论公众参与立法制度的不足与完善

闫 斌

(山西大学法学院，山西太原030006)

众所周知，立法是法律运行的起点，是法治得以彰显的首要环节，也是依法治国的前提性条件。而一直以来，立法决策由少数法律精英掌控，民众之于立法，只能是被动地接受与服从。随着参与制民主理论与实践的发展成熟，社会民众得以在立法工作中扮演重要角色，公众参与立法制度也成为学界研究的理论热点。确实，公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的吁求，都使得公众参与立法具有了现实的必要性与紧迫性［1］。公众参与立法有助于巩固立法合法性之基础，提高立法的科学性、合理性、可行性。但是，现阶段我国的公众参与立法制度仍然存在着一些不足，如何加以完善已成为当务之急。

一、公众参与立法之解读

公众参与立法目的在于以公众言论监督和倒逼立法机关的立法行为，使其具有民主性和科学性。它主要是通过民众或社团在公共领域中表达意见建议，对立法活动施加影响。以现阶段我国的立法实践而言，公众参与立法在立法程序的各阶段表现如下。

第一，立法准备阶段的公众参与立法。在此阶段，或者由立法机关征集立法项目，或者由社会民众主动向立法机关提出立法建议。目前，已有多个省、自治区、直辖市在制订地方法规之时主动向民众征集立法建议，这是我国公众参与立法走向制度化和开始良性发展的一个信号。

第二，立法草案提出阶段的公众参与立法。民众提出的立法动议一旦引起立法机关的重视，有立法权的立法机关往往以座谈会、论证会的形式召集专家学者以及一部分民意代表，并汇集相关行政部门负责人，对这一立法草案的可行性和必要性展开讨论。2013年10月11日，国务院法制办就曾针对《行政调解条例》召开征求意见调研座谈会。

第三，立法草案起草阶段的公众参与立法。在立法草案的起草阶段，由立法机关主导，针对草案中要反映的立法重点、立法目的等核心问题征求公众意见。特别应注意的是，此阶段非常重视法律专家的广泛参与，因为法律条款的起草是极具技术性和专业性的工作，不仅需要反映民声，还需要体现科学性。

第四，立法草案审议阶段的公众参与立法。在草案的审议阶段，公众参与立法可以以如下形式展开。一是立法调研。在我国，立法机关是各级人民代表大会以及常务委员会，因此，各级人大可组织常委会委员或人大代表深入基层，密切联系群众，以达倾听民声、汇聚民智之目的。二是利用媒体渠道广泛征求对草案的意见。报纸、电视等传统媒体可以用来公布法律草案，而新兴的网络媒体则可以成为广泛征集民意的工具。三是书面征求意见。以媒体方式征求意见有不确定性，针对特定的立法草案，如果非常有必要征求某行业、某单位、某专家的意见，可以以投递书面信函的方式开展工作。四是召开立法座谈会、论证会。立法机关如果认为有必要还应组织面对面的立法座谈会或论证会，积极邀请广大的专家学者、社会组织、人民团体、企事业单位、民意代表参加会议，并广泛听取各方意见和建议。五是举行立法听证会。立法听证制度是公众参与草案审议的重要实现途径，而立法听证会是立法听证制度的直接表现形式，也是表达民意的有效途径。举行立法听证会可以广泛征集到不同岗位、不同阶层群体的意见和建议。六是列席和旁听。在法律草案的审议过程中可以邀请民意代表、社会组织、企事业单位列席旁听法律审议的过程。这不仅是公民政治生活的一部分，也是保证立法在阳光下进行的重要方式，并且让公民亲眼见证法律法规的形成，能增强群众对法律的信任，培养民众的参与意识，最关键的是实现了对立法的有效监督。

第五，法律公布之后实施阶段的公众参与立法。由于社会生活的复杂多变，任何法律的制定都不可能尽善尽美，因此，在法律的实施阶段，社会公众仍然可以针对法律法规实施过程中存在的相关问题，向立法机关提出建议，实现对立法的民主参与和监督。近日，由诸多法律专家和社会公众共同提起的针对劳动教养制度的建议书也已达成正果，劳动教养制度得以终止。值得期待的是，饱受诟病的“嫖宿幼女罪”可以最终在公众参与立法的监督进程中被最终废止。

二、公众参与立法之不足

尽管目前我国公众参与立法正在朝着规范化和制度化的方向良性发展，但是，我们必须看到，在公众参与立法的标准、过程、反馈机制、现实效果方面还存在着问题，具体而言，表现如下。

(一)公众参与立法的标准较为模糊

早在1954年宪法制定之时，毛泽东同志就以“领导与群众相结合”来概括公众参与立法的成功经验。然而，时至今日，公众立法仍然没有明确的标准。实现公众广泛参与立法，必须制定明确的标准。目前，公众是否参与立法，在多大程度上参与立法，在什么阶段参与立法，以及参与立法成败的评估手段都没有明确，也没有强制性的规定，导致在许多地方，公众参与立法只是成为一种民主立法的点缀和装饰，并没有真正付诸实践和发挥其应有作用［2］。

(二)公众参与立法的过程不透明

立法过程的不公开也是公众参与立法经常出现的问题。在立法实践中，法律或者地方性法规是否交付表决由各级人大委员会领导人决定，而此步骤并没有被法律强制公开，特别是缺乏实体与程序上的双重保障，因此公众参与立法的透明度还有待加强。也就是说，在立法全过程中，公众作为参与主体起码应当知悉或掌握各种立法信息，并据此作出判断和反映，也可在此基础上提出建议意见或者发挥监督效能。一旦立法过程缺乏透明度，那么民众对于所立之法难免有怀疑和揣测，因此立法之合法性就有可能难以实现。

(三)公众参与立法的反馈机制不健全

在自媒体时代，公众参与立法的广度和深度都理应得到拓展。然而，在现实中，与公众对于立法参与的强烈热情形成鲜明对比的是，公众参与立法的反馈机制还不健全。反馈机制之所以重要，在于它是维系民众对于立法信任的重要手段。试想如果民众对于立法提出了合理化建议，立法机关长时间不予答复或者久拖不决，那么民众参与立法的热情会大打折扣，并且人们对立法机构接纳民意的真诚度必有怀疑。立法机关对于所收集到的立法建议，首先，应该有回执;其次，应该公布立法建议所集中的领域和方面以及主要涉及的行业和地域;再次，应当对立法建议是否采纳作出答复，并且应当公布采纳的具体标准和不采纳的缘由所在;最后，反馈机制要保持日常化和常态化，也就是要持续和固定地反馈。

(四)公众参与立法的现实效果不显著

尽管目前公众参与立法形式多样、广度空前，传统的电话、函件方式演变为变为现在的座谈会、论证会等较为正规的形式，但是仍然存在着只重形式而不重效果的现象。在许多立法听证会中，听证人员是被事先选定的，并且没有发言权，或者有些听证者的发言是被事先拟定的。在立法论证会中，专家学者碍于颜面只是正面赞许，而较少反面批评。立法机构所宣扬的公众参与立法与现实的极大反差是令人担忧的，因为许多公众在提出立法建议和意见之后得不到有效的落实或重视，将产生难以言状的失落感和挫败感，这些感受会进一步演化为民众对于立法的不信任。因此，我们必须切实改变这一现状。

三、公众参与立法之完善

(一)完善立法公开制度

立法公开一般是指负责立法的机关单位以多种手段向社会大众披露立法全过程的各种信息。西方民主国家都有较为健全的立法公开制度。相比之下，我国立法公开制度很不完善［3］。立法公开是衡量一个社会民主法治水平的重要标志之一，也是促进政治合法化和实现法律合法性的有效手段，体现了公民之于立法过程的参与权。缺少立法公开制度，公众参与立法就只能是无本之木和无源之水。因此，立法公开是公众参与立法和立法商谈实践的基本前提。

立法公开手段多样，内容丰富，它至少应当包括以下几个方面的具体内容与步骤。

1．立法信息前期公开

立法信息前期公开的内容包括:立法机关在一定时期内的立法规划，立法草案的初期文本;立法听证会记录、立法论辩会纪要、立法利益相关人提供的资料、立法背景介绍资料等;立法听证会、座谈会、论辩会召开时间、地点，参与人员人数和名单。立法信息前期公开是立法机关实现“阳光立法”的首要任务，也是防止“关门立法”的重要保证。立法信息公开通过传媒广泛传播，有助于民众知晓立法详情，广泛参与立法。

2．立法预告

立法预告，通俗来讲就是在立法之前公开立法项目规划草案或面向社会公开征集立法项目建议或法律法规草案稿。物权法与立法法在立法之前就开展立法预告工作，亦有专家为其提供了专家建议稿。立法预告有助于提高民众的立法积极性，还可以倾听民众立法需求，把握真实立法民意，汇聚他们的立法智慧，提高立法的有效性、科学性、民主性。

3．法律草案公开征求意见

立法机构所组织起草的立法草案必须经过公开征求意见的环节。这是因为，立法关系民众切身利益，是全社会的公共事务之一，因此必须向全社会公布，广泛征求民众意见，引导民众积极探讨法律草案。可以通过广播电视发布立法草案信息，通过信函、电子邮件接收立法草案意见，通过互联网上的微博、微信、论坛等现代传媒手段为民众立法商谈提供空间。特别是针对专业性比较强的立法，应当征求专家的权威意见，将专家意见和民众意见相结合，做出科学立法决策［4］。对于不采纳的立法意见应当及时回复，并说明理由。对于采纳的立法意见，应给与物质和精神上的奖励。

4．立法会议公开

立法会议公开首要是公开立法会议的举行情况，包括举行的时间和地点以及参与的人员，还应当通过报纸、广播、电视、互联网全程转播会议实况。另一方面，可以邀请专家学者、民意代表、新闻记者等实地实时参与立法会议，让他们亲眼见证立法过程，以此提高立法工作的公信力，增强立法透明度，激活民众参与立法之热情。

(二)完善立法听证制度

立法听证是指立法机关在主导立法活动之时，为了进一步凝聚民意、汇聚民智，应当组织立法相关的利害关系人、专家学者、民意代表参与立法过程，倾听他们对于立法的意见和建议，从而有助于立法机关提高立法的科学性和民主性的一项程序性制度。从一定角度看，立法听证的效果是与立法欲达至的目标密切联系在一起的［5］。立法听证制度已经开始引起学界和民众的广泛重视，并且在许多地方开始大规模实施。无疑，这项制度对于立法者收集立法意见、提高立法质量、平衡立法利益有关键作用，成为公众参与立法的有效形式。但是这项制度在实践中有时并没有起到应有的作用。例如，我国《立法法》第34、58条在一定程度上规范了立法听证的相关内容，但是，这些法条的规定还是相对比较模糊，并没有对立法听证的规则、程序、范围作出明确规定，这为立法听证有效实施带来了困难，笔者建议在如下几个方面进一步完善立法听证制度。

1．确立统一的立法听证原则

目前，尽管立法听证已经在许多地方广泛实施，然而，仍然没有一部全国性的统一的规范性的立法听证法规存在。许多地方制定的立法听证规则大多比较粗糙，体系也较为简单，并且没有统一的立法听证原则，这些都严重阻碍了立法听证制度的健康发展。因此，必须确立统一的立法听证原则，在制度上为立法听证发展提供保障。

立法听证的基本原则应当包含以下三项:一是论辩原则。在许多地方的立法听证的过程中，听证人只“听”而不能或者不愿意辩论，这种立法听证背离了设定此项制度的初衷，其效果也可想而知。因此，必须在立法听证中鼓励听证人大胆论争、充分表达、深入研讨，以充分的理由和证据赢得彼此的信服。二是公开原则。立法听证本来就是为了防止关门立法，如果不能实现公开就背离了设定此项制度的初衷。因此，必须邀请媒体对立法听证全程进行报道和转播，包括听证内容、参与人、结果，都要让所有公众明确知悉。三是时效原则。立法听证是为了提高立法的科学性和民主性，但不能以立法听证为借口降低立法效率。立法效率低下可能影响社会稳定和社会公正的实现，因此必须为立法听证设定一定的时效，以提高其效率。

2．明确立法听证的范围

立法听证的范围，也可以被理解为立法听证的对象，它是指立法听证所针对的内容和问题。立法听证不仅要要耗费大量的人力物力，还会有一定的时间成本，并且可能出于保护国家秘密的需要，并非所有立法都需要经过立法听证，只有那些被民众广泛关注、与民众切身利益密切相关，并且在时间上允许的立法工作才会进行立法听证。首先，立法听证的范围应当由民众协商，而不是由立法机关决定。其次，立法听证的范围可采取列举式和排除式的规定。由于社会生活复杂多变，列举式的立法听证范围只针对与民众切身利益相关的那些重点领域，比如，有关价格、交通、税收、教育、卫生、环境保护、网络治理、城市管理、行政行为、劳动关系等关乎百姓生活的领域应当举行立法听证。但是列举式无法穷尽之时，应当由排除式立法听证范围的规定方式予以补充，例如，有关军事和外交的、公共卫生突发性事件(如SARS事件)需要立即决定的，不需要进行立法听证。

3．明确听证参与人的选择方法和标准

首先是对听证主持人的选择。在实践中，立法听证主持人一般是由立法机关选择或任命的，他们的主要职责在于把握会议进程，协调会议节奏，维护会场秩序。因此，立法听证的主持人必须具备良好的语言表达能力和清晰的逻辑论证能力，并且要具有主持大型会议的实践经验，在此基础上，他们还必须有良好的法律知识素养，熟悉听证相关的法律领域专业知识，同时具备优越的情商和高尚的品质，既可以有效鼓励参与人踊跃发言，又能保证不同意见得以有效表达。

其次是对利害相关陈述人的选择。利害相关陈述人主要是指那些对于特定立法有切身利益关系的特殊群体，比如某省制定的对于出租车管理的行政法规，出租车司机就是此法条的利害相关人。利害相关人群体对于不同的立法也是不相同的。所以，在确定利害相关陈述人之时必须结合具体的立法对象具体分析。另外，对于利害相关人群体人数庞大的情况，可以要求他们自己推选代表参加立法听证，也可以指定代表参加，但是最终参与立法听证的名单必须经过公示，以此保证程序公正。

最后是对专家陈述人的选择。专家陈述人对于专业性强、公众意见分歧明显的立法议题有必要参与，因为他们的意见较为科学和权威，因而可以在立法听证中释疑解难，赢得一致意见。邀请专家听证人应当保证其权威性，也就是邀请那些在特定行业有崇高威信，广受赞誉的权威专家参与;应当保证其公平性，要排除那些可能与立法议题有利益牵涉的专家参与，并且要对专家的品行进行考察，对于专业知识胜任而品德有瑕疵的专家也不能邀请;应当保证可行性，也就是要设定专项财政预算保证邀请专家参见立法听证的相关费用，包括劳务费、住宿费、交通费等，这样才能在物质上激励专家更好地为立法听证服务。

［1］张帆．多元化、分歧与公众参与立法的难题［J］．法律科学，2013(4)．

［2］吴兴国．论我国公众参与地方立法的完善路径［J］．江西社会科学，2013(7)．

［3］沈太霞．立法合理性问题研究［J］．暨南学报 (哲学社会科学版)，2012(12)．

［4］黎晓武，杨海坤．论地方立法中公众参与制度的完善［J］．江西社会科学，2004(7)．

［5］朱力宇，孙晓东．立法听证效果评估研究［J］．法学杂志，2007(5)．