财政预算“法治化”的有效途径

●赵长宝

财政预算“法治化”的有效途径

●赵长宝

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的指导思想和总体要求，这对于推进财政预算的法治化建设具有重要意义。在财政预算中贯彻落实四中全会精神，推进财政预算法治化，能够有效维护社会公平正义，保障改革落地见效。本文拟对财政预算法治化路径进行探讨。

一、进一步建立健全财政预算法律法规体系

改革开放以来，我国财政预算获得了迅速发展，颁布了预算法和预算条例，这对财政预算工作起到了重要的指导和规范作用。但是，我国的预算法规尚有不完善之处，不能适应财政预算实践发展和财政预算工作改革的要求。因此进一步健全财政预算法律法规，是财政预算法治化的首要任务。

其一，对我国预算法规进行了修改与完善。近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。

其二，我国财政预算实践不断发展，这也要求建立相应的法律、法规，构建科学完备的预算法律体系，优化财政预算法治环境。近年来，我国的财政预算迅速发展，随着财政预算实践的发展，也要求加强立法，建立严密的财政预算法律体系，确保各项财政预算工作有法可依。财政预算涉及各个行业、部门、领域，政策性强，预算法要有效实行，必须制定一系列与预算法配套的法规和规章，使预算法律法规精细化。从国外的经验来看，将财政预算用作干预工具或社会经济政策的手段已是不争的事实，但是，我国财政预算在落实国家层面要求的支持民生、节能环保、扶持中小企业等政策功能方面显得有些力不从心。究其原因在于，财政预算政策的落实是一个复杂的系统工程，仅靠财政预算部门一家之力，很难收到预期效果，需要多个部门的通力合作，都要建立和依循相应的法律法规。

财政预算法律法规体系的完善需要一个过程，在这个过程中，我们不仅要深化对财政预算制度的认识和法规体系的细化工作，而且应该充分发扬社会主义民主，通过多种形式，广泛听取群众意见，加强顶层设计，加快财政预算政策法规的配套步伐，创造良好的财政预算法治环境。

其三，财政预算工作的改革要与立法工作相衔接，使改革有法可依。随着财政预算在社会经济发展中的广泛应用，财政预算的宏观调控能力日益凸显。我们应该深化财政预算制度改革，使之更好地服务于加快完善现代市场体系和加快政府职能转变，进一步简政放权，提高政府履行职能的保障能力；促进建立现代财政制度，强化财政政策在国家治理体系中的宏观调控能力等。深化财政预算制度改革，必须有相关法规的支持。应该加强立法和改革决策相衔接，做到重大的财政预算改革于法有据，使立法主动适应改革和经济社会发展需要。

二、必须正确处理法律与改革创新的关系

法律建设与改革创新既存在矛盾，又相互促进。我们要做好财政预算工作，正确认识和处理法律与创新的关系。改革要创新突破，它要求修改不适应改革的法律；创新不断向前推进，而法律则具有相对稳定性。因此，法治建设与创新存在着矛盾。

一方面，有些法律与实践的发展不相适应，束缚发展创新的步伐，难以适应改革、发展、创新的需要。因此，必须加大法治建设的力度，使法律与改革创新相适应，充分发挥法律的引领和规范作用。但是，应该看到，法律建设不能一蹴而就，而要经过一个复杂的过程。只有准确反映社会规律的、成熟的、达成法治共识的理念，才能上升为法律。在不具备立法条件、法律短期内难以成形时，执法者一是从法律的目的、原则及法律条文解释中找到法律依据，我国《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，财政预算是为了维护国家和人民的根本利益，财政预算工作中的任何创新都不能违背这一宗旨。二是依照“法无禁止即可为，法无授权即禁止”，开辟一些“试验田”，请求相应立法机关授权这些“试验田”“先行先试”，在某些地方探索财政预算的新思路、新方法，当修法、立法的条件成熟后，再建议立法机关修法、立法，以巩固创新实践的成果。

另一方面，改革创新不能无视法律法规。应该认识到，改革创新离不开法律法规的保障，创新应该在法律法规规范下有序地进行。实践创新不是无视法律的主观任意行为，而必须在法律轨道上、在法定程序下进行。那种无视法律法规的“出轨”行为决非创新，而会导致财政预算的无序化，为权力腐败等提供机会，给国家和人民利益造成损失。

法律建设和改革创新相互矛盾，也相互依赖、相互促进。法律法规只是对违反法律法规的行为加以制裁，杜绝腐败现象等，而这又恰恰为实践创新提供了法律保障。我们只有以法治的理念、法治的体制、法治的程序行动，才能找准创新的突破口。法律法规并未束缚人们的手脚，而是为创新提供了可能的空间和自由的范围，在法律允许的范围内，财政预算工作能够大展宏图，不断创新。而改革创新又为法律的修改和完善提供着源泉和动力，推动着法律的不断健全与完善。只有法治建设和改革创新相互推进，才能使财政预算工作既生机勃勃，又协调有序。

三、加强和规范财政预算权力的制约

在全面推进依法治国的背景下，财政预算要紧紧抓住那些容易滋生问题的关键环节进行改革，尤其要加强财政预算各环节权力制约，防止权力不当介入财政预算项目前期规划、项目支出预算编制、财政预算执行、财政预算监督管理、绩效评价等环节中。

十八届四中全会决议指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、财政预算、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”具体到财政预算，一是要求顶层设计时考虑财政预算各环节权力结构科学配置，建立和发布各环节权力清单，合理划定权力边界，如像构建“审计监督一张网”那样构建“权力运行监督一张网”，实现环环监督与制约。二是财政预算各环节进行分级授权，每一个环节不同层级持有不同的决策权力，如遇重大财政预算项目各环节的决策须经过集体讨论，做到决策透明化、民主化，避免搞一言堂，减少领导者的自由裁量权。三是坚持部门内部岗位操作流程标准化，重点岗位实行定期轮岗，实现权力的有效分解和制约。

同时，要打造财政预算全过程阳光透明，让政府权力在阳光下运行，既保护公民的知情权和表达权，也维护财政预算当事人的合法权益。财政预算的知情权对应的是财政预算信息的公开化，知情权是公民在现代民主社会中享有的一种基本权利，知情权的内容不应局限于对政策法规和财政预算方面的重大决策的了解，而是要深入到每一财政预算项目中，让任何一个有责任感的公民，清楚详细地获得财政预算信息，去关注和监督财政预算行为，以便维护自身利益和社会公共利益。

四、切实培育财政预算队伍的法治思维

依法治国是立法、司法和执法三者的有机结合。孟子曰：“徒法不足以自行”，法律的生命力在于实施，如果“有法必依”环节跛腿，再完美的法律制度也不过是“空中楼阁”。严格执法，必须加强队伍建设。财政预算是一项集政策性、专业性、复杂性、多样性等特点于一身的全新的系统工程，财政预算法治化的重点是建设一支高素质的财政预算队伍，做到不“越位”，不“缺位”，使政令、法令真正执行“到位”。

当前财政预算制度的设计，在客观和主观两个方面都存在一定的问题。从客观上看，存在着财政预算人员的强势和特权，财政预算法规体系仍不够完善，使不法分子有可乘之机。从主观上看，财政预算队伍的法治观念还不够强。我们应该进一步培养财政预算从业人员的法治思维，使其自觉依法财政预算，坚持财政预算的公开公平公正。在实践中，要不断强化财政预算法及相关法规的学习，用法治保障各项管理体制创新，突出对公共权力的制约，牢固确立法治思维，全面提升财政预算从业人员的素质。■

(作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局)