个人本外币兑换特许业务发展和监管探析

中国人民银行济南分行 侯娉

近年来，随着国际间交往的日益频繁，出入境人员越来越多，本外币兑换需求明显增强，银行作为主要的个人本外币兑换机构已不能满足多元化的本外币兑换需求,个人本外币兑换特许业务就应运而生。个人本外币兑换特许业务（以下简称特许业务），是指境内非金融机构经国家外汇管理局及其分支机构（以下简称外汇局）批准，为境内外个人办理的人民币与外币之间的货币兑换业务。2008年8月国家外汇管理局批复在北京市和上海市开展个人本外币兑换特许业务试点。随着试点业务的顺利进展，国家外汇管理局推出进一步扩大个人本外币兑换特许业务试点的通知，继而印发了新的《个人本外币兑换特许业务试点管理办法》（以下简称《试点办法》）。三年来，特许业务试点机构（以下简称特许机构）在带来兑换便利，打击外汇黑市和黄牛方面起到了有效作用，但其发展也受到了各种各样的限制和困扰，因此探讨如何进一步完善特许业务的发展模式和监管方式具有较强的现实意义。

一、特许业务发展概况及现实意义

目前，特许机构网点多设在机场、酒店、风景区等非居民集中的消费场所，以出入境旅客的消费兑换为主，随着宣传政策的进一步到位，特许业务整体发展规模不断壮大，业务量逐渐提升。特许业务的迅速发展打破了外汇指定银行办理个人结售汇业务一统独大的局面，有效抑制了外汇黄牛的非正常货币兑换，推动了个人自主办理外汇交易，促进了由“藏汇于国”向“藏汇于民”的转变。

(一)弥补银行服务缺陷，提升外汇业务服务水平

据调查，开办结售汇业务的外汇指定银行分支机构，绝大部分都可办理个人结售汇业务，但是有兑换需求的个人仍反映其办理本外币兑换服务特别不方便。一方面，银行营业柜台普遍实行综合柜员制，没有设立专门的窗口办理个人本外币兑换服务，到银行办理兑换业务等待时间过长。另一方面，银行有非常固定的上下班作息时间，八小时之外的兑换需求无法满足。第三，银行可兑换币种少。据调查，银行及其分支机构一般可办理“五大币种”中的一个或几个币种的兑换业务，类似泰铢、新加坡元等出入境旅游者使用较多的小币种却有很少机构能够兑换。特许机构的出现有效弥补了外汇指定银行营业时间短、效率低、币种单一的不足，能够更好的服务于兑换业务发展的需要。

(二)开辟合法兑换渠道，促进兑换市场健康发展

由于银行办理本外币兑换业务存在着诸多问题和不便，不少兑换业务需求者为节约时间，提高效率，选择了通过外汇黄牛来满足自身兑换需求，给外汇市场的稳定和社会安定带来种种隐患。民间本外币兑换市场缺乏有序的操作规程，在交易过程中可不受交易时间、地点、金额、身份的限制，极易为洗钱和热钱流入提供便利，而《试点办法》对交易时间、地点、金额和身份等都提出了诸多限制，制度上保证了特许业务市场的健康发展。

(三)实施总额控制，畅通统计监测渠道

《试点办法》将特许机构办理的每笔兑换业务纳入个人结售汇年度总额控制，要求特许机构通过个人结售汇系统办理兑换业务，业务办理前应首先查实其年度总额使用情况。而民间本外币兑换市场完全脱离于个人结售汇系统之外，未有准确数字统计，监测统计渠道缺乏，无法为外汇监测提供有效的数据信息来源。

二、特许机构发展模式中存在的主要问题

(一)起步晚发展快，法律法规有待进一步健全

通济隆、ICE作为世界上大型外币兑换专业公司，均具有几十年甚至上百年的历史，零售网点遍布世界，有着完善的内部规章制度，欧洲、北美、墨西哥等国家金融监管部门也都有针对此类机构货币兑换的相应管理法规，制度健全。我国的特许业务2008年在北京、上海试点，2009年扩大到近20个省市，2012年国家外汇管理局印发新的《试点办法》。《试点办法》作为业务探索时期的规范性文件，条件设置较宽，对银行卡兑换业务、特许机构变更备案、备付金账户等方面规定都有待进一步完善和细化。

(二)汇率浮动无标准，专业竞争优势受影响

据了解，特许机构收入来源主要是手续费和外汇买卖价差，其经营成本比银行高，因此为了覆盖成本，很多特许机构必须提高兑换业务服务费率。《试点办法》中并未对特许机构的汇率浮动区间和服务费用进行明文规定，导致特许机构汇率定价无约束，兑入兑出汇价偏离银行较多，再加上很多特许机构业务办理中收取服务费，使其汇/费率居高不下，业务发展受制约。以山东某特许机构为例，2012年4月28日，该特许机构的美元现钞的买入价是5.9835元、卖出价是6.1939元；同日另一外汇指定银行的美元现钞买入价是6.0573元、卖出价是6.1307元，以兑入100美元为例，在该特许机构可换到598.35元人民币，而在另一外汇指定银行可以换到605.73元人民币，特许机构汇/费价劣势十分明显。特许机构的盲目定价突破部分兑换者接受范围，必然影响业务的持续、健康、发展。

(三)社会认知度低，发展优势不明显

一方面，社会各界对非金融机构所从事的传统金融业务认知度不够，境内外个人有外币兑换需求时还是习惯到信誉度高、安全性强的银行去进行兑换。近年来，外汇局和特许机构通过多渠道宣传方式向社会各界进行了广泛宣传，但效果暂未全面显现。另一方面，特许机构网点大部分都设在机场以及涉外酒店内，银行普遍集中在对公业务和居民密集区，很多旅游点也都有银行的网点，且银行兑换汇率高、信誉好，相比之下特许机构发展优势不明显，制约其兑换业务发展。

(四)人员管理制度缺乏，员工素质参差不齐

《试点办法》中要求拟在单一外汇分局经营特许业务的机构应提供“不少于2名拟任职的高级管理人员资历的证明材料；每一网点不少于2名工作人员资历的证明材料”，未要求特许机构对人员定期进行业务培训，亦没有实行对特许机构董事及高级管理人员任职资格管理。调查发现，特许机构人员素质不一，上岗前很少有机构对人员进行外汇管理政策培训，对特许业务基础知识掌握不熟练，业务办理失误率高，违规风险大，加大了外汇局监管难度。

(五)备付金现钞管理较弱，现钞账户提取不便

《试点办法》规定“特许机构经外汇局批准可选择在包括其基本户开户银行在内，原则上不多于3家同城银行开立外币备付金账户”，现实中许多特许机构备付金账户长期为空户，公司在保留日常经营所用外币现钞后并没有将剩余现钞存入备付金账户，而是将外币现钞与开户银行平盘后直接提取人民币现钞；或者持人民币现钞直接兑换相应的外币现钞。一方面，特许机构备付金全部以现钞的形式存在，而外汇局对于此类现钞的流通存放，未有相关的详细规定。另一方面，大额现钞领取、运输、存放涉及到安全问题，对备付金限额的管理造成风险。

除此之外，特许机构开立外币现钞账户后，进行存提业务时也会存在限额的限制，不利于兑换业务的及时办理。《试点办法》规定“外币备付金账户按外币现钞账户管理，可根据需要存提现钞”，而《境内机构外币现钞收付管理暂行办法》（汇管函字〔1996〕第211号）第五条规定：“境内机构单笔提取超过等值一万美元的外币现钞，须持《结汇、售汇及付汇管理规定》中规定的有效凭证和有效商业单据向外汇局申请，由外汇局审核真实性后予以核准。银行须凭外汇局核准件办理”，特许机构在办理一万美元以上的存提业务时，往返银行与外汇局之间程序的办理必然降低业务兑换效率。

三、相关政策建议

(一)完善特许业务制度规定，修订相关管理政策文件

特许业务在我国起步晚，缺乏规模大有影响力的民族品牌，已获批准资格的特许机构业务发展也是在不断摸索中前进，需要有有效合理的法律法规和管理文件对业务进行规范，外汇局可出台《<试点办法>实施细则》，对银行卡兑换、变更备案、备付金管理等方面予以完善和细化。

(二)明确汇率浮动范围，切实发挥特许机构自有优势

快捷、便利、专业化的业务办理是特许机构自有优势，但是如果其汇价定位较银行偏差很大，超出正常范围，只会损伤人气，损害特许业务的长足发展。建议外汇局依照银行挂牌汇价相关要求，对特许业务的汇/费率明确规定范围，正确引导特许机构通过扩大宣传，扩大业务量,发展新客户的方法减轻经营压力。

(三)加强宣传力度，发展特许业务新客户

如何让境内居民了解特许机构、了解特许业务，是特许业务开展的基础，因此特许机构以及外汇局等部门应进一步加大业务宣传力度，利用机构营业时间长、服务效率高、兑换币种丰富、兑换渠道畅通等有利优势争取社会各界人士的认同度，有效提升机构在兑换行业的知名度，提高特许业务量。另一方面，针对境内居民个人本外币兑换需求上升趋势，依照境内居民需求特点，制定专为境内居民设置的特色服务，充分发挥自身经营币种多样的特点，招揽境内居民兑换，扩展其它派生业务。

(四)加强人员管理和培训，提升业务人员素质

特许机构虽然并非金融机构，但是它在抵御热钱、防止洗钱方面发挥着举足轻重的作用，《外币代兑机构管理暂行办法》中就明确规定银行要对业务人员进行培训，对特许机构工作人员加强培训也是非常必要和可行的，人员素质的高低直接影响着业务办理的合规性，外汇局可对特许机构的人员培训提出明确要求，切实提升特许机构依法合规经营水平；实行对特许机构董事及高级管理人员任职资格管理，包括任职资格审核、任职资格取消及任职资格档案管理等，以利于对特许机构实施主体监管。

(五)强化备付金现钞管理，提高备付金账户存提限额

备付金是特许机构办理兑换业务的兑换资金来源，是业务之本。特许机构应加强对大额现钞领取、运输、存放的安全管理，制定特许机构备付金安全领取、运输、存放制度，防范备付金现钞管理风险；备付金账户现钞提取限额方面，建议外汇局在《境内机构外币现钞收付管理暂行办法》（汇管函字〔1996〕第211号）的基础上，明确特许机构备付金现钞提取限额，可依据特许机构业务特点，允许特许机构对备付金账户内自身资金进行自由存提。