能源安全须以法律体系建设为根本保障——以贵州省能源法规体系建设为例

姬文清

(1.贵州警官学院，贵州 贵阳 550005；2.北京交通大学 中国产业安全研究中心，北京 100044)



能源安全须以法律体系建设为根本保障
——以贵州省能源法规体系建设为例

姬文清

(1.贵州警官学院，贵州 贵阳 550005；2.北京交通大学 中国产业安全研究中心，北京 100044)

能源是人类社会生存与发展的物质基础，更是国民经济发展的基础。能源问题是关系我国经济建设全局的一个重大战略问题。通过对现行能源法律体系的梳理分析，我们发现主要存在四大缺陷，即：结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷和协调性缺陷。我国目前出现的能源安全问题的原因有很多，但根源在于法律体系的不健全。为了解决能源安全问题，运用法律法规进行规制必不可少，能源安全保障的根本在于法律体系建设。

能源安全；保障；法律体系

能源是人类社会生存与发展的物质基础，更是国民经济发展的基础。能源问题是关系我国经济建设全局的一个重大战略问题。

在过去200多年里，传统的化石燃料(如煤炭、石油、天然气)的开发和利用极大地推动了人类社会的发展。电力的使用在人类文明发展史上具有划时代的历史意义。时至今日，电力的使用已渗透到社会经济、生活的各个领域。由于电力具有转换方便，能高度集中和无限划分、清洁干净和易于控制，可大规模生产和远距离输送等特性，使电力发展和应用的程度，即一个国家的电气化程度，成为衡量其社会现代化水平高低，以及物质文明和精神文明发展程度的重要标志之一。

一、大规模使用化石燃料带来许多负面影响

电能是二次能源，不能直接从自然界获得，必须经过一次能源的转换。传统的一次能源为化石燃料，如煤炭、石油、天然气、核燃料等，亦称为常规能源。大规模使用化石燃料带来许多负面影响。

(一)化石能源资源的枯竭，影响人类社会的平稳发展

进入到工业时代后，人类飞速发展自己的文明，经历过几次能源危机后，人们开始慢慢认识到，如果不对开采煤炭、石油、天然气等化石能源进行一定的限制，那么资源必然会有枯竭的一天。当今世界能源结构中，人类所利用的能源中主要由煤炭、石油、天然气等化石能源构成。

国家能源局规划发展司司长江冰在能源经济形势发布会上提到，到2015年，我国非化石能源在一次能源消费比重将达到11%以上，而煤炭占一次能源消费比重将由2009年的70%以上降至63%左右。

在我国“十二五”能源发展规划中，重点将围绕在中央提出的碳减排以及提高非化石能源比重这两个要求上。据预测，到2015年，我国常规水电即将达到2.5亿千瓦，核电即将达到3900万千瓦，其他非水能可再生能源也将达到1.1亿吨标准煤左右。

按照上述发展目标，我国在逐渐改善能源结构优化调整的工作，估计在2015年，我国天然气在一次能源比重提升4.4%，水电和核电在一次能源比重提升1.5%，风电、太阳能等新能源占一次能源消费比重提升1.8%。

想要在2020年达到非化石能源占15%的目标，我国必须重点发展核电、水电和太阳能、生物质能、风能等非化石能源。按照国家能源局估测，到时候，我国核电务必要达到7500万千瓦装机容量，水电也要达到3亿千瓦，其他非化石能源总体利用规模达到2.4亿吨标准煤。

由于人口的增长和生活质量的提高，可以预见到，世界能源的消费量将会有一个数量级的提高，预测到2020年，世界一次能源消费总量将达到200亿～250亿吨标准煤以上。2011年我国能源消费总量比前一年增加7%，增加到34.78亿吨标准煤。但是就算美国基本维持2010年的水平(即35.28亿吨标准煤)，中国的消费量也远没有超过美国的消费量。此外，从人均能源消费量来看，我国的人均占有能源远远低于美国、日本、韩国等其他国家，根据数据统计，我国去年人均仅仅为2.59吨标准煤。不过，国家发改委能源研究所原所长周大地回应关于我国“实际能源价格并不低”、以及“中国汽油价高于美国”等外界质疑说到，这是美国通过多年的石油外交，包括军费支出成本得到的，这是中国无法做的。事实上，中国的汽油价也就是中等水平，全球绝大多数石油消费国的汽油价都比中国高。按目前的能源消费水平估算，到2020年一次能源消费总量在我国将高达29亿吨标准煤。

我国的能源资源储量并不乐观，根据相关资料，目前探明技术可开发能源总资源量在8230亿吨标准煤左右，剩余可采能源总储量为1392亿吨标准煤，是世界总储量的10.1%。目前我国可采总储量能源剩余比重如下：原煤占58.8%，原油占3.4%，天然气占1.3%，水能占36.5%。我国能源经济可开发剩余可采储量的资源保证程度只能持续129.7年，其中：原煤为114.5年，天然气为49.3年，原油仅为20.1年。

(二)生态环境的恶化，影响人类社会的可持续发展

引发大气和其他类型环境污染与生态破坏的最重要原因就算化石能源的过度开发和利用。自工业革命以来，由于人类活动所引起的80%温室气体造成的附加气候，其中首要的温室气体就是CO2。CO2的主要排放源是化石燃料的燃烧产生的。数据资料可以看出，在过去100年时间里，全球平均气温上升了0.3～0.6℃，全球海平面平均上升了10～25cm。如果不进行温室气体减排措施，在今后几十年中，每10年全球平均气温将升高0.2℃，到2100年全球平均气温将提高1～3.5℃，届时，南北极地冰山将大幅度融化，导致海平面大大上升，一些岛屿国家和沿海城市将淹于水中，其中包括几个著名的国际大城市：纽约，上海，东京和悉尼。除温室效应以外，气候反常、土地荒漠化、酸雨酸雾现象、沙尘暴、海洋风暴增多等，都一定程度的受到人类大规模利用化石能源的影响。

在我国，与2005年相比，2010年全国二氧化硫排放总量下降14.29%，全国城市空气二氧化硫(SO2)、可吸入颗粒物(PM10)的年均浓度分别下降26.3%和12%。但是，随着经济社会的高速发展，能源消耗急速增长(特别是以煤炭为主的能源)，机动车保有量大幅增加，在经济发达地区，氮氧化物(NOx)和挥发性有机物(VOCs)的排放量也明显增加了，臭氧(O3)和PM2.5污染日益剧烈，在PM10和总悬浮颗粒物(TSP)污染依然严重的情况下，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域PM2.5和O3污染加重，灰霾现象频繁发生，能见度越来越低。

人类赖以生存的生态环境正在遭受着日益严重的人为破坏，人类目前的经济活动方式正在透支人类的明天，世界各国都在研究能够替代一次能源的环保能源。

清洁能源以及可再生能源作为一种清洁无污染、可再生的能源资源普遍受到各国的关注，各个国家都投入大量的人力物力在其中，想在对新能源和可再生能源进行研究和开发能够为本国的能源发展提供一条康庄大道。

二、我国现行能源法律制度存在缺陷

能源法律制度结构较其他法律制度结构更为复杂。除了煤、油、电、核，可再生能源开发利用及其环境保护和节能规范各有专门的法律规定外，能源问题涉及政治、经济、军事、外交等诸多领域，能源问题解决的多变性与复杂性也直接或间接决定或影响着能源法律制度结构的形成。此外，能源法律制度结构还涉及国内法与国际法的衔接，特别是其他法律制度及相关制度经常直接规范着能源开发利用，与能源法律形成交叉甚至法律冲突。

中国与能源相关的环境政策政出多门，且存在缺陷。目前的能源政策法规出自国家发改委、环保总局、电力部门等多个部门。现行与能源相关的环境政策体系主要体现在以下几个层次：国家和地方有关的法律法规、国家和地方有关政策规定、国家和地方环境标准(包括强制性标准和非强制性标准)。能源管理政策尚存空白点、执法不力、燃煤型的污染特征明显、企业技术和资金局限及环境意识淡薄等现实问题。通过对现行能源法律体系的梳理分析，我们发现它主要存在四大缺陷，即：结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷和协调性缺陷。

结构性缺陷主要指的是能源领域的基础性法律缺失。关键领域的能源单行法律缺失，尤其值得指出的是能源公用事业法仍是空白。能源的开发、利用等行为已经被现行能源立法所调整，但是有关能源产品的销售和能源服务来说，没有相应的法规跟进。目前我国能源法律制度的基本结构尚不完整。我国能源法律体系的雏形已经初步构建起来，但仍有相当部分的能源活动基本领域缺乏高层级的立法规范，如石油天然气法尚未出台，统领性的能源基本法《能源法》也未出台。内容性缺陷，主要体现在部分能源法律、法规与能源改革方向不相适应。另同时现行法律、法规存在诸多立法空白，部分法律的内容较为陈旧，已经无法适应客观现实的需要。配套性缺陷，主要表现在现行能源单行法律大多比较原则。操作性比较差，部分法律需要大量法规和规章配套才能实施。一些法律法规因为各种原因，长期不能出台。协调性缺陷，表现在不同位阶的能源立法之间不够协调，能源法与其他相关法律之间缺乏相互呼应。

三、贵州建设能源法规保障体系探索

我国目前出现的能源安全问题的原因有很多，从根本上说在于法律体系不健全。为了解决能源安全问题，运用法律法规进行规制必不可少。正如前面的分析，能源相关法律存在的问题很大程度上在于能源法的缺位。

立法的目的应该是保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境这三大目标展开，为了完成这一目标，则需要建立能源环境保护制度，同时大力推动节能减排的措施。

能源问题不是我国一个国家单独存在的问题，而是一个世界性的问题。能源交易是国际化的，一个国家的能源自产自用早已成为历史，中国作为能源进口大国，其进口渠道的安全成为一个重大的隐患，地缘政治，军事等因素的切实等影响到中国的能源安全。

建立能效评估体系。我国相比于其他国家，能源的使用效率偏低，所以建立一个有效的能源评估体系，同时对反馈结果进行改进显得尤为必要。

我们可以看到，虽然之前我国早已制定和发布了节能法，但是在能源利用的标准，奖惩方面并没有加以细化，导致政策的实施并没有达到预期的目的。而日本的成功经验表明，日本的《关于新能源利用等的促进特别措施法》、《石油储备法》、《关于能源使用合理化的法律》、《基本石油法》等一系列专门和综合性的法律法规，为其应对能源安全性起到了重要作用。我国还处于市场经济的初级阶段，能源的发展若是只仅仅受市场规律的约束必然会导致能源市场的混乱，最终致使国家的能源面临危机。因此，很有必要建立健全能源安全法律体系，才能从根本上保证能源的安全，才能实现能源问题的可持续发展。

我们都知道，贵州在能源安全方面曾存在一些问题，引起了一些负面的影响。然而，近年来，贵州省坚持走新型工业化道路，主动探索发展循环经济，在推动试点示范、综合利用资源、推行清洁生产和促进能源原材料等特色优势产业可持续发展方面取得了积极成效，反映出能源风险防范的新趋势与特点。通过对贵州在能源安全方面所做的探索与尝试加以分析，不难看出法律体系的建设在其中起到了根本性的作用，为我们更好地保障能源安全提供了一个范例。“十二五”期间，贵州省将加大能源产业的结构调整力度，初步形成规模型、效益型、生态型的多元化能源产业体系，基本建成全国重要的综合能源基地。能源项目总投资约4650亿元，其中电力产业(含新能源)2100亿元左右，煤炭产业(含煤炭转化及综合利用)2300亿元，城市燃气约250亿元。在深入贯彻落实科学发展观，走新型工业化和循环经济道路，以资源为依托，以园区为载体，以改革开放为动力，以技术创新为支撑，培育壮大省内龙头企业，引进国内外优强企业，带动中小企业，大力发展煤、磷、铝等优势资源精深加工，实现煤电磷、煤电铝、煤电钢、煤电化一体化协调配套发展，建设我国南方重要的资源深加工基地，构建贵州省以资源为依托的原材料工业新优势等加强能源风险防范方面做出了一些有益的探索。

能源工业是贵州省的支柱产业，在开发利用能源资源的同时，贵州省对能源产业所存在的风险高度重视，始终把完善控制能源消费总量和节能减排相关法规、制度和规定作为能源产业风险防范之根本，修订、制定了《贵州省节约能源条例》、《贵州省重点用能单位能源利用状况报告内容及报送办法的规定》、《贵州省工业和信息化节能监察办法》等地方性法规和办法。

2003年9月28日经贵州省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《贵州省节约能源条例》，是贵州省第一部关于节约能源的地方性法规。该条例的颁布实施将为贵州省提高能源利用效率和经济效益、保护环境、促进经济社会的可持续发展提供有力的法规保障。 2011年，贵州省确定的规模以上工业万元增加值能耗下降目标是5.3%，实际下降了8.04%。在保持工业经济持续增长的同时，工业节能取得良好效果。

在贵州省，工业能耗占全社会能耗的70%左右。因此，在学习和借鉴先行先试省(区)的经验基础上，结合工作实践，下决心制订和发布了《贵州省工业和信息化节能监察办法》，已于2012年1月1日施行，并制订了《贵州省工业和信息化节能监察手册》等进一步规范各级节能监察机构开展监察工作，推动我省节能监察工作步入规范化、标准化轨道。

《贵州省节约能源条例》规定：年综合能源消费量5000吨标准煤以上的用能单位为重点用能单位。为此，贵州省专门制定了《贵州省重点用能单位能源利用状况报告内容及报送办法的规定》，对全省重点用能单位实行定期报送能源利用状况报告制度。

为实现贵州经济社会发展的历史性跨越，提供长期、稳定、经济、安全的基础能源和原材料保障，实现由能源大省向能源强省转变，编制了《贵州省“十二五”能源发展专项规划》(以下简称《规划》)。《规划》根据《中共贵州省委关于制定贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，通过总结我省“十一五”能源发展取得的主要成就，评价我省能源资源及其开发利用状况，分析能源发展所面临的形势，明确我省“十二五”能源发展的指导思想、总体要求和方针、规划目标、发展重点，制定能源发展的保障措施和有关政策建议，提出合理控制能源消费总量行动方案、主要举措和工作部署。通过《规划》的实施，增强我省能源工业在国民经济及行业中的地位，保持其快速持续的发展，建设成国家重要的能源基地。

[1] 李孟刚.中国能源产业安全报告2011-2012[M].北京：社会科学文献出版社，2012：1.

[2] 王含春，李孟刚. 我国电力产业价格规制改革研究[M].北京：经济科学出版社，2010：3.

[3] 刘明.关于我国能源利用与环境保护的现状分析[J].山西能源与节能，2004(3).

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[5] 吴巧生,程金华.经济高速增长下的中国能源安全分析[J].宏观经济研究,2007(4).

[6] 周凤起.中国石油供需展望及对策建议[J].国际石油经济，2001(5).

[7] 王革华.能源与可持续发展[M].北京：化学工业出版社，2005.

(责任编辑：李潇雨)

2015-06-20

姬文清，男，贵州警官学院高级讲师，北京交通大学中国产业安全研究中心博士后。

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