环境管理中政府失灵的治理：基于共有产权住房视角

关劲峤

（淮阴师范学院 城市与环境学院，江苏 淮安223300）

改革开放以来，中国在经济持续高速增长的同时，生态环境状况却在不断恶化。虽然根据库兹涅茨曲线，经济增长到一定程度后将为环境改善提供帮助。但根据研究，中国各地区仍然处于库兹涅茨曲线的左半段，经济增长与环境治理之间还未达到良性互动的阶段，而何时达到这一阶段也是未知之数［1］。

就目前而言，环境问题已经日益成为制约中国经济发展与人们生活水平提高的重要因素。特别在经济活动高度集中的发达地区，人口数量的膨胀、居民生活方式的转变和高度集中的工业使环境问题的严重性更加突出。而随着近年来雾霾现象的持续出现，环境问题已经引起公众的广泛重视。西方国家环境治理经验表明，政府对于环境保护的重视程度和治理能力，直接影响到当地的环境状况［2］。而中国政府在不断加强环保力度的同时，生态环境状况却在不断恶化，其原因在于环境管理中存在着严重的政府失灵现象。本文就此问题进行探讨。

一、环境管理中的政府失灵

根据经济学理论，市场通常无法解决公共物品和外部性问题，即存在着市场失灵。市场失灵的存在被认为是政府主导环境管理的基本理由。因此，环境问题的解决依赖于政府的参与，对于中国的环境管理模式来说更是如此。可是，由于政府行为本身存在局限性，市场解决不好的问题，政府也不必然解决得好，也就是说同样存在着政府失灵［3］。所谓“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济效率或政府把收入再分配给那些不恰当的人们［4］。政府失灵往往导致并加重市场失灵。因此，要消除或减少市场失灵就要从解决政府失灵问题入手［5］。中国环境管理中政府失灵的原因主要在于制度层面。

一是单一的经济增长激励机制。改革开放之后，中国采取了优先发展经济的政策。为了鼓励地方政府推动经济增长，中央政府对地方政府采取了政治激励与约束的办法，即通过考核地方政府官员政绩决定其升迁与否。考核中对经济增长的要求是硬约束，而对环境保护是软约束。这种考核方式容易使地方政府片面追求经济增长速度而忽视经济增长质量，漠视粗放增长方式带来的环境问题。甚至会出现地方政府运用政府力量保护企业产权、维护其利益，形成地方政府和企业利益上的“趋同”性［6］。虽然近年来，对官员和政府的考核中加大了环保因素，但由于积重难返及执行力度偏轻的影响，地方政府对环保问题的漠视还没有得到根本的改变。因此，不合适的政治激励在很大程度上是造成政府失灵的根源。

二是财政分权背景下的财政支出偏向。中国自实行财政分权之后，大量事权交给地方政府。在财力有限的情况下，地方政府无疑要优先将财力安排在有硬性指标约束的财政支出上，不可避免对环保采取了漠视的态度。相对而言，美国的地方政府之所以比较重视环境问题，是因为其税收主要来自财产性税收即房地产税，而房地产税与房价相关，一旦由于环境问题影响到房价，则房地产税收也会减少。因此，城市生态环境的好坏决定了政府的财政收入，从而激励政府着力进行生态环境的改善。而在中国，财政分权导致地方政府的财政收入主要依赖土地出让金，即所谓的“土地财政”。地方对土地市场的重视程度远远超过存量房交易市场。这一点从地方政府财政支出偏向于基础设施建设而非生态环境就可以看出。而从长远来看，“土地财政”的模式是对未来的过度透支，终将难以持续。而且随着中国房地产供应数量逐渐饱和、城市土地可出让数量的减少，政府税收从土地市场转向房地产存量房市场，开征物业税等地方税种是不可避免的［7］。但从目前来看，“土地财政”导致的政府环境管理失灵还难以得到根本改变。从这一点来看，财政分权制度和税制的调整已经迫在眉睫。

三是环境管理考核制度的缺陷。当前中国针对各级地方政府的环境考核制度是从1990年开始推行的“环境保护目标责任制”。但从实际情况看，环境保护目标责任制的效果并不理想，原因在于这一制度具体安排上的两个缺陷。首先，环境考核完全在地方政府上下级之间进行。在中国以经济目标为主导的考核氛围下，上下级地方政府在完成经济指标上存在共同的利害关系，从而导致上级地方政府对下级地方政府环境考核放松约束。其次，环境目标考核的指标不合理。在环境考核中往往不是用“环境容量”等客观标准，而是采用环境管理、污染控制、环境保护设施建设等有较大弹性的指标。这样，即使下级地方政府的环境指标难以完成，上级地方政府也较容易放松考核标准。在这种情况下，环境问题上的政府失灵也就产生了［8］。

四是多头管理使环境管理效率降低。由于环境资源作为公共资源，就决定了环境问题可能是跨地区、跨群体和跨部门的。而在环境管理中，更是往往需要多个部门的协调和配合。而现实当中中国的环境管理体制实行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制。由于立法、历史等原因，在条块分割的环境管理体制下，各部门之间管理机构重叠、职能交叉、权限不清，跨部门的环境管理协调机制不完善［9］200，从而为政府部门间推诿环保责任提供了借口，降低了环境管理的效率，加剧了政府环境管理的失灵。

二、政府失灵的治理手段及存在问题

为治理政府失灵和市场失灵，经济学者提出了一系列政策手段，其中环境经济手段就是重要的制度安排之一。环境经济手段可以大体上分为两个大类：一类侧重通过“看得见的手”即政府干预来解决环境问题，主要包括庇古手段；另一类侧重通过“看不见的手”即市场机制本身来解决环境问题，可称之为科斯手段，主要包括排污许可证、公众参与和自愿协商手段等［10］。

（一）庇古税及其应用限制

庇古提出了著名的修正性税，即对产生的负外部性的数量按一定比例向厂商征税，由于外部边际成本通过政府征税而加入到厂商的私人边际成本，在利润最大化原则作用下，厂商从利益最大化角度出发，主动将产量调整到私人边际成本等于社会边际成本的市场均衡水平，因而起到治理环境问题负外部性的作用［11］7。

但庇古税的应用具有一定的前提，首先政府必须对环境外部性成本拥有完全的信息，能够精确计算庇古税的水平，而要充分掌握环境成本信息必然会增加政府支出成本，这在政府财力有限的情况下很难做到。因此，在现实当中，庇古税核算是一个公认的难题。其次政府必须有动力去执行。庇古税执行的主体是政府，而中国地方政府的目标是最大化其税收收入和经济增长水平。对企业征收庇古税往往会导致企业产量下降，会影响到政府税收水平和经济增长目标。这正是地方政府不愿意管理企业排污行为的重要原因。

（二）排污权交易及其存在问题

排污权交易是指厂商向政府购买（或被授予）排污许可证，从而被允许排放一定量污染的制度。政府只发行足够的许可证，以使污染水平与在命令和控制方法下的污染水平相同。厂商也被允许出售它们的许可证。如果颁发了在总数上正好足够达到质量标准的许可证，而污染者之间又可以重新配置许可证使达标费用最小化，就能够以最低的社会成本达到预期的污染或排放目标［12］。

排污权交易存在的主要问题在于排污权总量的确定。由于排污权交易数量是人为确定的，在中国主要是由政府确定，其主观性较强。在执行当中，如果排污权总量过大则不能起到控制污染的效果；而如果排污权总量指标过小，一方面存在无法实现的可能，另一方面也为寻租留下空间，形成市场外排污权交易，最后导致排污权交易名存实亡。

（三）自愿协商及其存在的问题。

科斯指出，在交易费用为零的前提下，只要产权关系明确予以界定，那么通过自愿协商的办法，就可以使经济活动的私人边际成本与社会边际成本相等，外部性便被内在化了［11］9。但是在环境问题上要明晰环境产权，面临的第一个问题就是产权主体范围的界定问题。由于环境问题严重的地区往往人口高度密集，如果主体界定范围过广，较多的利益相关人会产生“搭便车”的问题。

近年来环境管理当中比较强调多元化主体参与环境管理，即将公众、舆论与媒体等社会组织引入了环境管理领域之中。不同主体参与环境管理，既可以产生优势互补效应，也可以化解政府治理环境的高成本，从而对政府环境管理起到了有益的补充。但在中国环境管理中，政府对公众参与的作用认识不足且存在疑虑，对环保民间组织审核较严且审核周期漫长。因此，多数正规的民间环保组织成立时间较短、数量较少、力量偏弱，在短时间内无法起到应有的作用。

综上，传统环境经济手段治理政府失灵的出发点在于明晰环境产权，即假设政府会主动地进行环境管理。而这一假设存在着明显缺陷，如果政府能够从环境污染中获益，则政府就缺乏治理环境的动力，既不能避免政府失灵现象的发生，更不能解决政府失灵的问题。因此，有必要寻找其他手段，从而明晰环境产权，激励政府进行环境治理并促进公众参与环境管理。

三、共有产权住房及其对政府失灵治理的意义

从西方经验来看，地方政府治理环境的动力来自税制的安排，地方税收中财产税收占有较大的比例，会促使地方政府在关心经济发展的同时更关注于环境的改善避免对财产税收造成影响。而目前中国地方政府的财政收入中财产税所占比例并不高，尽管随着中国房地产市场逐渐饱和，房地产税制改革已经箭在弦上，但要形成规模还需要较长的一段时间。而近年来逐渐推广的共有产权住房制度在形式上可以激励地方政府进行环境的治理。通过共有产权住房对环境治理作用的研究，既可以为治理政府环境管理失灵提供一个有效的途径，也将为中国未来税制改革后的环境管理积累丰富的经验。

（一）共有产权住房的概念及其特点

所谓共有产权住房，就是政府和购房者按比例共同出资购房，政府按出资比率对房子拥有部分产权但没有使用权，购房者在一定年限内从政府手里把另一部分产权通过购买的方式赎回［9］204。

传统经济适用房的退出管理规定只限制了5年内经济适用房不允许直接上市，对5年后上市的相关收益的交纳规定比较模糊。事实上将政府排除在收益之外，使得经济适用房分配中的权力寻租现象十分严重。与经济适用房不同，共有产权住房中的政府和购房者的产权比例明确，政府可以事实上获得一定的房地产增值收益。使政府的投入资金具备了流动性与收益性，其流动性与收益性可以通过租金收回、投入资金收回与产权溢价获得［13］。

因此，共有产权住房实际上将政府收益与房价做了捆绑，政府变成了共有产权房价的利益相关者。而以往地方政府对房地产的态度一直是单向的，只要房地产能够顺利售出，政府就可以通过土地出让金和相关税费实现收益。存量房能否实现升值、交易能否顺利进行对政府并无太大影响。共有产权住房的出现实际上将地方纳入了房地产后期的管理当中，无疑要求政府承担更多的责任包括环境管理的责任。

（二）共有产权住房对治理政府失灵的意义

政府介入共有产权住房的同时也将住房的环境价值与政府未来收益进行了关联。因此，通过共有产权住房可以明确环境产权，而且可以房地产价格的变化核算环境成本，便于通过经济手段促使政府参与到环境的治理当中。

1．共有产权住房可以明确环境产权并激励政府环境管理

中国法律规定环境属于国家和集体所有，从表面上看似乎中国的环境产权主体清晰［14］。但这种制度本身更强调法律上的安排，而忽略了经济手段的制约，即存在着制度硬安排与经济软约束相互矛盾的地方。由环境负外部性的受益者去治理环境的负外部性，最终就会出现环境治理脱离制度安排的结果。问题的根源还在于环境产权界定不清。因此，要明晰环境产权，更应该在环境管理上加强经济约束。

共有产权设立之初主要是为了分担贫困家庭的购房成本，降低其家庭负担。由于政策具有福利性，为了公平起见，共有产权住房的政策规定居民与政府共享升值福利，共担贬值风险［15］。政府对于房产的深度介入，并成为共有产权住房价格的利益关联者。无形中通过经济手段把政府引入环境管理当中，从而有利于生态环境的改善和城市的可持续发展。

以往当居民的住宅落入不合理的规划或环境外部性影响之中，进而导致健康和房价受损之时，往往投诉无门。共有产权的出现改变了政府卖地的一锤子买卖的思维，为政府主动控制环境外部性提供了经济上的激励，作为一种长效机制也影响着政府的房地产管理理念。因此，只要共有产权住房均衡且成规模地分布于城市之中，最终一定有利于城市总体环境的改善。

2．共有产权住房便于环境成本核算

环境成本核算历来是环境管理的难点。环境成本核算过低影响了征税的初衷，而环境成本核算过高则又限制了企业的正常生产，影响了城市的经济增长。此外，目前环境成本的核算方法并不统一，国情的不同又使其核算标准有较大的差距。因此，如何核算环境成本常常存在较大争议。

我们知道任何环境因素的存在，都会影响房地产的价值。随着生活水平的提高，人们开始对居住环境越来越挑剔，尤其是难以复制的自然和生态环境对房价的影响越来越明显［16］。而在城市内部，环境污染因素对房地产价值的贬值性的影响无疑也是最为显著的。城市中污染源的出现会使周边房价大幅度降低［17］。因此，共有产权住房无疑为环境成本核算提供了一条便捷而有效的途径，即环境的成本可以直接体现为房价的变化。房价为核算环境污染成本提供了直观而方便办法的同时，也为环境征税指出了明确的标准，有利于征税的执行，从而使外部成本内在化。

四、通过共用产权住房治理政府失灵的机制

由于共有产权住房的推行有利于明晰环境产权、推动政府和公众参与环境管理，因此可以借助共有产权住房的实践来治理政府失灵的问题，其机制如图1所示。

图1 通过共有产权住房治理政府失灵的机制

一是环境外部性影响共有产权房价格。企业的生产经营行为在获益的同时会产生环境污染。如果没有征收环境税或税率水平较低，企业就会最大化这种外部性，从而让社会承担这种环境成本。如果共有产权住房正处于环境污染源周边，则污染会对其产生负的环境外部性。在人们越来越注重居住环境的舒适性的今天，这种外部性的影响会使房产贬值。当然由于环境信息的不完美，有时房价对环境的反应不够灵敏也不够准确。但是随着网络技术的发展和居民环保意识的提高，未来的房地产交易中环境信息会越来越公开。

近年来，随着公众对房地产评估的重视，房地产评估机构在对房地产价格的评估时不但要考察社会经济环境因素，也要重视生态环境因素对房价的影响。因此，通过网络和评估报告的公开，环境成本将可以直接反映在评估价格的波动上。此外，环境的负外部性也会影响居民的赎回和购买意愿，市场需求的减少会进一步影响共有产权房价，从而影响市场出售收益。

二是共有产权房价波动影响政府收益。由于共有产权住房的推行，住房产权中隐含了政府的出资与未来的收益。一旦共有产权住房价格受周边的环境外部性影响，政府的利益也受到影响。环境的外部性将减少政府从共有产权住房交易中的获益，政府无形中成为环境污染的受害者。以往的环境问题的外部性只会影响到居民，而不直接作用于政府，因此政府没有动力去推动环境管理。而现在环境的外部性成本直接影响到政府收益，从而促使政府加强环境管理，努力解决环境问题。

三是政府通过征收环境税和环境管理，实现良性反馈。政府为了弥补环境污染造成的损失就会对企业征收环境税，由于政府相对强势的地位及其拥有法定的行政和经济处罚手段，在处理环境问题时效果较好，从而大大提高了环境管理效果［18］。环境税的征收抑制了企业的环境污染活动，从而使环境污染的外部性转变为企业内在成本。外部成本的内在化迫使企业发展技术，改善设备条件，减少污染排放，从而使共有产权住房周边的环境污染问题得到解决。为使利益最大化，政府必然通过各种途径来推动生态环境得到持续改善。随着共有产权房价的上升和居民购买意愿的提高，政府增加了收益，进一步激励政府改善共有产权住房周边生态环境，最终实现整个城市生态环境的良性发展。

此外，通过共有产权住房形成了政府与居民的产权共同体，而目标的一致性进一步将政府与居民捆绑在一起，有助于环境问题治理。环境问题关系到居民自己切身的利益，居民对环境问题感觉灵敏，也愿意主动地进行环境监督，监督成本又较低，从而进一步加强了环境管理的有效性。

五、政策与建议

很显然，共有产权住房在治理政府失灵上具有十分明显的作用。需要指出，中国未来的环境治理更要依靠税制改革，只有将地方税收收入与环境治理正向捆绑，才能最终形成良性互动的机制。但是在目前税制改革还需要较长时间的情况下，共有产权房的制度安排实际上能够取得与税制改革一样的作用效果。在共有产权房用于环境治理过程中要注意以下几点，以完善其效果。

一是政府在共有产权住房上所获收益要划归地方。地方政府必须对共有产权住房的收益部分拥有完全的支配权，收益部分既可以用于弥补环境管理成本，也可以激发地方政府进行环境管理的积极性。从国外经验来看，存量房税收的地方化有利于地方环境的改善。很显然，只有地方政府从共有产权住房中所获收益地方化，才能推动地方政府关注共有产权住房周边环境，也才会运用各种手段去改善环境。如果共有产权的收益收归中央，则对地方政府失去了应有的激励作用。

二是完善房地产评估制度。目前，中国房地产评估当中对生态环境的因素考虑较少，更多地关注了经济、社会因素及建筑物本身状况对房价的影响。加之环境评估制度与房地产评估制度的割裂，又有大量寻租现象发生在环境评估当中。因此，要通过房价反映环境成本，必须健全环境评估制度，完善房地产评估制度。只有在房地产交易各个环节强制进行房地产评估，真实而具体地通过房价将环境的外部性体现出来，才会推动政府和公众采取行动治理环境。

三是合理布局共有产权住房。共有产权住房相对于其他保障房的优点在于灵活性、价格随行就市。因此，共有产权住房区位的选择不能过于单一，否则容易形成类似拆迁安置房的贫困化小区，不能起到推动政府治理环境问题的作用。只有根据居民的需要合理地选择共有产权住房的区位，做到区位的合理交叉和全面覆盖，才能有效推动居民和政府全面地进行环境的治理。

四是逐步扩大共有产权住房规模。在现阶段，环境管理中政府失灵来自政府有自身的利益追求。要推动政府进行环境管理，就要通过不断推进共有产权住房的规模，最终实现政府从环境管理中的收益超过放任污染带来的收入。共有产权住房也只有形成一定的规模，才会形成居民和政府的合力推动环境管理。如果政府从共有产权住房当中获利过少，就不能引起政府的关注从而采取治理行动。随着未来房地产税特别是存量房税收在政府财政收入中所占比例越来越高，政府对环境的重视程度也会越来越高。

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