中国电力监管探索

张纯瑜

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)



中国电力监管探索

张纯瑜

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)

我国电力监管长期处于垂直一体化管理的体制下，监管效率低下，远远不能满足电力发展的需求。随着电力市场化改革的推进，我国电力监管也进行了“政监分离”的改革探索，成立了独立于政府的电力监管委员会。然而当下市场化时机并不成熟，电监会陷入了“身份困境”。2013年在新一轮大部制改革的背景下撤销电监会，将其职能并入了国家能源局，探索重组后能源局的电力监管在新的改革环境下的定位，不仅能够缓解电力监管现存的困境，而且能够促进电力监管长效机制的构建。

电力监管；政监分离；政监合一

作为我国国民经济的基础性工业，电力行业一方面本身就具有天然的规模经济性、范围经济性等自然垄断性特征和外部经济性特征，另一方面发、售电环节潜在的竞争性使得其垄断和竞争环节能够进行分离。这在一定程度上对电力监管的需求进行了界定：“抑制垄断势力的输、配电价监管需求；维护规模经济与有效竞争的电力市场准入监管需求；正外部性与电力安全、普遍服务的监管需求；负外部性与环境监管需求等。”[1]我国电力监管长期处于垂直一体化管理的体制下，监管效率低下，远远不能满足电力发展的需求。随着电力市场化改革的推进，我国电力监管也进行了“政监分离”的改革探索，成立了独立于政府的电力监管委员会。然而在当前的环境下，电监会却陷入了“身份困境”。2013年在新一轮大部制改革的背景下撤销电监会，将其职能并入了国家能源局，探索重组后的能源局的电力监管在新的改革环境下的定位，不仅能够缓解电力监管现存的困境，而且能够促进电力监管长效机制的构建。

一、 电力监管历史脉络——政监合一到政监分离

在电力市场化改革之前，我国电力管理体制是垂直一体化的管理模式，在此基础上的电力监管也是采取政监合一的监管模式。在电力市场化改革时期，我国的电力体制实行政企分开、厂网分离、竞价上网、依法调度的市场化道路，在此基础上的电力监管则采取政监分离的电力监管模式。

(一)市场化改革之前的电力监管

建国初期，我国在经济上采取了公有制基础上的计划经济体制，作为关系国计民生的电力工业尤其受到党和政府的重视。因此，在当时的体制背景下，我国的电力管理体制形成了高度垄断垂直一体化的管理模式。我国的电力管理部门经过分分合合几十年的改革，分别经历燃料工业部时期、水利水电部时期、电力工业部时期、能源部时期等，这些电力工业部门“作为国务院的行政机构，既是电力工业政策的制定者，又是行业管理机构，同时也是电力企业的垄断经营者”。[2]虽然电力管理体制在改革过程中开始出现政企分开的势头，但是电力监管的权力与职能却一直在政府机构的控制之下，并且导致了多头监管的畸形监管状态，监管职责划分不清、监管缺乏统筹协调、监管效率低下。

(二)市场化改革探索中的电力监管

从1993年八届人大一次会议明确提出政企分开到2000年底，我国的电力管理体制基本实现了从中央到地方的政企分开。2002年实行的电厂与电网分开，打破了垂直一体化垄断的电力体制，电力行业进入市场化改革时期。在此背景下，成立了独立于政府的电力监管机构——国家电力监管委员会(简称电监会)。作为国务院直属的正部级事业单位，根据国务院授权，依法对履行对电力行业实行监管职责。在机构设置上，电监会与政府机构没有隶属关系的牵制，体现了政监分离的监管模式；在法律制度建设上，建立了以《电力监管条例》等为核心的电力监管法规体系；在体制设置上，对区域电网公司电力交易调度中心和部分大城市派驻机构实行垂直管理。

二、 电力市场化改革中电力监管的困境

电力市场化改革下，电力管理体制实行政企分开，电力监管模式实行政监分离，是对传统电力管理体制和电力监管体制的完善和进步。但是电监会成立的十年时间内，其对电力市场化建设与发展的不适应愈来愈多地表现出来，电力监管深陷困境之中难以自拔。

(一)电力监管无市可监，监管机构如同虚设

首先，虽然我国进行市场化改革的相关文件规划明确了区域电力市场建立以及发电企业实行竞价上网的时期，但是由于当下遭遇了电力短缺的困境，国家发改委对电力工业的生产还是采用计划经济下过度干预的方式以应对困境。面对电力市场化建设的停滞，还处于建立初期的电监会此时却没有话语权，出现电力监管微不足道的尴尬局面。

其次，在电力供应短缺的情况下，电网公司的市场化职能也得不到发挥，区域电力市场的建设缓慢，大部分仍处于试点与模拟阶段，市场化交易远远不足。电网实行一体化管理，作为售电主体的供电公司缺乏独立性等，使得发、输、配、售电等环节仍没有分开，垄断现象依然严重，市场的作用微乎其微。

最后，电力企业尤其是主体电网企业仍承担了部分政府职能。我国的主体电网企业是在原来的电力工业主管部门不断的改革中诞生的。原电力工业主管部门的部分政府职能却并没有随着改革的推进转移到其他部门，而是留在了目前的电力企业中。市场化环境下本不应该承担政府职能的电网企业却利用政策上的漏洞为自身谋取不正当的利益，严重影响市场的公平交易，阻碍市场的健康发展。

这些都与电监会最初的设想相差甚远，电力市场环境不完善，电监会无监管职能可发挥，出现电力监管无市可监、监管机构形同虚设的情况。

(二)电力监管无权可监，监管机构独立性差

我国电力监管的职能并非都集中在一个监管机构中，而是延续了多头管理的格局。究其原因，则是政府的职能并没有根据市场的培育情况进行调整，反而延续了计划经济时期垂直一体化垄断管理的模式。我国的电力监管主体除了名义上的电监会之外，还有国家发展与改革委员会、国有资产管理委员会、财政部、环保部、质量技术监督总局等。

首先，“国家发展与改革委员会除了承担制定发展战略等宏观规划职能之外，还通过行政审批方式限制市场准入，确定上网电价，并直接对上网电量进行计划分配。”[3]这些核心监管职能一直没有下放给电监会，不仅极大地削弱了电监会电力监管的职能，而且本应承担战略规划职能的部门却深陷微观管理事务中，分散其宏观管理的职能。除此之外，其他电力监管主体的监管职能也与电监会的职能出现不同程度的交叉，导致责任互相让渡、监管效率低下等弊端。最后，在机构设置上实现了政监分离的电监会本应具有极强的独立性，但是实际上电监会连最起码的经费都不能实现完全独立。电监会在成立之初时，经费来源于监管客体之一——国家电网公司，导致电监会的监管很大程度上受到国家电网公司的牵制，虽然后来经费改为财政部拨款，但还需经过国家发展改革委员会等部门的审批，经费上的不独立在很大程度上对电监会的有效监管产生消极影响。

(三)电力监管无法可监，监管机构身份认同度低

纵观国外电力体制改革的过程，不难发现许多国家在电力监管方面都有可依据的法律法规，电力监管机构在这些法律法规的指导下实行依法监管。比如“英国在其电力法中对电力监管的责任和权力进行了明确严格的规定，美国的电力监管则体现出立法先行的传统。”[4]监管机构的成立与运行应有相应的法律法规作为保障，但是我国的电力监管机构却并不以法律的支撑为前提，法律的制定明显滞后。远于1996年制定的《中华人民共和国电力法》(简称《电力法》)是我国效力最高的法律，其中对电力监管的相关规定模糊不清；2005年出台的《电力监管条例》(简称《条例》)虽然进一步明确了电监会的法律地位，但相对于《电力法》来说，《条例》仅属于下位法，法律效力相对低下。因此，当法律相互之间出现矛盾时，处于上位法的《电力法》完全可以替代《条例》的相关规定。

法律地位的不明确导致电监会得不到电力行业各主体的认可，不仅对监管客体行使监管权力时无法可依，而且也难以与其他监管主体(政府主管部门)进行权力的制衡。

三、 能源局重组——电力监管新一轮的改革探索

基于电监会作为电力监管机构时期内出现的种种困境，2013年按照十八大要求进行大部制改革后，国务院决定撤销电监会，重组国家能源局，将电监会的职能并入国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。重组后的国家能源局的职能主要包括拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。

(一)监管模式的转变——政监分离到政监合一

本次电力监管的改革打破了十年之内建立起来的政监分离的模式，又转为政监合一的监管模式。有学者对本轮的改革提出质疑：这种政监的再次合一是否是电力改革的一种倒退？要回答这个问题，先要明确电力监管模式的选择标准。从国外监管模式的设置上可以看出，选择政监分离监管模式的国家都建立在电力市场化相对完善的基础上，即电力监管体制的改革应与电力市场的发育程度相适应。而我国目前电力市场化水平低，尚未达到迫切需要进行监管的市场化程度，尚未达到需政监分离的阶段。政监分离的愿景是美好的，但是目前市场的客观环境决定了分离的时机未到。因此，采取政监合一的监管模式有一定的合理性。

(二)能源局重组的优势

与原电监会担任监管主体相比，重组后的能源局管理主体更加明确，便于对电力行业进行集中统一的管理，在一定程度上可以克服传统监管模式中出现的多头管理的困境。另外在目前电力市场不完善的情况下，能够提高电力监管的有效性，增强电力监管机构的权威性。

(三)能源局重组的弊端

能源局的重组虽然在一定程度上缓和了电力监管的困境与矛盾，但是重组后的能源局实行电力监管却还存在很大的隐患。首先，能源局的上级主管部门为国家发展与改革委员会，其出于宏观经济的考虑，还承担电价审批、市场准入等核心职能，这与原电监会的相比，属于换汤不换药的改革；其次，政监合一的电力监管很容易使能源局重回行政管理的老路，不利于电力市场的持续发展；最后，能源局既担任宏观政策管理的职能，有担任监管各方面微观管理的职能，很可能会导致顾此失彼，职能之间相互制约，不能达到能源局重组时的初衷。

四、 电力监管长效机制构建下电力监管的定位

我国的电力监管机构设置模式大致可以分为三种基本模式：一是独立的、权力集中型的监管机构；二是在政府相关部门下设立相对独立的监管机构；三是政府部门直接承担监管职能，即政府与监管机构合一的监管模式。[5]从发展趋势上来看，世界各国的电力监管机构都在由政府直接监管转向专业化的、独立的监管方向迈进。我国采取政监合一的监管方式并非是在逆转世界潮流的趋势，而是在综合考虑目前国情下采取的过渡性的监管方式。这种监管方式只是暂时的，电力监管体制还需放眼未来，适时进行改革，建立电力监管的长效机制。

(一)明确电力监管理念，避免监管行为倒退

我国的电力监管应采取渐进式的过渡模式，这种模式可分为四个方面来体现：一是在现有的国家能源综合管理部门内部，设立相对独立的能源监管委员会；二是完全独立的能源监管委员会，在级别上与国家能源管理部门是并列的；三是取消统一的综合管理部门和监管机构，直接按照行业成立专业的、独立的能源监管机构；四是社会性质监管机构与能源管理部门相统一，设立独立的经济性监管机构。[6]我国的电力监管体制改革还有很长的路要走，目前采取过渡性监管方式的目的是为了更好地推进完善市场化程度上的完全独立、专业的监管机构。电力监管主体应明确自身改革的方向与前景，担当起改革的责任，避免倒退到计划经济时期的政监合一模式。

(二)加快电力市场化改革，构建良好的监管环境

实行政监合一的电力监管模式并非是要倒退到政企不分的计划经济时期，而是应该加快电力市场化改革，虽然电力市场化的道路的艰辛的，但是坚持市场化改革的方向是不可逆转的。让市场经济的原理体系作用到电力资源的分配中，保证市场充满竞争性，竞争体现公平性，从而构建良好的监管环境，使监管机构能够有市可监。

(三)健全电力监管法律建设，依法实施监管

一方面，我国具有最强法律效力的《电力法》明显滞后于现行电力管理体制的发展。因此，应对《电力法》进行及时有效的修订，对电力监管的主体、职能、范围等方面作出明确规定，使各种原本界定模糊的内容能够得到法律的明示与保障。另一方面，大部分西方国家的在进行监管体制改革时都能做到立法先行，而我国的电力体制改革都没有先行的法律作为支持和保障，更多的是采用法律效力低下的行政性方案为指导进行改革。这无异于对改革后机构的设立以及权力的运行都造成很大的障碍。然而，我国的电力体制改革路径已成惯性，贸然实行立法先行并不可行。因此，可采取改革与立法并行的路径，即对于刚重组的能源局，应尽快制定法律保障其法律地位，不然能源局只会重蹈原电监会的覆辙。

(四)以高位推动为前提，集中电力监管权力

原电监会所面临的最大困境就是监管职能分散，自身无权监管。能源局成立后虽然监管权力在一定程度上实行了集中，但是国家发展与改革委员会还掌握着监管的核心职能。职能的分散归根到底是利益的博弈，各个利益主体都会在最大程度上捍卫自身的利益。因此，真正左右监管权力的不是某个政府部门，更不是监管机构自身，而是要靠党和国家高层领导人推动改革的决心和破除阻力的勇气。在目前情况下，需要以高位推动为前提，对电力管理的职能与权力进行集中授权，不仅提高监管效率，而且能够在一定程度上提高监管机构的独立性。

[1] 杨凤.经济转轨与中国电力监管体制建构[M].北京：中国社会科学出版社，2009：84—93.

[2] 夏珑,史胜安.善治理念下的中国电力管理体制改革研究[M].保定：河北大学出版社，2012：145.

[3] 高世楫,俞燕山.基础设施产业的政府监管——制度设计和能力建设[M].北京：社会科学文献出版社，2010：512.

[4] 龙生平.基于整体性治理的我国电力监管体制改革研究[D].武汉：华中师范大学，2011.

[5] 肖兴志.自然垄断产业规制改革模式研究[M].大连：东北财经大学出版社，2003：138—140.

[6] 王铁柱.新电荒形势下中国电力监管效能的改进[D].西安：西北大学，2013.

(责任编辑：王 荻)

2015-05-20

张纯瑜，女，华北电力大学(保定)法政系硕士研究生。

F407.61

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1008-2603(2015)04-0042-04