小议跨年度预算平衡

●张文春

小议跨年度预算平衡

●张文春

2014年 《预算法》第12条规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，实施依法征税，硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。

按照一般的理解，跨年度预算平衡有以下的含义：一是预算编制要考虑跨年度平衡。财政收支预算因政策需要可编列赤字，但应在政策推出后的以后年度内弥补。二是规范超收的使用和短收的弥补。预算执行中如出现超收，超收部分当年原则上不安排支出，用于削减财政赤字、化解政府性债务，或补充预算稳定调节基金，纳入以后年度预算统筹安排使用；如果出现短收，则按程序通过调入预算稳定调节基金、削减支出或扩大赤字加以解决。三是弱化对收入预算的考核，收入预算从约束性转向预期性，促进依法征管。四是加强对支出政策和支出预算的审查，硬化支出预算约束。

原《预算法》规定:“各级预算应当做到收支平衡，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”。这一条用法律的形式规定了年度内预算收支平衡。编制预算的基本要求就是“量入为出，收支平衡，不打赤字预算”年度预算平衡实际上是遵循的财政稳健原则。

预算以平衡状态为重点，每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。这种年度内收支平衡为基本要求的财政预算越来越不能适应我国当前经济社会发展的需要，并造成了很多负面效应：首先是对税务部门征税行为造成“逆向调节”。政府追求的是经济增长和财政收入的最大化，而往往对税务部门下达收入任务指标。在经济景气的时候，税收会相应出现快速增长的情况，为保证当年预算收支平衡，税务部门在保证当年预算收入任务的基础上，会出现压库，也就是将税收收入暂时不上解国库的办法，或是有意识放松征管，将应征收的税款少征或不征；在经济衰退或不景气的时候，则会有意识多收税，甚至会出现征收过头税、招商引税等行为，导致了税收收入“质量”不高。其次会扭曲财政部门的行为，造成财政部门虚列或少列预算支出。为保证预算收支平衡，实现“收支平衡、略有结余”的预算目标，在年底预算收支情况不能平衡的情况下，如果结余较多就会虚列支出项目，以虚假支出来平衡结余较多的事实；如果收不抵支，就会出现将本年度应该支出的项目不列入当年支出，加大了第二年的支出压力。上述两种情况都是预算制度设计的内在缺陷造成的财税部门行为的“非法性”。

我国目前的预算管理改革，年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。因此，为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制。跨年度预算在某种程度上就是周期性预算平衡，它是指按经济周期安排财政预算,预算平衡不是在年度内实现而是在经济周期内跨年度平衡,国民经济景气的时间内实施紧缩的财政政策,从而保留财政盈余,经济萧条时实施扩张性的财政政策,安排财政赤字,各期的财政赤字和财政盈余保持基本一致,从而实现财政预算的跨期平衡，实现经济增长和充分就业的目标。 因此，跨年度平衡预算是一个与现代市场经济相适应的预算管理方式。

另外，从预算项目执行周期看，很多其实都是跨年度的，有的需要三至四年甚至更长的时间才能完成，特别像社会保障项目和大型的公共工程项目。如果编制的是年度预算，即从当年1月1日到12月31日的预算。如果按年度预算，需要多年才能完成的项目，资金却在一年内花完，效果可能不经济，不如在后几年花完好。实行跨年度预算平衡机制，就能够硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。

总之，新预算法比较全面地体现了财税体制改革的总体要求，在预算管理方面具有里程碑式的意义，是对我国整个预算制度的一次重大改革，势必产生深远的影响。■

（作者单位：中国人民大学财政金融学院）

（本栏目责任编辑：周菲）