甘肃省草原生态补偿制度现状、问题及对策

潘 佳

(北京大学 法学院， 北京 100871)

甘肃省草原生态补偿制度现状、问题及对策

潘 佳

(北京大学 法学院， 北京 100871)

为了贯彻执行国家的草原生态补偿政策，甘肃省相继实施了国家的退耕还草工程、退牧还草工程以及草原生态补助奖励政策，并制定了诸多与此有关的地方性法规和政策文件，包括一些有地方特色的规定。在实施草原生态补偿的政策中，甘肃省建立了与各个政策工程体制框架相应的运行机制。这些规范性文件和体制机制的保障，使得甘肃省草原生态补偿取得了一定成效，然而，在制度层面，甘肃省草原生态补偿有关的政策法规还存在诸多不足，这些不足亟待从制度上予以完善。

草原生态；生态补偿；法规；政策；甘肃省

我国“草原生态补偿”的概念在理论和实践中并未获得统一的认知，在相关规范性文件中将其表述为“草原生态补偿机制”，其在政策实践中系分类推行。“草原生态补偿”包含哪些内容是存在争议的，但“草原生态补偿”包含“受益者补偿”的要求已获得普遍认同。有学者认为：草原生态补偿，一般是受益者负担原则的体现，是在使用环境资源的过程中引起的环境生态系统整体功能的积极变化，这种社会关系是传统部门法不能解决的，是一种基于“正外部性”的补偿①。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。 2014年4月，新修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。这些新要求和新举措，对甘肃省生态补偿法规政策的完善及新时期指导甘肃省生态补偿实践的开展产生了积极的影响。草原生态保护，不仅与牧民的生存权有关，还牵涉民族区域稳定、区域经济发展以及生态安全等重大议题。这些目标的实现，终究要落实到制度层面。作为一种直接促进生态文明建设的经济利益协调机制，草原生态补偿制度的设计及实施无疑具有重要的现实意义和理论价值。

一、甘肃省草原生态补偿相关制度

甘肃省草原资源的生态地位突出，草原生态系统脆弱，影响波及范围广。一直以来，资源利用与环境保护之间的矛盾十分突出，鉴于此，甘肃省致力于生态补偿的制度建设，在落实国家生态补偿政策的过程中，探索出了不平凡的路径，特别是关于草原生态补偿的立法和实践，运作较为成熟。甘肃省草原生态补偿的三个政策工程主要依托国家予以推动，分别是：退耕还草政策、退牧还草政策和草原生态保护补助奖励政策。

(一)退耕还草政策的制度内容

退耕还草政策工程于1999年在甘肃、陕西、四川三省率先试点，2000年正式启动。2011年甘肃省贯彻国家草原补奖政策，退耕还草的补助资金全部由草原补奖政策资金所覆盖。

甘肃省虽然出台了与退耕还草相关的政策法规(见表1)，但其退耕还草政策的制度内容主要体现在国家层面的规范性文件中，其中的两部规范性文件较为细致地规范了退耕还草工作：①2002年12月国务院颁布的《退耕还林条例》对其组织管理体制进行了规定：国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。已垦草场退耕还草和天然草场恢复与建设的具体实施，依照草原法和国务院有关规定执行。②2013年6月新修订的《中华人民共和国草原法》规定：禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。对在国务院批准规划范围内实施的退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。

由于退耕还草工程实施较早，且以国务院规章之外的文件形式规范为主，专门性的规定很少，因此，上述两部法规对甘肃省退耕还草制度的制订具有明确的指导意义。

(二)退牧还草政策的制度内容

甘肃省针对退牧还草工程制定了一系列的法律政策(见表2)，但甘肃省主要是贯彻实施国家的草原生态补偿政策，因此其退牧还草的制度内容体现在国家颁布的有关规范性文件中。

为了确保退牧还草工程顺利实施，2003年3月国务院西部开发办、国家计委、农业部、财政部、国家粮食局联合下发了《关于下达2003年退牧还草任务的通知》，该通知确立了如下政策与措施：第一，完善草原家庭承包责任制，落实草原使用权，把草场划分承包到户，核发草原使用权证，明确农牧民的权利与义务，保护农牧民合法权益，保持承包关系长期稳定；第二，实行以草定畜，严格控制载畜量，根据草场资源状况和草场承载量，定期核定项目建设户草原载畜量，控制休牧和划区轮牧草原区内的牲畜放养数量，防止超载过牧，实现草畜平衡；第三，退牧还草的投入机制，实行国家、地方和农牧户相结合的方式，以中央投入带动地方和个人投入，多渠道保证投入。国家对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助和饲料粮补助，轮牧不享受饲料粮补助政策。

2011年8月，经国务院同意，国家发展和改革委员会会同农业部、财政部印发了《关于完善退牧还草政策的意见》，该意见进一步完善了继国家实施草原生态保护补助奖励机制后的退牧还草政策：一是合理布局草原围栏；二是配套建设舍饲棚圈和人工饲草地；三是提高中央投资补助比例和标准；四是饲料粮补助改为草原生态保护补助奖励。

(三)草原生态保护补助奖励政策的制度内容

为推进草原生态保护和建设，促进牧区可持续发展，甘肃省出台了一系列有关草原生态保护补助奖励政策(见表3)。2011年7月，《甘肃省人民政府关于贯彻国务院草原生态保护补助奖励政策全面推进草原保护建设的实施意见》(以下简称《意见》)出台，该意见明确了实施草原补奖政策的意义，具体提出了五项主要任务和要求：

第一，实施禁牧补助，包括划定禁牧区域以及兑付禁牧补助资金。2011年，国家核定甘肃省禁牧补助资金6亿元。甘肃省三大区域的禁牧补助标准确定为：青藏高原区20元/亩、黄土高原区2.95元/亩、西部荒漠区2.2元/亩。禁牧补助资金直接发放到户。第二，实行草畜平衡奖励，包括落实草畜平衡区减畜计划以及兑付草畜平衡奖励资金。甘肃省三大区域的草畜平衡奖励标准确定为：青藏高原区2.18元/亩、黄土高原区1.5元/亩、西部荒漠区1元/亩。草畜平衡奖励资金直接发放到户。第三，实施牧草良种补贴。2011年，国家核定甘肃省人工种草补助资金2.212亿元。占全省人工种草总面积65%的多年生并处在旺长期的优质豆科牧草按照10元/亩的标准补贴。对其余35%的当年生牧草、品种混杂落后及需要更新的苜蓿面积，采取项目管理方式。第四，实施牦牛、山羊良种补贴。2011年，国家核定甘肃省畜牧良种补贴资金584万元，由省上集中统筹使用补贴资金，采取项目管理形式。第五，实施牧民生产资料综合补贴。2011年，国家核定甘肃省牧户生产资料补贴资金1.105亿元，按每户500元的标准将生产资料综合补贴资金直接发放到户。

在《意见》的基础上，2011年9月，甘肃省政府办公厅印发了《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》，该方案是甘肃省草原生态补助奖励政策实施中最为明确、系统、有操作意义的规范性文件。

2012年甘肃省人民政府常务会议通过了《甘肃省草畜平衡管理办法》和《甘肃省草原禁牧办法》，对于草原补奖工作中主要涉及的禁牧和草畜平衡问题，提供了明确的法规依据。

通过草原补奖政策的实施，甘肃省草原生态环境得到了有效地恢复，草原退化、草场植被退化和草原荒漠化等现象有了改善，总体来说，牧民的生活质量得到了提升②。

二、甘肃省草原生态补偿相关政策存在的问题

尽管甘肃省草原生态补偿的政策实践取得了一定成就，然而在制度层面还存在明显的不足。

(一)草原生态补偿的基本制度和长效机制没有建立

首先，甘肃省有关草原的规范性文件，呈现一种散而乱的状态，内容不全面、不规范、可操作性不足。比如，作为甘肃省草原保护最为重要的地方性法规——《甘肃省草原条例》，仅在第21～27条涉及了禁牧、合理载畜、休牧、退牧还草等少部分草原生态补偿的工作任务和管理措施，缺少基于受益者补偿的规定。

其次，地方性法规和规章以外的规范性文件占多，而明确、系统可以指导退耕还草、退牧还草和草原补奖的文件很少，大多数文件仅在个别条款对其有所涉及，宣示性的内容居多。

最后，其他规范性文件的效力层级不够，草原生态补偿的长效机制没有建立。与草原生态保护最为密切相关的《甘肃省草原条例》、《甘肃省草原禁牧办法》和《甘肃省草畜平衡管理办法》缺乏明确、细化和具体的草原生态补偿内容。主要不足在于：①具有鲜明的“权力”本位特性，牧民的权利很少涉及，比如，牧民在禁牧、草畜平衡、奖励补助方面到底有哪些权利，并不明显；②条文以实体性规范和宣示性的“应然性”条款为主，缺少程序性规范，操作性欠缺。

(二)草原生态补偿标准较低

草原生态补偿政策的受益人是国家，而政府是国家的代表。草原生态补偿有关的资金投入包括中央政府、省政府和市县政府，但资金主要来源于中央政府。由于县政府财力有限，在草原生态保护上面临着财政困难，中央财政作为主要的政府主体，资金投入与牧民生活的需求相比远远不足，由国家负担生态补偿费用的做法是低效率的④。

在实践中，牧民普遍反映补偿标准过低，而且补偿标准没有体现出不同的自然地理环境、经济社会发展水平的地区性差异，现有的补偿标准制定得较粗，科学性有待研究 。

(三)草原生态补偿方式缺乏明晰规定

从补偿主体来看，有市场补偿和政府补偿，但甘肃省草原生态补偿的市场机制还没有建立起来，其草原生态补偿以政府的货币补偿和项目补贴为主，实物补偿为辅，与草原补奖政策有关的实物补偿仅在生产资料补贴等少数情况中涉及③，而且不存在专门针对草原补偿的智力或者技能补偿。

(四)草原生态补偿地区社会保障制度不健全

草原补偿实施地区的放牧收入是农牧民主要的收入来源，这些地区大多交通不便，教育、医疗、养老社会救济等基本资源投入严重不足，社会保障制度的不健全影响到农牧民参与草原生态保护的自觉性和积极性，因此，社会保障的程度和水平也影响了草原生态补偿制度的实施效果。

三、关于完善草原生态补偿机制的建议

(一)完善制度体系

在《甘肃省草原条例》的 “保护与利用”一章中增加草原生态补偿的制度内容，对草原生态进行界定，补充规定草原生态补偿的原则、范围、方式、主体、权利、义务、财政和监管制度等。针对《甘肃省草畜平衡管理办法》和《甘肃省禁牧办法》的不足，应采取增加：主管部门的法律责任；突出对牧民生态补偿权利的保障，细化牧民的权利；增加草原生态补偿的程序性规范，将《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》中关于财政和组织保障等制度内容吸纳入《甘肃省草畜平衡管理办法》和《甘肃省禁牧办法》中。

(二)构建多元化的草原补偿主体

为构建多元化的草原补偿主体，需提升补偿力度、创新补偿方式。《甘肃省草原条例》规定：草原生态补偿应当是中央作为财政转移支付和补贴的主体，地方政府作为有力补充，并结合其他的机制。在此基础上还应加大省级财政对中央财政直接支持项目的补偿力度(如后续产业扶植资金)，并设立甘肃省草原生态补偿基金制度，其基金来自于社会捐款和政府拨款以及草原资源使用税。

(三)规定补偿方式和救济途径

其一，发挥不同补偿方式的优势，综合利用。在生产资料综合补贴中，大型的生产资料设备，可以考虑以实物补贴为主，以实物的形式补偿给村民小组等集体共有。在《甘肃省草原条例》中建立智力投入补偿机制，加大生态补偿有关的教育投入和技能培训。其二，明确补奖资金发放违约的

民事救济渠道及其法律责任，强化对责任主体的监督和制约。

注释：

①关于该理论，详见李永宁：《论生态补偿的法学内涵及其法律制度的完善——以经济学的分析为视角》，载《法律科学(西北政法大学学报)》，2011年3月第2期，第133-142页。 鉴于此，基于开发利用者付费、破坏者修复这一原则上的破坏与开发草原，本质上不属于草原生态补偿的范畴。

②2013年6、8月课题组曾两次赶赴甘肃省天祝县，就草原补奖政策实施进行了专门调研。在实地调研中，很多牧民认为国家实施草原补奖政策非常及时。如果不实行该政策，草场就会越来越退化，牧民没有草原，牛羊不会很好的生长，又不得不减畜；这样会造成家庭畜牧经济和草原生态的恶性循环。从这个角度看，奖补政策一定程度上保证了牧民的生活。

③根据笔者的调研，甘肃省不同区域，甚至一个县所辖的各个乡镇的发展水平差距都很明显，现有的简单的分类不能反映不同地区的实际情况，亟待细化，需要甘肃省研究更为细致的补偿标准、分类方法和原则。

[责任编辑 周 莉]

2014-04-24

国家社会科学基金重点项目(编号：12AZD062).

潘 佳，北京大学法学院博士生，主要从事环境与资源保护法学研究.

S812

A

1009-3699(2015)01-0073-04