的实证研究[J].现代商业，2011，（3）.

[2] 沈雪.浅析中国新型农村养老保险制度[J].河北金融，2011，（7）.

[3] 常春田.构建农村社会养老保险制度初探[J].合作经济与科技，2012，（12）.

Abstract：The rural elders endowment problem has important and profound significance on reducing urban and rural povery gap，promoting the integration of the urban and rural.The paper found out that there are problems on the subsidy standard，value maintenance，government propaganda and legal constraints.Lastly ，the author put forwards the corresponding countermeasures to solve these problems.

Key words：endowment insurance；the status；problems；countermeasures；Hunan Province；rural

[责任编辑 吴高君]endprint