文本视角下的环境保护目标责任制和考核评价制度研究

王 清 军

(华中师范大学 法学院,湖北 武汉 430079)

文本视角下的环境保护目标责任制和考核评价制度研究

王 清 军

(华中师范大学 法学院,湖北 武汉 430079)

环境保护目标责任制和考核评价制度主要包括环境目标指标设定、环境指标分配执行、环境指标考核评价三个部分。环境保护目标指标设定需要兼顾经济利益和环境利益的平衡，注重环境目标向环境指标的转化；环境保护指标分配多采用自上而下模式，呈金字塔形状扩散；环境指标考核强调环境指标比重和考核方法的多元化拓展，注重对人考核和对单位考核的有机结合。加强环境法律与环境政策的互动，建立科学规范的环境保护目标责任制和考核评价制度体系。具体制度设计方面，应逐渐建立以环境质量改善为核心的目标指标及绩效考核体系，依法允许上下级政府协商指标分配过程和调整分配关系，对指标执行过程中损害民众利益的应依法予以补偿。鼓励社会公众依法参与考核评价，注重考核结果的信息公开和合理运用。

环境保护目标;环境保护指标;考核评价;信息公开;社会参与

2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第26条明确规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据，考核结果应当向社会公开。作为保障行政机关顺利开展环境保护工作的一项重要制度形式，环境保护目标责任制和考核评价制度经历了一个从产生、发展及至逐步完善的过程。认真回顾和全面反思制度变迁进程中的经验、问题，认识制度发展规律和判断制度基本走向，对于不断完善环境保护目标责任制和考核评价制度具有非常重要的意义。

一、环境保护目标责任制和考核评价制度的现状结构

环境保护目标责任制和考核评价制度经过了一个较长的发展阶段。作为一个自上而下的制度典范，中央层面的政策法律文本对于制度的产生发展不可或缺。整理相关的政策法律文本，对于全面理解其现状结构不无裨益。

(一)颁行时间

时间是理解制度变迁的重要维度。中央环境保护法律文本颁布时序如表1所示，从表1可以看出，环境保护目标责任制和考核评价制度最早可追溯至1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出了到2000年力争实现使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制、部分城市和地区的环境质量有所改善的环境保护目标。地方各级人民政府应当依据上述目标要求，制订本辖区主要污染物排放量及改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案，将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。可以看出，《决定》将控制主要污染物排放量的职责授予地方各级人民政府，实际上有“放纵”地方政府忽视环境资源状况片面发展地方经济的嫌疑，但提出将辖区环境质量改善纳入政府主要领导人的考核指标，不乏有一定的进步意义。2005～2014年，涉及环境保护目标责任制和考核评价制度的政策法律文本不断出现，大有“井喷”现象，内容涉及节能减排、水环境保护、水污染防治、水质保障、大气环境质量保护等。可以预料的是，随着时间的不断推移，环境保护目标责任制和考核评价制度会在环境保护工作的各个领域逐步推行，并逐步出现细化和分化趋势。

(二)规定模式

除了《环境保护法》提出环境保护目标责任制和考核评价制度外，资源保护和污染防治的单行政策法律文本均就某一领域提出了目标责任制和考核评价制度。这些制度所规定的模式，在具体指向方面存在一定差异，但呈现以下共同特点：

(1)各级政府环境保护的“权力清单”和“责任清单”不断明晰。“权力清单”明确政府应该干什么，即“法无授权不可为”。“责任清单”明确没有履行职责所应该承担的后果，即“法定职责必须为”。地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，环境保护目标责任制和考核评价制度实质上就是在不断明确各级政府的“权力清单”和“责任清单”，这是责任政府的基本伦理要求，也是环境法治的基本保障。

(2)环境保护目标责任制和考核评价制度“三轻三重”的现象突出。“三轻三重”现象表现为：①中央政府环境保护目标责任轻，地方政府环境保护目标责任重，尤其是缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督、监察、审计和环境政绩考核的规定。②政府负责人(尤其是主要负责人)责任轻，政府环境主管部门负责人责任重，这是因为我国政府环境保护目标责任制是由行政首长签订责任书，对环境质量总体负责，但由于环境目标责任的层层分割，其承担的责任也随之削弱，对其更多的只是政绩考评上的奖惩。③政府环境分管部门责任轻，政府环境主管部门责任重，这是由于我国环境保护统管和分管体制尚未建立一定的制约机制。

一言蔽之，在政府及其负责人、各级政府及部门之间环境保护目标责任配置和考核评价机制不甚合理，需要进一步进行调整。

(三)理念差异

在不断发展完善的过程中，环境保护目标责任制和考核评价制度所蕴藏的价值理念正在发生变化：从“污染防治和资源能源保护目标责任”向“环境质量改善目标责任”转变。早期的政策法律文本所提出的环境保护目标，无论是资源保护目标，抑或污染防治目标，更多强调的是如何降低资源能源的损耗和减少污染物的排放量。资源能源损耗减少了，主要污染物排放量也会相应减少，这意味着政府环境保护目标责任顺利完成，环境绩效考核评价优秀，至于地方环境质量是否改善、民众是否满意目前的环境质量状况，可以在所不问。因此，在一些政府及政府部门大谈污染防治取得骄人成绩的同时，整体环境质量状况却不断恶化。环境保护目标责任制和考核评价制度的走向显然违背了制度设计的初衷。近年来，政策法律文本提出的环境保护目标责任制和考核制度意识到这个问题，力图建立以“环境质量改善”为核心的环境保护目标责任体系。如2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出“构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系”；2014年国务院发布的《南水北调工程供用水管理条例》要求“水质保障实行县级以上地方人民政府目标责任制和考核评价制度”。2014年《中华人民共和国大气污染防治法》(修订草案征求意见稿)更是明确提出了“国家实行以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度”等。从“资源能源损耗和污染排放减少目标责任”到“环境质量改善目标责任”是环境治理理念的巨大转变，也使环境保护目标责任制和考核评价制度更具有生命力。

二、环境保护目标责任制和考核评价制度的内容规定

概括起来，环境保护目标责任制和考核评价制度的基本内容及运行机理主要包括以下几个方面：

(一)环境保护目标与指标设定

环境保护目标设定构成环境保护目标责任制和考核评价制度的起始内容。但需注意的是，所设定的环境保护目标只有转化为环境保护指标才能保障环境保护目标责任制和考核评价制度的运行。这是因为，环境目标和环境指标存在一定差异：①环境保护目标属于价值性范畴，决定了应当做或不做的问题，环境保护目标的设定属于政治问题，体现了国家环境保护领域的基本发展方向。而指标则属于操作性问题，即如何做、做多少的问题，故指标的设定更需要遵循科学的评估和严格的程序。②环境保护目标通常使用描述性语言，体现了一定时期的国家意志，环境指标是量化和具体化的环境目标，任何的环境保护目标责任制最终需要依靠可以量化的环境保护指标责任予以完成。

表2列出了我国部分环境保护目标及相关指标，从表2可以看出，国家或中央政府针对社会发展不同阶段突出的环境问题，结合经济社会发展的需求，在经济利益、社会利益和环境利益不断协调的基础之上，明确设定了环境保护目标。由此可见，设定环境保护目标既要符合社会经济发展的客观要求，又要体现一定阶段社会成员普遍意愿，是客观性和主观性相互结合的产物。环境保护目标设定更多涉及的是政治过程而非法律程序，一旦设定环境保护目标，便具备了一定的法律意义。环境保护目标类型众多，如资源保护目标、污染防治目标、总量控制目标、生态建设目标、水质保护目标、空气质量改善目标等均属于环境保护目标的范畴。环境保护目标通常需要明确时间概念和时间节点，便于民众进行检验。环境保护目标中的基本用语具有不确定性，如“基本控制”、“大幅度减少”和“明显改善”等语言的表述即是明显例证。总之，环境保护目标仅仅表明了环境保护的基本方向，其最终落实需要确定相应的且可量化、可转换和可评估的环境保护指标。

依据环境保护目标而设立的环境保护指标在性质上属于政策性目标。从表2还可以看出，环境保护指标采用“以上”、“左右”等表达呈现了环境保护指标的可协商性、可变通性等诸多政策性特征。环境保护指标的这些特征决定了上下级政府可以通过一定的程序协商变更指标。近年来，由于环境资源状况的急剧恶化，环境保护指标性质出现了一定的转化迹象。在预期性指标之外，逐渐出现了约束性指标。所谓约束性指标，是指在预期性指标基础上进一步明确并强化政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的具体工作要求。约束性指标压缩了协商和变通的空间，并在一定程度上具有一定的法律效力。

(二)环境保护指标分配

依据环境目标确定的环境指标需要进行分配，指标分配是整个环境保护目标责任制关键环节。遵循自上而下的指标分解过程，由于下一级承担和需要落实的指标数量增多，指标体系的复杂性也逐渐增大。

以北京市细颗粒物(PM2.5)指标的分配过程(见表3)为例。从表3可以看出，整个北京大气环境保护目标管理体系都是围绕着细颗粒物指标(PM2.5)而展开，因此也可以说，环境保护目标责任制的实现在于环境指标的全过程管理，其核心要素是如何进行环境指标的分配。环境保护指标分配呈现以下几个特征：①一般采用自上而下的层层分配方式。这种分配方式最大的好处就是在确保国家环境保护目标的前提下，借助科层制路径，能在较短时间内将责任分解下去，但弊端也很明显，如何根据各地实际情况进行指标分配和再次调整以及采用行政方式或者市场方式调整均存在诸多难题。②指标分配呈现金字塔形散开。如国家确定北京PM2.5指标是5年内下降25%左右，而北京市将其改为下降25%以上，一些区(县)将其定为下降30%以上。实践中，随着指标数量的增加，整个指标体系的不稳定性会逐渐增大，为了克服这种不稳定性，地方政府往往会运用一定的自主权，逐层加码，避免下一层次单位因为主客观原因不能完成预期目标，以便为完成自身层面的指标预留一定的弹性空间。③由于整个指标体系向下膨胀的趋势以及整个指标体系层级的增多，上级对下级尤其是越级的监测成本和监管成本支出逐渐加大，进行监管十分困难。监管对象链条的不断延长、监管范围的逐渐扩大、监测监管成本的逐渐增大，迫使监管主体倾向于选择易于观察和量化的指标，而忽视难以观察、评估和量化的指标，最终造成考核评价的准确性存在疑问。

(三)环境保护指标考核评价

环境保护指标考核是目标责任制的最后环节，它主要包括考核主体、考核对象、考核方法、考核程序、考核后果及其运用等一系列政策法律规定的综合。环境保护指标考核占据非常重要的地位，它不仅有利于促进制度执行者积极和创造性地执行环境保护工作，还有利于辨识执行过程中出现的错误或不足，达到不断修正或调整原定环境指标，以便实现环境保护目标。简而言之，科学、合理、完备的考核评价体系是环境保护目标责任制得以真正落实的重要保障。

现行政策文本环境指标考核方法和后果如表4所示，从表4可以看出，环境保护目标责任制和考核评价制度有以下几个发展趋势：其一，考核评价规则体系越来越完备，国家或中央政府不再只是简单出台一部考核办法，而是在考核办法出台后，随即出台操作性强的实施细则，将考核目的、考核主体、考核对象、考核内容、考核方法、考核程序以及考核结果等通过规范化、制度化方式逐渐固定下来；其二，考核方法也向精细化和多元化发展，通过设置一套完整的、可量化的指标体系和考核方法，明确提出人民政府主要负责人对环境保护目标负总责，将考核指标在环境主管部门和分管部门之间进行分解，促使主管部门与分管部门各司其职、各负其责、齐抓共管，打破了过去主管部门“单打独斗”的尴尬局面，真正将地方人民政府为辖区环境质量负总责的管理制度落到实处； 其三，考核后果多样化趋势明显，从政治责任到经济责任，从政府责任到政府主要负责人责任，尤其是一票否决制的广泛运用，再次充当了“杀手锏”的作用。

同时，考核评价也存在一些问题：一是环境指标占据政府绩效指标的比重问题。因为考核地方政府行政绩效有多重指标，环境保护指标在所有政府行政绩效指标体系中的比重大小，在实践中仍然是一个棘手的问题；二是考核指标的作假问题。因为无论是区域限批、项目停批还是一票否决制等，都真正触及到了地方政府痛处，因此,地方政府就会去“作假”。地方政府可能会在量化指标等数据方面大做文章，届时就会出现各地超额完成环境保护指标任务的报道，而这无疑与民众主观感受相差甚远。尽管政策文本对数据造假后果作了规定，但对如何操作却语焉不详。强调政治责任和经济责任，却无法律责任规定。环境保护目标责任制在实现过程中，涉及多方利益的博弈和均衡，仅仅依靠政治责任、经济责任而无法律责任的规定，难免会造成制度流于形式，最终由民众为环境恶化埋单。

三、环境保护目标责任制和考核评价制度的完善

(一)明确制度地位

目标责任制已经在我国施行多年，在很大程度上成为了上级政府推进工作安排、管理和约束下级政府的主要制度手段。新近颁行的《环境保护法》规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。但这一制度却仍然在我国正式体制之外，以一种非正式的制度安排的面貌出现。主要原因在于：第一，目标责任制实质上是行政机关内部管理制度，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》属于调整行政机关内部管理制度的基本法律，未对目标责任制做出规定，从而使《环境保护法》以及其他法律涉及环境保护的目标责任制失去了上位法依据；第二，尚未确立《环境保护法》在环境保护领域的基本法地位，以致于各污染防治单行法在提出各类环境保护目标责任制中的上位法依据不足、重复性高和可操作性不强。

如要解决上述问题，首先，需要明确目标责任制和考核评价制度为行政机关内部管理的基本制度，将其规定在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，以便使《环境保护法》的环境保护目标责任制和考核评价制度有上位法依据；其次，需要明确《环境保护法》环境保护领域基本法地位以及环境保护目标责任制和考核评价制度的环境基本法律制度地位，以便在修改或制定资源保护及污染防治单行法律中，能够制定具有可操作性的目标责任制和考核评价实施规则；最后，鉴于环境问题的不断变化与法律的稳定性存在一定冲突，环境政策中规定环境保护目标责任制和考核评价制度必不可少，有时甚至起决定性作用。借助环境法律和环境政策的相互配合，促进环境保护目标责任制和考核评价制度的不断完善。

(二)强化制度实施

制度的生命力在于制度的实施。环境保护目标责任制和考核评价制度的实施应从以下几个方面完善：

(1)科学合理地制定环境保护目标和指标体系。在制定环境保护目标时,应充分考虑不同地区和行业的经济技术条件的差异,环境保护目标既要符合国家相关法律法规、政策和标准,又要因地制宜、分类指导。应始终不渝地坚持将环境质量改善状况和人民群众满意程度作为基本的环境保护目标和努力方向。鉴于环境保护目标与经济发展的紧密联系，制定环境保护目标应将环境成本纳入到经济发展消耗的总成本之中。

(2)依据国家主体功能区规划和各地实际状况进行环境保护指标分配。指标分配中应控制指标总量，防止各地在执行中“层层加码”。如确有特殊困难难以完成指标的，地方政府有权向上一级政府提出降低环境保护指标的申请，由上一级政府决定是否批准。鉴于指标执行过程可能涉及企业和个人利益，故在指标执行过程中造成企业、个人合法权益损害的，人民政府依法予以补偿。

(3)建立科学规范的考评体系。结合主体功能区要求加大环境指标在行政指标体系中的比重。考评结果以及考评结果的运用均应当及时公开，尤其是对违反一票否决制的事项应全过程公开。将针对个人的考核和针对行政机关的考核有机结合，在继续强化对个人考核基础上创新单位考核形式。明确违反制度的法纪责任，明确在环境保护指标设定、分配、执行和考核中玩忽职守、徇私舞弊的国家机关工作人员，应受到相应的党纪政纪处分，触犯法律的工作人员应承担相应的法律责任。

(三)鼓励社会参与

有序的公众参与是环境保护目标责任制和考核评价制度功能有效发挥的基本保障。简单地认为“环境保护目标责任制和考核评价制度是行政机关内部管理制度，没有社会参与的空间”的观点在实践中也是不妥的。鼓励公众参与环境保护目标责任和考核评价，主要从以下几个方面改进。

(1)环境保护目标和指标设定过程中的社会参与。环境保护目标应在科学论证的基础上，以听证会的形式广泛听取来自社会各方面的意见，并通过新闻媒体、报纸、网络等渠道予以公布，接受人们的监督。尤其是涉及民众切身利益的大气、水和土壤的环境质量改善目标，一定要广泛听取民众意见。

(2)环境保护指标执行过程的社会参与。考核主体应借助环境信息公开渠道，主动、及时向民众公开环境指标执行情况，对于公众提供的有效意见,或者检举、揭发违法行为，在查证属实基础上予以奖励。

(3)考核评价的社会参与。考核结果信息和考核过程信息应该及时、完整地向社会公布，允许民众对考核结果提出异议。对于不合理、违法的考核结果应予以撤销，在奖励举报人同时，依法追究责任人相应法律责任。

[责任编辑 周 莉]

2014-09-21

国家社会科学基金一般项目(编号：13BFX136).

王清军，华中师范大学教授，博士，美国佛蒙特法学院访问学者，主要从事环境政策与环境法律研究.

D912.6

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1009-3699(2015)01-0068-05