解读跨年预算平衡新机制

●王金秀

西方预算平衡理论经历了两大发展阶段，分别形成了年度预算平衡观、功能预算平衡观，我国长期采取传统的年度预算平衡机制，2015年起施行的新预算法确定了收支平衡的原则，并创新地提出各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。对此，有必要解析各种预算平衡机制的联系和区别，促进跨年预算平衡机制的实施。

一、预算平衡机制的内在机理

（一）预算平衡与否的三种状态

预算平衡机制用来描述特定期间的预算收入和支出之间的数量关系及其政策意图和效果。从数量关系看，预算收入和支出之间可以出现二者相等、收大于支、支出大于收入三种情况，分别形成预算平衡、预算结余以及预算赤字。这三种情况可以是在预算编制时根据时局需要所做的主动安排，体现事先的政策意图；也可能是预算执行后的既成事实，即预算执行结果。事后的结果与事先的政策意图可能会一致，达到预期目标；也可能有出入，事与愿违。在经济学界，人们对预算编审确定的收支关系往往赋予“政策”二字，如赤字政策、结余政策，体现决策者事先主动设计的政策意图，一般而言，预算赤字政策具有扩张经济的作用，预算结余政策对经济具有降温或紧缩作用。

（二）年度预算存在平衡与非平衡二种方式

一般情况下，人们理解的预算平衡应该是要求政府预算收入与支出相等，收支差额为零。传统的预算平衡方式采取年度预算平衡，即：按预算年度为时限进行预算收支安排，并要求当年预算收入和预算支出大体相当、实现预算收支平衡的机制。通常，人们口语所说的预算平衡往往指的就是年度预算平衡。

与年度预算平衡相对照的是年度预算不平衡，这种不平衡会表现为年度预算结余或者年度预算赤字二种情况，这两种不平衡预算无论是事先主动的预算政策安排、还是事后的结果都会在客观上分别对经济发生紧缩或扩张的作用。从宏观经济学角度看，预算政策应该熨平经济的周期性波动，即：当经济过热时，年度预算应该选择结余政策，通过增加税费负担、减少预算支出，政府通过预算收入大于支出形成结余，减少社会投资和消费需求，给经济适度降温；反之，当经济低迷时，则应该采取预算赤字政策刺激社会需求，提振经济。

二、西方预算平衡观的演进

从预算理论发展的脉络考察，西方主流预算理论经历了古典预算平衡理论、赤字预算论两个不同的阶段。

（一）传统的年度预算平衡机制推崇就预算论预算

在自由资本主义时期，传统的古典经济学推崇自由放任的市场机制，主张廉价政府，奉行每年保持预算收支平衡。年度预算平衡是按年度进行预算平衡，强调“就预算论预算”，适用于经济稳定、健康协调，市场出清、供求均衡的理想状态。当经济处于非均衡的理想状态时期，如果采取年度预算平衡政策可能会对经济产生“扰动的作用”，因此，需要政府根据宏观经济景气情况，在年度预算安排上选择不平衡预算政策对经济“逆风向行事”，但任何一种不平衡政策如果长年使用都会难以为继，需要相机抉择，即实行跨年预算平衡。

（二）功能预算平衡观主张以宏观经济为目标实行赤字预算

上个世纪30年代西方国家爆发了世界性的经济大危机，凯恩斯运用边际消费倾向递减、资本的边际效率递减、流动偏好三大心理规律说明市场有效需求不足的原理，强调国家预算干预经济的功能，通过增加需求促进经济增长，反对传统预算平衡观，认为赤字预算有益，主张扩张性政策，由此形成了功能财政论。功能财政论，又称为“功能财政平衡论”，强调财政预算应从其对经济的功能着眼，而不应仅仅注重其收支是否平衡，认为不能机械地用财政预算收支平衡的观点来对待预算赤字和预算盈余，而应根据宏观经济情况的需要来衡量赤字和预算盈余，不能为了实现财政收支平衡来妨碍政府财政政策的正确制定和实行。功能财政论亦即补偿性财政政策，与功能财政论对应的预算平衡观1为表述方便起见，本文特将与功能财政对应的预算平衡思想称之为“功能预算平衡观”。包括周期平衡预算和充分就业平衡预算两种：

1、周期平衡预算注重维护经济稳定。周期平衡预算指政府财政以稳定为目标，根据反经济周期的需要而在一个经济周期中保持政府预算收支平衡，在经济繁荣时期采取预算盈余措施实行紧缩政策，在萧条时期有意安排预算赤字，实行扩张政策，用繁荣时的盈余弥补衰退时的赤字，使整个经济周期的盈余和赤字相抵而实现预算收支平衡。

2、充分就业预算旨在促进经济增长。充分就业预算也是按凯恩斯主义思想设计的一种预算政策，主张政府支出应保持在充分就业条件下所能达到的预算收入水平，当通货紧缩、国民收入低于充分就业的收入水平时，政府有义务实行扩张性财政政策，增加支出或减少税收，以实现充分就业；反之则反是。美国政府20世纪60年代实行充分就业预算政策，这种政策以实现充分就业、刺激经济增长为目的，预算在短期内可能有赤字，但随着经济的扩张可以实现平衡。

上述各种不同的预算平衡观的共同之处是都追求收支平衡。不同之处在于：年度预算平衡强调预算平衡的年度时效性，要求当年的预算收入刚好抵补当年预算支出，以预算自身的收支平衡为目标，“就预算论预算”，不大考虑社会经济形势的客观需要，是一种狭隘的、绝对的、静态的预算平衡观。功能预算平衡观则以一定的经济目标为前提，不强调年度预算收支平衡，认为预算平衡与否都只是手段，预算政策目标是追求经济稳定、充分就业以及经济增长，预算平衡视野更加开阔，是一种动态的预算平衡观。

三、跨年预算平衡机制及其实施方略

（一）跨年预算平衡机制是预算平衡观进化的最新成果

跨年预算平衡机制不仅是对年度预算平衡机制的一种改进，也是对凯恩斯功能预算平衡观原义的提炼与升华。按凯恩斯原教旨的观点，无论是周期平衡预算，还是充分就业预算都强调赤字预算，而跨年度预算平衡机制更具有现代性、周全性，意味着针对不同的宏观经济态势安排预算，在某年度或一定周期内等特定时期的预算既可以平衡、也可以有一定的盈余或赤字。

跨年预算平衡机制是集以往预算平衡机制之大成、并进一步优化的结果，跨年度预算平衡机制延长了时间跨度，突破了年度预算平衡在时限上的僵化性以及由此导致的反经济性，另一方面应该认识到，跨年度预算平衡机制并不是完全排除年度预算平衡情况的出现。跨年预算平衡机制还拓展了预算平衡的范围，预算平衡不仅仅考虑收支流量，还将作为存量资金的结余也纳入平衡范围，并在此基础上进一步将预算平衡视角从资金扩展到资产及其负债，突破了长期以来将预算仅仅囿于预算收支及其差额状况的描述。

（二）我国推行跨年度预算平衡机制需要多措并举

预算编审时重点确定支出政策，预算执行中强化支出预算约束力，规范预算调整，超短收管理，收入预算从约束性转向预期性，促进财税部门依法征管、合法征收，减少“顺周期”问题，更好地发挥财政宏观调控作用。设置预算稳定调节基金，切断超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强年度预算的刚性，盘活存量资金，年度间实行以余补缺、以丰补歉，建立跨年度弥补赤字的机制，实行中期规划，将预算平衡从收支拓展到资产负债，确保财政的可持续，提高预算资金运行的绩效，制止年终突击乱花钱现象。