论城市群生态一体化治理:梗阻、理论与政策工具

汪 波

(北京师范大学 政府管理学院,北京100875)

论城市群生态一体化治理:梗阻、理论与政策工具

汪 波

(北京师范大学 政府管理学院,北京100875)

伴随着区域一体化向广度与深度扩展，中国区域生态治理由相对隔离的行政区治理转向区域一体化治理，如何走出区域生态治理的“公共困境”是城市群发展面临的新问题。基于区域生态治理的诸多理论阐释，区域生态治理存在六种“制度解”：基于产权的市场交易、负外部性内部化、基于生态足迹的区域生态补偿、基于博弈的生态协作动力、区域治理权威的统筹和基于组织比较优势的区域治理网络。这些政策工具既可独立运用，也可综合运用，从而为城市群生态治理提供科学的治理工具。

城市群；生态治理；区域治理；生态足迹；负外部性内部化；正外部性补偿化

一、背景：城市群发展与区域生态治理一体化

在全球化与城市化背景下，城市群区域成为全球性政治、经济、文化与信息中枢，城市群区域治理也正成为理论与实践的热点问题。1961年戈特曼在《城市群：美国城市化的东北部海岸》中提出了Megalopolis的概念；1983年宁越敏将Megalopolis译为“巨大都市带”①；周一星提出了都市连绵区 (Metropolitan Interlocking Region) 的概念，认为都市连绵区是城市群发展的更高级空间形态②；许学强以“大都会区”概念来统一大都市带、都市连绵区等概念③；还有学者提出“城镇密集区”④、“都会经济区”⑤以及“准都市连绵区”⑥等概念。

姚士谋将城市群定义为：“在特定地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化运输网与信息网络，发展城市之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市综合体 。”[1]中国社会科学院发布的《2006年城市竞争力蓝皮书》提出中国已形成15个城市群，中国科学院地理科学与资源研究所发布的《2010中国城市群发展报告》提出中国正形成23个城市群，住房与城乡建设部编制的《全国城镇体系规划纲要(2006-2020年)》划分了3大都市连绵区和13个城镇群，还有学者提出在我国的国家空间结构中逐渐形成10个城市群⑦。

中国沿海经济已由三极孤立发展向三极连绵态势变迁。长三角城市群已形成两条轴线：上海-南京的北翼轴线，上海-杭州的南翼轴线，使地域空间出现两两相夹的扇面。在辐射扩散作用下，两个扇面存在自东向西的圈层梯度特征，即上海-苏州-无锡构成的核心圈层，南京-杭州构成的中间圈层，外围腹地区以安徽省为主。珠三角城市群以广州与深圳为核心，形成庞大城市群。京津冀成为中国“第三发展极”，京津冀城市群已形成以北京、天津为双核心，以石家庄、唐山为区域性中心，包括区域内众多中小城市的“核-点-轴-带”空间格局。

在城市群区域空间中，人流、物流、技术流、信息流和资金流所构成的区域流不断加速对流，如同一只“看不见的手”，将各城市拧为一个整体。伴随着区域一体化向广度与深度扩展，区域生态治理逐渐由相对隔离的行政区治理转向区域一体化治理。

二、区域生态治理的梗阻透析

“公地悲剧”(Tragedy of the commons)⑧是1833年威廉·佛司特·洛伊(William Forster Lloyd)在讨论人口的著作中提出的学术概念。1968年，英国科学家加雷特·哈丁在《科学》上发表《公用地悲剧》一文，描述了理性追求最大化利益的个体行为如何导致公共利益受损的恶果⑨。公用地悲剧现象说明：对追求最大化利益的个体而言，通过集体行动展开合作而实现公共利益非常困难。“在共享公用物的社会中，每个人都在追求各自的最大利益，这就是悲剧所在……公有物的自由给所有的人带来了毁灭”[2]。

改革开放以来，生态治理在“行政经济区”⑩结构下展开。“行政经济区”以行政单元组织经济活动，形成自成体系、相对独立的经济区，其具有清晰的行政界限，行政边界同时构成利益边界，各地方政府成为行政区利益的代言人。在相对隔离的行政区结构下，各城市政府对于区域生态合作，存在着“搭便车”(free-riding)动机。区域公共产品的非排他性使城市政府认为：即使不为区域生态生产和供应承担成本，也可同样享用，区域生态治理被条块分割，不能形成统筹协调的生态治理系统。“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”[3]。公共产品的非竞争性和非排他性往往导致公共产品的过度使用与“搭便车”,从而供给不足。

区域生态产品既不同于私人物品，也不同于一般性公共产品，存在着与私人物品和公共物品不同的需求曲线和供给曲线。城市群区域生态产品具有“俱乐部物品”的属性，布坎南认为：“有这样的物品和服务，它们的消费包含着某些‘公共性’，在这里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。‘公共’的范围是有限的。”[4]这种介于私人物品和由国家提供的公共物品之间的物品就是“俱乐部产品”，它是一种准公共物品。从俱乐部物品理论来看,城市群区域生态产品的受益人相对固定，消费者相对集中，共同享有生态效益的产权。当前，中国城市群不断扩展，核心城市群已呈现连绵一体的发展态势，这将进一步促进中国沿海经济带发展，但也会使环境保护失去自然缓冲带，导致环境污染的叠加效应。城市群生态呈现恶化趋向：植被退化、水土流失、河流淤积、沙尘暴等，生态环境恶化已成为制约区域经济社会可持续发展的瓶颈。2013年以来，我国中东部地区反复出现雾霾，大气污染严重。在我国快速工业化与城市化过程中，高耗能、高排放、重污染行业发展控制不力，城市机动车保有量快速增长，导致大气污染排放总量远超过了环境容量，形成城市群区域的“生态困境”。2013年，中华人民共和国环境保护部发布的全国74个城市空气质量报告中，空气污染排序前50位城市主要位于京津冀、长三角、珠三角城市群(见表1)。“资源环境约束问题不解决，发展就会‘断粮’，民生就会‘打折扣’……把让人民群众呼吸洁净空气、喝干净水、吃安全食品作为发展的重要内容。”[5]区域性生态污染已使传统发展道路无法延续，逼迫区域生态一体化治理。

如何走出区域生态治理的“公地困境”？从理论与制度实践来看，主要存在六种“制度解”。

三、六种制度解

(一)基于产权的市场交易

区域生态的“公地悲剧”源于产权不清，生态资源的生产与消费存在着外部性。“当一个人从事一种影响旁观者福利，但对这种影响不付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性，如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性，如果这种影响是有利的，就称为正外部性”[6]。科斯认为：“在产权明确的情况下，如果交易成本为零或小到可以忽略不计，市场机制可把外部性内在化，使资源得到最优配置，这是科斯第一定理。如果交易成本不为零或者不是小得到可以忽略不计，那么合理的制度选择就可以减低成本，使外部性内在化，使资源得到合理的配置。”[7]科斯定理认为：只要界定产权，很多具有外部效果的经济活动都可以通过适当契约安排达到最优福利效果，政府的主要职责仅在于明确产权。“只要私有财产明确，不管这种私有财产属谁所有和作何种分配，都可以通过财产的自由买卖和私人之间契约关系的自由选择，找到对全社会最优的资源分配和制度安排”[8]。

若将科斯理论延伸至区域生态治理领域,意味着：要解决外部性难题，需在明晰产权的基础上进行市场交易。当前，中国已在一些流域实行了水量分配制度，实行了取水许可制度，基本构建了水权交易制度框架。从交易类型来看，流域的水权交易主要存在三种类型：①下游地区通过管道等从上游地区引用优质水，下游地区给上游地区一定的补偿[9]。②基于流域水量分配，上游地区将节余的水资源有偿提供给下游地区，旨在于优化配置，实现保护优质水资源的价值。③上游地区通过保护水质，给下游地区提供了优质水资源，使下游避免了使用劣质水资源的损失，这部分受益可由某种方式补偿给上游地区，实现流域上下游双赢[10]。“浙江省慈溪-绍兴水权交易”与“义乌-东阳水权交易”是跨流域水权交易的典型案例。慈溪与绍兴的水权交易是两个企业法人签订的有限期使用权，而义乌与东阳两市签订了永久性使用权协议。在美国纽约市投资购买了上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务，通过市场交易，交易双方获得了双赢，实现了良好区域生态治理。

从公共政策来看，生态治理市场化要求完善生态资源使用权的出让和租赁的交易机制：①建立区域内污染物排放指标的有偿分配机制，推行法治结构下的排污许可证交易。管制者基于总排污量的控制，可给不同类型的企业发放相应数量的许可证。企业通过交易选择排污量和相关许可证的组合，从而消除生态外部性。②培育生态资源市场、开放生态要素市场，使生态要素价格体现其稀缺程度，以节约资源和减少污染。因为交易成本的存在，大部分生态资源难以实现产权清晰化。

(二)负外部性内部化

城市群生态治理既存在正外部性，也存在负外部性。区域生态治理首先面临着“负外部性内部化”的难题。新制度经济学认为：外部性源于原有产权范围内, 产权主体行使自己产权时出现了产权重叠与冲突, 那么负外部性内部化就可通过产权界定和产权交易的方式来进行。但是，福利经济学者庇古提出另一种思路，他认为：边际私人成本与边际社会成本不一致是导致负外部性的根源。当存在外部性时，社会资源无法完全通过市场自发调节，达到最优配置状态。若使社会福利达到最大化，就须通过政府干预。纠正外部性的方案是由国家通过对产生负外部性的单位收费或征税，即“庇古税”[11]。庇古税的税额根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定。

(三)正外部性补偿化：基于生态足迹的区域生态补偿

生态补偿是生态受益人在利用自然资源过程中，对区域生态产品供给者支付相应费用，旨在平衡区域生态产品供给者与享用者之间的利益关系。卡尔多-希克斯改进原理是正外部性补偿化的一种理论解释，它提出“谁得益，谁补偿”原则，通过受益人给予受损者的补偿，实现生态资源优化配置。根据卡尔多-希克斯改进原理，生态补偿可使边际外部性成本减小，而边际个人收益增大，可促进区域总体福利增加。

正外部性补偿化体现了“受益者付费原则”(beneficiary pay principle)，受益者应该向生态服务功能的生产者支付相应费用。生态补偿的类型如表2所示。

如何测算区域生态补偿的值？加拿大生态经济学家William及其博士生Wackernagel提出“生态足迹分析”方法[13]。 Wilham将生态足迹比喻为：一只负载着人类与人类所创造的城市工厂的巨脚踏在地球上留下的脚印。Wackemagel将生态足迹定义为：特定区域范围内持续生产人们消耗的所有资源,承担他们所享用的各类服务分解其排放的废弃物所需的各类土地和水域面积总量。

从生态足迹视角来看，人类要维持生存必须消费各种资源和服务，每一项消费最终都是由生产该项消费所需的一定面积的土地提供。因此,所有消费可折算成相应的生态生产性土地的面积，而维持每个人某一物质消费水平必需的生态生产性土地的面积即为生态足迹，当一个地区的生态承载力小于生态足迹时，生态赤字形成；而当生态承载力大于生态足迹时，生态盈余则产生。从我国生态足迹与生态承载力总体结构来看，区域生态污染日益超载环境容量[14]。

注：表2转引自何承耕:《多时空尺度视野下的生态补偿理论与应用研究》,福建师范大学博士学位论文，2007。

生态补偿可从纵向与横向两个维度展开，对于国家生态产品，中央政府应纵向补偿。在区域生态治理过程中，国家与区域内地方政府应依据生态产品的不同属性，承担不同责任。由于我国江河源头区、国家级自然保护区、防风固沙区、水源涵养调蓄区对于国家生态安全具有战略意义，国家是生态保护的受益主体，应承担生态保护的主要责任。在操作方式上，中央政府可通过财政转移支付、税收分类管理和财政专项补助等手段进行生态补偿。

对于区域性生态产品供给，区域内生态受益方应对区域生态供给方给予相应生态补偿。区域生态产品既不同于私人物品，也不同于一般性公共产品，具有“俱乐部物品”属性。从俱乐部物品理论来看,城市群区域生态产品的受益人相对固定，消费者相对集中，区域生态受益方向受损方提供补偿。

在生态补偿的实施过程中，在区域内的各地方政府可通过谈判、协商和交易等手段实现生态补偿。当区域自身无法解决生态补偿时，可在中央政府统一协调下按照利益和成本分担的原则实施生态补偿机制。区域外部性与区域生态补偿的主体如图1所示。

(四)基于博弈的区域生态合作动力

在区域生态治理过程中，城市政府是“经济人”。在“行政区经济”格局下，城市政府不可能完全摆脱行政区的利益边界。“囚徒困境”博弈模型论述个体理性与集体理性之间的冲突，可在一定程度上解释城市群各政府在生态合作中竞争冲突与合作发展的复杂现象，解释区域内城市政府之间合作为何难以实现。城市群区域的“囚徒困境”，本质上是城市政府为了各城市利益最大化，彼此展开博弈，而形成相对稳定的制度形态。

注：图1转引自王昱：《区域生态补偿的基础理论》，东北师范大学博士学位论文，2009。

从博弈论角度看，尽管区域生态合作存在阻力，但同时潜在地存在双重合作动力：

1.区域生态治理过程不是一次博弈，而是城市之间无限次重复博弈的过程。在无限次重复博弈的过程中，考虑到“长期势均力敌的争斗，结果只会使自己的财力、智力枯竭，难于应付下一轮的竞争和创新，他们会倾向于放弃短期机会行为，而更多地采取合作的博弈策略，以获取远期回报”[15]。尽管“囚徒困境”导致城市政府间不合作的均衡对局，但城市政府间通过重复多次博弈提高区域生态合作的概率。在无限次重复博弈中，博弈方选择合作的条件是：合作总收益大于不合作时的总收益。无数次重复博弈，将导致区域合作均衡的博弈格局。

2.生态规则重构与引导。“囚徒困境”模型给出区域合作的悲观结论，因为“不合作”是博弈双方的严格优势策略(strictly dominant strategy)。城市群治理规则体系不同于囚徒博弈规则，不同规则体系导致不同的收益序列并引发策略改变。“从博弈论来看，合作策略不是基于道德而生成，而是城市政府者基于收益最大化而选择的理性策略”[16]。

其一，通过区域规则设计，增进城市政府间共容利益，从而增加生态合作的基础。“共容利益”指某位理性追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会总产出增长额中的相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受极大损失，则他们在此社会中便拥有了共容利益[17]。在城市群一体化发展过程中，“区域流”如同一条经济纽带，将原本孤立的各城市政府的行政区利益链接成为利益交织的共容利益，进而形成区域生态共容体，共容利益诱使城市政府关心区域生态的可持续发展。

其二，通过区域规则设计，进行公平的合作收益分配，增加违约成本，从而改变理性经济人的目标函数，引导合作。违约的城市政府必须受到处罚，处罚形式包括：罚款、扣除生态保证金、停止合作收益分配、取消其享受互惠权利、违约方被区域其他城市政府所孤立。明确了处罚预期，增加了城市政府不合作策略的成本，从而有利于实现区域生态合作。

(五)区域治理权威的统筹

伴随着区域一体化向广度与深度扩展，区域生态治理逐渐转向区域一体化治理。区域生态治理一体化内生性要求区域治理权威，但当前中国主要城市群并不存在有效的区域治理权威。

与科斯不同，斯蒂格利茨提出“非分散化定律”，没有政府干预，就不能实现市场的有效配置，市场要依靠政府调控，依法调控比罚款更好。斯蒂格利茨反对科斯的主张，认为科斯提出“自愿联合”是不可能实现的，诸如解决污染等外部性问题涉及一系列产权明晰难题，更重要的是这种“私下解决”的办法克服不了“搭便车”问题，高昂的交易费用将会导致无效率。与其自愿联合建立一个“新”的组织去负责这个“市场问题”，不如简化地把“现成”政府看成为此目标而设立的一个集体性组织，这样更能节省交易费用[18]。同时，政府的市场调控还要注意两个问题：既不要高估政府的直接调控效果，也不要低估其间接调控能力。

随着区域一体化，区域生态治理正走向一体化治理模式。区域生态治理不仅需要从上游地区、区域整体入手，还要从上下游地区之间的生态联系、水资源纽带入手，系统展开生态环境整治。区域生态治理走向一体化治理必然要求区域性治理权威，需要有权威的区域合约执行机构，改变生态管理的部门化、碎片化状态。西方区域生态协调组织的权能结构各异：既存在着权威性的区域权力中心，也存在松散的地方政府联合体；既有以单一职能为主的区域协调组织，又有以综合职能为主的区域协调组织；既有官方性质、半官方性质区域协调组织，也存在非官方性质区域协调组织。

在中央政府推动下，中国城市群区域可创建区域生态治理委员会，该委员会是统一的、更高层次的、更具实权的区域生态权威主体，它通过优化公平分配增量利益，调整利益预期引导区域生态合作，保障区域生态合约的执行力。当前，区域生态治理的难题在于区域合约难以得到有效执行，若要实现区域合约的执行力，区域生态治理委员会需具备一定财权，财权可源于四个方面:①中央政府设立的生态建设专项资金，并列入财政预算；②区域内各城市政府按地方财政收入的一定比例，上缴区域生态建设专项资金；③依法征收的生态资源税、排污费；④社会组织与企业的捐款。区域生态治理委员会通过区域生态基金的分配，引导与促进城市政府展开生态合作，增加区域生态合约的约束力。城市政府之所以愿接受区域合约的约束，本质上是因为参与区域生态合作比不参与区域合作的能获取更多的收益。

(六)基于组织比较优势的区域治理网络

中西方城市群生态治理的理论与实践各不相同，但是仍存在着共性启示：在社会、国家以及市场领域之间建立合作-竞争机制；基于公营部门、私营部门和第三部门的比较优势；通过竞争实现公共服务的市场化和社会化；优化社会资源配置；最大限度地满足区域公共产品需求。

新区域主义是区域生态治理的一种核心理论范式，20世纪90年代以来，新区域主义视角逐渐形成。新区域主义以北美和西欧的城市群治理为经验基础，认为区域性治理可通过城市政府之间实现合作性制度。新区域主义既强调政府之间协作，也强调公私部门间协作，其倡导：“政府与非政府组织以及私营部门之间建立合作、协作的网络关系，以有效治理区域问题。区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程。”[19]

在西方区域公共治理中，治理主体不仅包括中央政府、区域组织、地方政府，而且包括市场、企业、社会组织。不同区域治理主体既具有比较优势，也具有比较劣势，只有相互补充、相互协调，才能逐渐形成区域治理网络格局。埃得诺·奥斯特罗姆认为：利维坦或者私有化均不是惟一有效的方案。她从实证角度分析，指出人类社会中公共水资源治理在事实上不是依赖国家也不是通过市场来解决。“大多数现代经济理论把世界描述为一个政府(而不是很多政府)掌管，并从政府视角来看世界……每当市场失效，便冲上去抢救，而经济学家的任务就是建议政府何时去救和怎样去救。相反，民间的个人则被认为几乎或完全不具有解决他们自己所面临的集体问题的能力。这种理论造成了对一些重要的经济和政治问题的曲解”[20]。公营部门、私营部门和第三部门各自的性质决定了它们各具优势。区域治理权威(生态治理委员会)基于生态基金的运用与引导，通过竞争-合作机制，把稀缺的公私资源结合起来，实现有约束力的区域一体化生态治理。

四、结语

随着中国城市群不断扩展，三大核心城市群已呈现连绵一体发展态势，这既会进一步促进中国沿海经济带发展，也会使环境保护失去自然缓冲带与消化带，导致环境污染的叠加效应。

如何突破城市群区域生态治理的梗阻？中外学者并未给出统一答案。基于以上六种“制度解”，说明这些政策工具之间并不矛盾，既可独立运用，也可综合运用，在不同区域语境中，为城市群治理提供科学的治理工具。

注释:

①丁洪俊,宁越敏：《城市地理概论》，合肥：安徽科学出版社, 1983年，第324页.

②Zhou Yixing.Definition of urban place and statistical standards of urban population in China: problem and solution.AsianGeography, 1988, 7(1): 12-18.

③许学强：《论珠江三角洲大都会的形成》，《城市问题》,1994年，第3期.

④孙一飞：《城镇密集区的界定——以江苏省为例》，《经济地理》，1995年，第3期.

⑤薛凤旋：《我国都会经济区的形成及其界定》，《经济地理》, 2005年，第6期.

⑥陈立人：《长江三角洲地区准都市连绵区刍议》，《城市规划汇刊》, 1997年，第3期.

⑦10个城市群为：京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群。参见肖金成：中国十大城市群.北京：经济科学出版社，2009年，第55页.

⑧William Forster Lloyd.TwoLecturesonthecheckstopopulation,Oxford: Oxford University Press, 1833:98.

⑨依照哈丁构想的牧羊人的博弈模型，假定存在一片公有草场，有一群永不知足的羊在疯狂吃草，虽然每一只羊都知道自己行为可能导致草场退化，但若自己选择不吃策略，则不仅要失去当前利益，而且将共同承担草场退化后果。

⑩刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年，第3页.

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[责任编辑 周 莉]

2014-09-24

教育部哲学社会科学研究后期资助项目(编号：14JHQ012).

汪 波，北京师范大学政府管理学院副教授，法学博士，北京大学政治发展与政府管理研究所兼职研究员，苏州大学新型城镇化与社会治理协同创新中心兼职教授，哈佛大学访问学者，主要从事区域公共治理、网络治理研究.

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