新形势下校院两级财务管理的路径探索

暨南大学财务与国有资产管理处　钟常凌

新形势下校院两级财务管理的路径探索

暨南大学财务与国有资产管理处钟常凌

摘要:当前我国高等教育处于快速发展的阶段，随着高校办学规模的扩大以及办学成本的不断提高，现行的高校财务管理体制已成为制约高校发展的瓶颈。本文通过对当前高校普遍实施的集中式财务管理体制存在问题的分析，针对我国高校财务管理的现状和存在的问题，提出了我国高校应采取校院两级财务管理的模式。

关键词:高等学校财务管理模式两级管理

一、集中式财务管理体制存在的主要问题及原因

我国《高等学校财务制度》第五条规定,高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。但随着我国高校的不断扩招和院校的合并，以往的集中式的财务管理体制逐渐暴露出其弊端。例如专业发展缺乏统一的规划，学科专业亟待调整；教学资源在各学科之间分配极不均衡,资源很难做到共享,资金供给出现结构性短缺,难以满足学科建设和基础设施建设对资金的需求等。具体表现在以下几个方面：

(一)财务管理权高度集中，约束院系的积极作用

《高等学校财务制度》规定,“高等学校财务工作实行校(院)长负责制”,实行“统一领导,集中管理”的财务管理体制,规模较大的高校可以实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。就目前的现状而言，高校的主要办学经费由学校统管，工作人员工资、奖酬学校统筹，水、电、暖学校统包，经费的分配没有与院系招生规模、毕业生就业率、学科建设等绩效指标挂钩，也就是说在集中式财务管理中没有体现出对院系工作的激励作用。在现有的财务管理体制下，由于招生权集中以及财权集中，学校现有的管理体制对院系的限制很大，院系很难发挥自身的积极作用。

(二)财务监管不完善，资源浪费严重

在高校集中式财务管理体制中没有形成以院系为中心的公共管理、服务体系。高校固定资产购置经费大部分来源于国家拨款和预算外收入，学校事业支出不要求对培养成本进行核算，各个院系购置设备、建图书资料室、建计算机房等设施时追大求全、同类设备重复采购，大型设备盲目购置，根本不考虑设备的利用率，造成资源闲置，使原本就不够允裕的教育经费更是捉襟见肘。另外由于购置的固定资产不计算折旧，在使用上不核算成本，从而导致人们忽视对已购资产的管理和充分利用；无形资产、经营性资产有偿使用观念淡薄，资产管理混乱，资产浪费现象严重。

(三)预算编制不完善，执行不力

财务预算预算是学校安排年度财务收支的计划文件和执行依据,是控制财务活动的依据。由于预算编制时间过短，预算编制过程透明度不高等原因造成了部门预算不准确，预算内容不全面，编制的部门预算没有客观反映学校财务收支全貌和体现学校的工作重点和发展方向。在执行预算时随意变更预算项目和金额,预算的控制作用减弱,加之没有建立相应的跟踪、分析和评价制度,对各部门预算经费的使用效益难以做出正确、完整的评价。预算管理应该是全过程的管理，既要进行事前预测，又要进行事中控制，最主要的还要进行事后评价。目前高校预算管理大都有点本末倒置，工作重点主要是对预算的执行进行事中控制，将大部分的人力物力花费于审核哪些支出该开支以及哪些支出不该开支，为了审核而审核，而不是将精力放在对预算执行结果的考核评价，没有捉住工作的重点，事倍而功半。

(四)高校债务负担过重，贷款风险日渐显现

随着高等教育的扩招和高校自身发展需要，高校整体发展以外延扩大为主。各高校普遍开始了大规模的征地、新校区的建设以及采购大量仪器设备。虽然招生数量的增加以及国家拨款额度的加大，使得高校的收入总量持续增加，但是由于高校基本建设的资金需求，银行信贷资金往往成为大多数高校的选择。由于贷款规模超过了高校的经济承受能力，依靠贷款盲目扩征地、上项目，潜伏了高校发展的隐患。尽管这种举债建校的模式在短期内对高校建设和发展具有资金量大，容易较快实现建设目标的积极作用，但是考虑到偿债资金在来源上存在不确定性,高校财务风险加大，贷款资金的还本付息压力也给高校的稳定发展带来负面影响。

二、高校校、院两级财务管理模式的设计

当前许多高校为了提高自身竞争力都已经开始实施了以校、院两级财务管理运行机制为主要内容的高校财务管理体制改革。高校校、院两级财务管理体制改革的积极作用主要表现在以下几个方面：

(一)有效的财务管理体制，实现集权与分权的有机统一

校、院两级管理模式下的财务管理体制，应遵循事权与财权相统一的原则。学校的财务政策、财务资金、会计核算工作与会计人员等应由学校统一管理，学院作为管理的主体，则应负责预算的编制、院内管理制度的制定、经费的审批与使用、职工收人分配等具体的财务管理工作，既扩大学院自主管理的权力，又加大学院自我约束的责任。在这样集权和分权管理有机结合的管理模式下，学校对学院的管理由过程管理转变为目标管理，将每一项财务指标和任务细化到学院甚至机构和个人，高校理财实现了由外延型向内涵型转变的质的飞跃。

(二)完善合理的会计核算体系

童蕊在《学院制模式下有关财务管理问题的探讨》一文中指出，财务主体必须拥有独立财权能够进行独立核算，拥有自身利益并努力使其最大化。财务主体的形成要具有法人资格，这是成为财务主体的核心；还要有独立的经济利益；另外还可以行使独立的财权，这是保障。在这种模式下学校的财务主体能够进行独立核算，而院系作为内部会计主体，自主使用权限内的资金实行二级核算。这一举措既不影响学院对院系财权的监督和管理，同时也给了院系部分财权供其灵活使用。在这种模式下，高校要制定和完善财务财务监管和评估体系，增强高校自身财务管理能力。

(三)绩效评价为主的财务管理模式

通过对高校财务收支情况的分析,掌握学校的收入构成，支出结构及各项收支的增减变化情况；通过对相关绩效指标的评价，可以反映出高校财务管理的效益状况以及高校资源配置的合理性，以便发现管理工作的薄弱环节，从而促进高校提高财务管理水平，促使高校努力提高教育资源的使用效率。除此之外，当地财政、教育、审计等政府职能部门应加强对高校的监管工作，开展定期或经常性审计监督，行使所有者权力，及时发现学校存在的倾向性问题，采取积极措施，促进高等教育健康、稳定发展。

三、完善校院两级财务管理体制的对策

高校财务管理模式的创新，一方面要能够使高校财务工作有章可循、有法可依；另一方面要能使财务制度适应飞速发展的高教事业的需要，从而做到财务管理中原则性与灵活性的有机统一。伴随着我国经济的快速发展，高等院校也进入快速发展期。根据上文分析，笔者认为高等院校可以通过合理划分财权，建立权责分明，权、责、利相结合的规范的财务管理模式，理顺校内经济关系，规范财务活动。为了实现这一目标，应该从以下几个方面着手：

(一)明确校院两级财务权限，突出教学科研工作的中心地位

清晰的校院两级财务的责权以及管理权限，有利于工作效率的提高和教育资源的合理分配。通过校院两级财务管理体制改革，将高校行政管理工作与院系教学管理工作区分开来。一方面学校实施的集权管理可以重点放在学校发展决策的制定,财务预决算的监督与事后评估，教育资源的合理分配，以及维持校园基础设施所需资本的投入；另一方面，院系可以根据自身情况重点突出人事管理与师资队伍的建设，使得院系能够充分发挥积极的主观能动性。另外各院系可以根据自己的财务状况和学科需要，合理分配资金投入。从而为保证教学科研工作的突出位置奠定了基础。

(二)完善财务评价体系，强化监督职能

根据《教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》的要求，高等学校财务工作要通过体制改革、机制创新、制度完善、队伍建设等多方面措施，构建多层次的经济责任体系，将财经工作的任务和责任层层分解落实到校内各部门、各单位直至个人。同时，按照经济责任制的要求，对因管理不善、控制不严等造成经济损失的有关人员依法追究相应责任。

高校财务管理部门应建立有效的预算监督体系，系统分析分析各类资产的拥有和配置状况,通过对学校的总体评价，有效地规避财务风险，为学校的重大决策提供准确的资料。高校实施的预算监督体系包括强化预算编制与严格预算执行两个环节。首先，根据学院事业发展计划与学校年度财务预算，强化以学院为主体的二级预算编制工作，树立院级预算的权威；其次，学校财务部门要根据国家财政方针政策，监督学院严格执行预算，促使学院自觉遵守国家财政制度，建立科学的学院内部民主理财机制。

(三)责、权、利紧密结合的原则

责权利对等是管理的一个重要原则，当前高校财务基本都实行预算管理，预算目标责任的执行部门在各学院，但是预算制定、审核、决定的权力集中在学校财务部门、财经工作领导小组及党委会。二级学院对教学和科研活动进行安排和执行，只承担责任，缺乏权利，造成财权与事权的不对等。另外，预算执行的好坏，没有及时、相应的利益体现，缺乏有效的激励。各学院（部门）在传统财务管理模式下养成依赖心理，也由于缺乏相应的权利，各级领导层之间责任相互推诿，界限模糊。因此建立高校财务管理模式的核心问题就是要处理好学校集权与分权的关系，要把学校领导的统一性和基层单位的独立性有机结合起来，使资金既能从宏观上有效地得到利用，又能给基层单位一定的财权，承担一定的经济责任，调动学校和基层两方面生财和理财的积极性。

(四)实施预警机制，防范财务风险

建立科学的决策程序，并严格按照预算执行，是防范贷款风险的重要保障。合理贷款规模应当建立在科学合理的未来现金流量预测基础之上。因此，在贷款之前，学校就要科学合理地制定学校总体发展战略、学科及师资队伍建设规划和校园建设规划，预测实施各项目所需资金总量，坚持量力而行。贷款项目和规模必须经过严格论证，经学校最高决策机构集体研究决定。要结合自身财力确定出合理的外部筹资规模,然后根据最佳资本结构,确定出合理的负债规模。合理安排贷款本息的偿还时间，每年定期按贷款余额提取贷款还款准备金。高校应依据相应的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”建立贷款预警机制。随时掌握和了解学校财务风险状况，对于财务风险达到预警线的，财务部门应及时向学校领导汇报，重新审定建设计划，暂停贷款资金筹集。

参考文献:

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