建立跨年度预算平衡机制依然任重道远

●林 江

新预算法提出要建立跨年度预算平衡机制，这是近年来我国财政管理体制改革领域的一项重要突破。

自2008年国际金融危机发生以来，我国经济增长速度放缓，地方财政收入增幅随之下降，而原预算法并不允许地方政府列支赤字，为了完成当年预算收支平衡的任务，地方政府就得想方设法增加非税收入，包括增加土地出让金的收入和罚没收入、向企业摊派各种政府性收费，前者导致房价攀升，无房者苦不堪言；后者则导致企业经营成本上升、整体投资环境恶化。地方政府却堂而皇之声称此举是为了满足原预算法的要求，显然是不可持续的。因此，新预算法允许地方政府在必要的时候可以在某一财政年度列支赤字，并以三年为一周期，只要求在周期内保持预算平衡就可以了，如此一来，就为地方政府实行中期财政管理预留了空间：经济景气时，财政超收部分可以划入预算平衡基金，以在经济不景气、财政短收时予以弥补；更重要的是配合地方人大强化对地方财政收支的监督管理，政府预算部门不可能再像过去那样，以掌控多大规模的财政资金为荣。事实上，在新预算法下，如果财政资金用不出去，结余的资金不会在下一年度回拨给部门使用，而是需要拨入预算平衡基金；如果财政资金用出去了，项目的绩效评价却证明，资金使用缺乏效率，在人大监督和公众问责下，下一财政年度该部门预算可能会被削减。无论是哪种情况，都会倒逼政府预算部门对财政资金的使用采取精打细算的态度，这是我们预期跨年度预算平衡机制的实施可以产生的积极效果。

当然，相关的财政管理体制改革依然遇到不少的困难：首先，尽管我们所理解的跨年度是以三年作为一周期，但是新预算法里并没有以白纸黑字的形式写出来。虽然我们可以通过以财政部发文的形式明确跨年度指的就是三年，却又可能陷入以政策代替法律的循环之中。既然新预算法的某一条文可以用政策代替法律，那么其他条文为什么不可以同样采取政府行政命令的方式来代替之？长期下去，依法治国将依然是一个遥不可及的梦。其次，即使三年是公认的可以接受的跨年的期限，可是一般而言地方政府行政首长一任是五年，那么五年之内就将产生不足两个跨年的期限，即使第一个三年按照新预算法的要求实现了跨年度的预算平衡目标，由于第二个三年超越了某一位行政首长的任期，如果该行政首长一心希望产生更显著的政绩而争取“高升”，他（她）将会按照以下思路推行其跨年度预算管理：第一个三年时期的第一、二年增加财政支出，即使列支赤字也在所不惜，只要第三年能够弥补前两年的赤字并恢复预算平衡就可以了，果如是，该行政首长的“恢复”预算平衡的能力就得到了广大市民的认同，人们对他（她）的行政能力就会充满信心。按照同样的施政思路，第二个三年的前两年该行政首长将继续扩大财政支出，同样不惜列支财政赤字，但是这个三年期限有点不同，因为前面两年过去，第三个需要平衡预算的年头到来时，该行政首长却因为政绩显著而得到了升迁，弥补赤字甚至偿还债务的责任却转给了继任者。这对新任的行政首长以及当地的百姓都是不公平的。最后，建立跨年度预算平衡机制的目的是为地方政府实施中期预算管理预留空间，可是地方政府如何开展中期预算管理，新预算法却没有明确的规定，例如，地方政府如何科学地确定三年之内的基建投资项目和社会文化教育设施的分布？人大代表如何正确判断地方政府的相关项目支出预算是否科学、合理。地方人大及其常委会如何评判地方政府是否需要通过举债而不是其他的方式来弥补财政赤字，并就地方政府的建议方案作出表决？可见，我国要真正建立跨年度的预算平衡机制，依然有相当长的一段路要走。