建立跨年度预算平衡机制完善政府预算体系

●董凤磊 王宇亭 贾占标

建立跨年度预算平衡机制完善政府预算体系

●董凤磊 王宇亭 贾占标

十二届全国人大常委会第十次会议通过的 《预算法》已于今年1月1日开始实施。新《预算法》的出台，落实了十八届三中全会决定中针对财税体制改革的要求，是财政制度建设中具有里程碑意义的一件大事。新《预算法》在预算制度上具有诸多创新点，其中“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的规定，在一定程度上克服了单一年度预算平衡机制的弊端。本文在阐述我国建立跨年度预算平衡机制现实意义的基础上，借鉴其他国家实行该制度的经验教训，研究了我国实行该制度过程中可能遇到的困难，并提出相应的政策建议。

一、建立跨年度预算平衡机制的现实意义

首先，有利于财政资源合理分配，规范财政收支。预算审查的重点是预算安排是否符合社会经济发展，配合财政政策落实。实行跨年度预算平衡机制，既可以防止为完成预算收入任务，征收“过头税”，也能够避免年底突击花钱。

其次，有利于提高财政支出绩效。跨年度预算平衡机制的建立推进了预算绩效管理，优化了资源分配。不把项目支出安排在开工年度，而是根据财政资金使用的实际情况，分期安排预算，既保证合理支出硬性约束，也能够根据实际绩效灵活调整。

再次，有利于提高财政政策的有效性。跨年度预算能够有效配合国家宏观调控政策，对一些建设周期较长的重大项目，合理安排预算资金，追求财政资金使用的长期经济和社会效益；同时根据不同预算年度经济形势的变化，适度地调整预算安排，更加有效地落实不同时期财政政策的目标。

最后，有利于保证预算的法律性。建立跨年度预算平衡机制为依法征税、科学理财提供了制度保障，强化了用法治的思维管好政府的“钱袋子”的理念，注重预算安排的灵活性的同时，防止预算的随意性。

二、建立跨年度预算平衡机制面临的困难

尽管跨年度预算平衡机制的建立能够解决当前预算管理的诸多问题，但实行新的预算管理体制在实践中有许多困难需要克服。

一是财政政策与预算的直接联结有困难。从时间上来看，与年度预算相比，跨年度预算可以保证财政政策的连续性，使预算管理部门能够在分配预算资金时充分围绕着国家的中长期战略规划稳步推进。然而，我国的国民经济和社会发展计划通常是以五年为一个周期，而我国刚颁布的方案选择以三年为预算周期，两者在时间上的不匹配可能会导致预算与政策的联结机制不足，跨年度预算平衡机制如果不能很好地调节资源的配置，仍有可能出现大量财政资源被浪费的现象。

从内容上来看，跨年度预算需要充分预估经济发展趋势，准确预测中期财政收入，以确保预算资源的分配与总体财政目标一致，提高财政资源配置效率。但在预算编制过程中，一方面，粗线条的国家方针使得财政支出很难量化，各支出项目进度中存在不确定性，预算编制机构、国家决策机构和金融机构的沟通不畅也使预测难上加难。另一方面，现实中的经济周期是不确定的，很难预测，于是固定周期的预算方案很难与经济周期相吻合，这种特征也造成了预测上的困难。因此，国家政策与跨年度预算的良好配合还需要提高跨年度预算的精细化水平。

二是不易把控地方债务风险。新《预算法》对地方政府债务采取一系列法律规定，如“经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理。”这些规定为建立年度间预算协调通道提供了法律依据，解决了经济低潮期间政府融资问题，在一定程度上缓解了地方债务风险。

然而，实行了跨年度预算平衡机制后，或有负债、经济周期冲击、社会福利权利等因素使得中央仍然难以控制地方政府支出总额，蕴含着潜在的地方债务风险和财政风险。目前地方政府债务存量大，债务的偿还高度依赖土地出让金，同时地方政府融资不透明、不规范等现象使地方债务风险难以把控。在新预算法强调中央政府不为地方债务兜底的背景下，投融资平台将会重新分配债务偿还责任，政府负债规模或有大规模增加，呈现“滚雪球”式的债务积压。另外，我国未来经济下行的压力仍然较大，政府将采取积极的财政政策刺激经济运行，势必会扩大财政预算规模，从而增加政府债务规模。同时，政府还面临着社会保险基金缺口产生的隐形债务压力。

三是难以避免政府官员的道德风险。我国目前以三年为一个预算周期，但我国政府官员的换届周期与预算周期并不匹配。这就可能出现上一任官员在任期内支出过多造成大量赤字，下一任官员不得不节约支出以弥补赤字的现象。另外，由于经济和财政预测的准确性难以掌握，政府官员在进行预算决策时就存在了运作的空间，有动机增加自己任期内的预算额度。这种预测上的不确定性引发的官员道德风险问题存在一定的隐秘性，防范有一定的困难。

三、改进跨年度预算平衡机制的政策建议

跨年度预算平衡机制的建立是我国预算制度改革的重大突破，要解决其在实行过程中面临的难题，保障新《预算法》合理有效的推行，可以从以下几个方面寻找突破。

注重跨年度预算与年度预算相结合。我国目前编制跨年度预算的经验少，宏观经济预测水平有待提高，同时预算周期、经济周期和政府换届周期的不匹配，可能引发财政赤字，这些问题的存在需要年度预算的配合来解决。

保证预算的法律性，加强财政问责机制。减少预算编制中的人为干扰，防范政府官员预算决策时的道德风险。同时，进一步推进预算的绩效管理，把年度绩效作为年度预算批复的依据，把项目周期内的全部资金安排纳入中长期预算。

配合权责发生制政府综合财务报告制度。权责发生制政府综合财务报告制度能够强化政府收支责任意识，综合反映政府资产债务、收入费用等财务信息，突出预算绩效管理，相比于收付实现制，能更有效的评价政府预算执行结果。

充分落实中期滚动预算政策。中期滚动预算的编制能够提高预算的精度，保持预算的稳定性和完整性，有利于对预算的执行结果进行合理有效分析，并为制定中期财政规划奠定基础。■

（作者单位：南开大学）