中国协商民主制度的完善与国家治理能力的提升

孙 晓 霞

（1．中国社会科学院 马克思主义研究院，北京100732；2．对外经济贸易大学 党委办公室，北京100029）

2015年1月，中共中央颁发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，其中明确指出：“加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］中国协商民主制度是“中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”［2］，是人民民主的重要形式，是广纳众言、广集民智，形成共识、增强合力的重要方式，是提升国家治理能力的内在要求和重要方略。

一、完善协商民主制度是提升国家治理能力的重要保证

第一，协商民主是人民民主的重要形式。协商民主理论兴起于20世纪80至90年代，它强调参与、平等、尊重、包容、公开、理性，强调利益相关者的普遍参与，强调以理服人、达成共识等责任。尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）认为，在协商民主过程中，“原则上没有任何人可以排除在外；有可能被决策所影响的任何人都具有同等的机会进入和参加讨论”［3］。马修·费斯廷斯泰因（Matthew Festenstein）认为，在协调民主条件下，“存在持续共存的共同责任；提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任；具有对其他理由和观点作出回应的责任；根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受建议的责任”［4］。

社会主义协商民主与中华民族长期形成的天下为公的思想一脉相承，并于新民主主义革命时期逐步酝酿。抗日战争时期，抗日根据地的共产党员、党外进步人士、中间派人士组成的“三三制”政权可以视为社会主义协商民主的渊源。1949年中国人民政治协商会议的召开标志着协商民主在制度上生根，并开始在全国范围内实施。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协作为多党合作的政治协商机构和统一战线组织继续发挥作用，协商民主与选举民主并行，共同推进中国政治民主的发展进程。

中国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民群众依法享有管理国家和社会事务的民主权利。毛泽东指出：“我们的国家制度是人民民主专政，民主是商量办事，不是独裁。”［5］人民群众行使民主权利，参与国家与社会治理主要有两种方式：一是通过选举代表参与管理，即选举民主，选举全国人大代表、地方人大代表和社区代表分别参与国家事务、地方事务和自身组织的管理；二是直接参与对话与协商的协商民主，协商民主能够弥补选举民主精英化倾向和决策中非此即彼等不足。

习近平总书记强调指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来。”［6］协商民主是人民民主的重要形式，通过协商对话，不仅能够发扬“从群众中来，到群众中去”的优良传统，重大情况和问题让人民群众知道和参与讨论，而且能够反映人民群众的呼声吁求，沟通协调群众之间的具体利益和具体意见。

第二，协商民主可以提高社会共识，为国家治理提供社会基础。社会主义协商民主是“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”［1］。由此可以看出，协商民主的前提是坚持中国共产党的领导，协商主体是人民内部各方面进行协商，协商的范围是改革发展稳定中的重大问题和事关人民群众切身利益的实际问题，协商的时间是决策之前和决策之后，协商要达成的直接结果是形成共识。

中国共产党要加强领导力，通过协商民主加强社会共识是一条重要途径。中国共产党是凝聚起全国各族人民的思想和力量齐心协力地推进中国特色社会主义事业的领导核心。党的凝聚力、向心力、号召力是在长期的革命和建设中形成的，形成的根本保证是党代表最广大人民的利益，能够团结一切可以团结的力量。在这一过程中，发挥协商民主的优势也起着重要作用。通过协商民主形式，中国共产党深入群众，倾听民意，汇聚民智，尊重人民的首创精神，遇事与人民商量，有事好商量，遇事多商量，与广大人民群众达成共识。这种共识形成的过程就是党的领导力提高和民心凝聚的过程。

当前，中国发展面临着新的国际国内环境，世界局势稳定深刻变动，中国社会急剧转型，思想领域复杂变化。国际上，以美国为首的西方国家战略中心东移，屡屡在中国周边制造事端，在意识形态领域加紧渗透，暗中操纵国内敌对势力非法活动，试图阻挠中国的和平与发展。国内全面深化改革发展面临一系列矛盾和问题，科技创新能力不足，产业结构不合理，环境污染严重，居民收入差距不断加大，区域发展严重不平衡。中国社会处于改革攻坚期、社会转型期、矛盾凸显期三期叠加的局面，利益格局深度变迁，社会矛盾复杂多变，人民的政治参与意识不断增强。在这种情况下，形成利益的最大公约数，达成广泛共识非常重要。协商民主的过程是形成共识的过程，是上情下达、下情上达、彼此沟通、互相理解的过程，是群策群力、广纳众言、广集民智、增强合力的过程。众人的事情众人协商，在自主充分的商量后达成的意见、形成的决策更有说服力、感召力和凝聚力。

二、完善协商民主制度是提升国家治理能力的内在要求

第一，完善协商民主制度是提升国家治理能力的重要内容。国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”［7］，是国家的执行能力，是达成国家治理目标的能力。中国国家治理目标是2012年十八届中央政治局常委同中外记者见面时指出的“人民对美好生活的向往”，是国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦，是经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的现代化。提升国家治理能力，就是要提升达成上述目标的能力，接受实践检验，实现“两个一百年”的奋斗目标的能力。

国家治理能力包括三个方面，国家机构履职能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力［8］。其中，人民群众依法管理国家、经济社会文化、自身事务的能力直接体现人民民主和人民当家作主。“民主政治的核心问题是人民的政治参与，人民的参与过程是实现民主的根本途径。参与本身就是一种人民行使民主权利的表现。”［9］人民群众的政治参与方式有多种，既要通过选举民主选出各级人大代表行使政治权利，也要协商民主、基层民主等直接参与政治，特别在关系群众切身利益的基层事务中更要充分表达意愿，形成共识。

人民群众通过协商民主参加公共事务管理，是提升国家治理能力的重要途径。协商的过程是宣传群众、发动群众的过程，能够让社会各界更充分了解和接受党和国家的路线方针政策，提高管理、决策等公共权力运行的透明度，增强人民的信任度和政府的公信力。协商民主突出人民群众的政治参与，强调人民群众的利益表达和建言献策，服务于社会主义民主决策，使决策真正成为共识、智慧的凝聚，具有广泛坚实的群众基础。建立常态化、多层次的协商对话机制，能够兼听则明，形成发现错误和改正偏见的机制，有效克服决策中信息不对称不全面的弊端，提高决策科学化水平；能够了解社情民意，把握社会动态，将各阶层人民群众的需求和主张纳入国家决策，提高决策的民主化水平，从而增强国家治理能力。

第二，提升国家治理能力必须完善协商民主制度。从20世纪80年代开始，“世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。这股潮流被学术界总结为由‘统治’向‘治理’的转变”［10］5。治理与统治虽一字之差，但包含的理念大相径庭。治理的主体多元，不仅包括政府及其他国家公共权力机关，还包括社会团体、组织以及公民个人，而统治的主体是政府等代表公共权力的行政机关。治理的方式多样，可以是自上而下的强制，也可以是平等互动的协商，而统治毋庸置疑是自上而下的强制，强调上传下达，令行禁止。治理的客体广泛立体，治党治国治军，治理经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，“包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程”［10］8，不仅包括国民生产总值、公共产品、社会资源等硬环境，还包括社会认同、民族认同等软环境，而统治强调对人的统治和约束。从上述比较来看，从统治向治理转变的过程是政治权力下移和民主的过程；国家治理能力是政府、社会组织和公民等对公共事务和公共事务治理过程的管理、预见、管控和把握的能力，是实现公共利益最大化和社会良性运转的能力。

中共十八届三中全会决议中明确提出了中国要推进国家治理体系与治理能力现代化的任务。中国社会的变化使得原来的国家管理机制与管理理念必须改变，引入国家治理理念，促进中国治理方式的转变是时代和社会发展的需要。当前，大规模的公民参与容易引发公共秩序混乱、失控等社会政治危机，这就需要规范、引导，使公民合法有序的政治参与渠道畅通。协商民主“以和谐为核心价值，以求同存异、体谅包容为原则，以建立平等协商、对话、协调的机制为保证，以达成各方利益表达、各种矛盾化解为重点，以实现公共利益最大化为取向，有助于促进自由、平等、公正、法治社会价值理念的实现”［11］。协商民主强调利益相关者公开说理论证、沟通协商，在公共问题上达成一致，直接服务于决策的制定和实施，有助于沟通对话、交流交融交锋，克服利益集团相互竞争、排斥异己的现象。协商民主是改变原有管理机制的理论基础，也标志着国家治理方式与理念的重大变化。

三、提升国家治理能力的策略选择：协商民主制度建设

第一，进一步完善和创新协商民主制度。“政治民主既是一种思想与价值，又是一种以民主制度为主要内容的国家形式；既体现为一种以权利、协商、自主和自治为关键词的社会行动，又体现为一种对民主决策和科学决策加以特别重视的治理机制与治理结构。”［12］协商民主是政治民主的重要形式，协商民主的制度化保证社会成员有序政治参与、表达社会诉求、参与社会治理，并在日积月累的政治参与中形成对社会政治、政府和国家的政治认同。“国家治理的民主合法性之所以有助于其治理能力的提高和良好治理绩效的达成，就在于这种治理范式必然内含的对政治输出秩序的自愿性遵从。”［13］输出秩序是对民主政治的制度化、法制化、程序化。协商民主只有受制于制度，才能规避非理性的困境。

中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对新形势下政党、人大、政府、政协、人民团体、基层、社会组织等各方面协商等进行全面部署，充分体现协商民主在中国政治制度的嵌入性、制度化增长。促进协商民主广泛多层制度化发展，要在协商主体和协商内容上体现广泛性，优化协商主体构成，协商内容有突出的问题导向；要使协商民主体系化发展，在中央、地方和基层等各个层面相互配合、逐层铺开；要使协商民主制度化、规范化和程序化发展，规范协商的主体、责任、权利、义务、规范、原则等，细化协商议题确定原则、协商流程组织、协商共识反馈和决策制定依据等，使协商民主依法依规有序开展，协商的参与主体、协商的主要内容、协商的具体流程以及协商成果落地有了制度上的保障。协商渠道是协商民主重要的实践依托，为保证协商民主的有效开展，使协商渠道畅通十分重要，“拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道”［6］。充分发挥传统协商方式的作用，如提案、公示、评议、共识会议、陪审团、论证会、听证会、参考咨询、民意调查等。同时，开拓网络、移动互联网、微信公众平台等新媒体的作用。建立协商反馈制度，规范反馈程序，明确责任部门和责任人，对协商中提出的意见采纳落实情况及不能采纳的原因及时说明、反馈，这不仅能够增加协商民主的透明度和实效性，还能增强人民群众参与协商的积极性和国家治理的公信力。

第二，加强党在协商民主制度建设中的领导作用。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。协商民主是在党领导下的民主。推进协商民主必须加强党在协商民主制度建设中的领导作用，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，增强党的凝聚力、向心力，提高党领导协商民主建设的能力。毛泽东指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”［14］党的正确决策需要党的领导集体的高瞻远瞩、英明睿智，更需要普通党员干部和广大人民群众的集体智慧，在决策之前和决策实施过程中广泛协商。通过协商听取各方面的意见和建议，集思广益，实现科学决策、民主决策。决策之前的协商能够避免流于形式的通报性质的协商，使人民群众真正参与到决策制定的过程中。决策实施过程中的协商能够收集到各方面的情况，根据实践的具体情况调整决策，并能达到群众监督的作用。

加强党在协商民主制度建设中的领导作用，必须充分认识协商民主的重要性，按照协商民主的要求把协商民主贯穿到日常工作中去，提高各级管理干部的思想觉悟水平和工作能力。“学习掌握协商民主理论，熟悉协商民主工作方法，把握协商民主工作规律，努力成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。”［1］营造民主宽松的氛围，让人民群众知无不言、言无不尽，用协商达成共识、科学决策、联络感情、改进作风。宣传引导、思想引领、教化学习和制度约束、法治监督并重，把党的全心全意为人民服务的宗旨内化为每个党员的行动标尺，让权力在阳光下运行，以人民满意为检验工作的标准。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”［15］。只有以百姓之心为心，始终把群众的利益放在第一位，才能真正赢得群众的爱戴和拥护，提升党在协商民主中的领导作用。

第三，提升人民群众的理性协商意识和能力。中国协商民主在很大程度上满足了国家治理主体多元的价值追求，体现人民在国家治理中的主体作用。随着民主政治的发展、科学技术的进步、移动互联网等新媒体的普及，以及全面深化改革进入攻坚期和深水区，人民群众的政治参与意识明显增强，参与方式多元便捷，蕴藏在人民群众中间的巨大社会能量和政治能量被激活和释放。没有法治约束的民主是一场灾害，没有理性参与的协商民主同样会导致灾难性后果。巨大的群体力量与无序任性交织在一起，不仅不能达成协商的目的，还容易引发不稳定因素，与协商民主的原意背道而驰。

协商民主主张以理服人，是一种理性民主。中国13亿多人口在党的领导下能够凝聚成不可战胜的铜墙铁壁，但“千里之堤，溃于蚁穴”。当前意识形态多元多变，社会思潮纷繁复杂，社交网络、移动终端等快速发展带来便捷的个体获取信息和诉求表达渠道，很容易在网络上聚集一些不良情绪，并能很快从线上走到线下，酿成事端。在这种情况下，提升人民群众理性参与协商民主的意识和能力尤为重要。一要坚定人民群众的理想信念，坚定中国共产党的领导和中国特色社会主义制度。信念是不可战胜的力量，只有信念坚定才能不被外界不良信息干扰，才能与党心往一处想、劲往一处使。二要树立人民群众的大局观念，能够跳出自身局限和狭隘的利益全面看待问题，争取个人利益的同时要兼顾他人和集体的利益，求同存异，包容差异性，谋求互利共赢，营造出宽松友好、协商包容的民主氛围。三要提升人民群众自省自警、自觉自制的能力，指导人民群众学习掌握马克思主义理论，用马克思主义立场、观点、方法看待问题、分析问题和解决问题，做到心明眼亮，明辨是非，理性甄别各类信息，不信谣不传谣。四要引导人民群众理性表达个人或者所代表群体的诉求，善于倾听他人的意见和诉求，积极寻求共识。

［1］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［N］．人民日报，2015－02－10（1）．

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013－11－16（1）．

［3］［德］尤尔根·哈贝马斯．在事实与规范之间［M］．童世骏，译．北京：生活·读书·新知三联书店，2003：379．

［4］［英］马修·费斯廷斯泰因．协商、公民权与认同［M］．王勇兵，译．上海：华东师范大学出版社，2006：316－318．

［5］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室．人民政协重要文献汇编［G］．北京：中国文史出版社，中央文献出版社，2009：203．

［6］习近平．在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］．人民日报，2014－09－22（2）．

［7］习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］．人民日报，2014－01－01（2）．

［8］胡鞍钢，等．中国国家治理现代化［M］．北京：中国人民大学出版社，2014：91．

［9］俞可平．增量民主与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2003：157．

［10］郑言，李猛．推进国家治理体系与治理能力现代化［J］．吉林大学社会科学学报，2014，（2）．

［11］全国干部培训教材编审指导委员会．社会主义民主政治建设［M］．北京：人民出版社，党建读物出版社，2015：134．

［12］林尚立．政治建设与国家成长［M］．北京：中国大百科全书出版社，2008：62．

［13］魏治勋．“善治”视野中的国家治理能力及其现代化［J］．法学论坛，2014，（3）：39．

［14］毛泽东选集：第2卷［M］．北京：人民出版社，1991：742．

［15］马克思恩格斯选集：第1卷［M］．北京：人民出版社，2009：286．