我国创业投资引导基金的发展历程及运作成效分析①

陕西省社会科学院 杨　琳

我国创业投资引导基金的发展历程及运作成效分析①

陕西省社会科学院 杨琳

摘要：在明确创业投资引导基金概念和宗旨的基础上，本文梳理和归类了我国创业投资引导基金的发展历程。通过对引导基金运作成效的客观分析指出其存在的问题，根据国家对引导基金转型发展的要求，从完善市场化运作机制、合理设定投资限制条件、细分投资组合策略等方面，提出加快我国引导基金发展的对策建议。

关键词：创业投资 引导基金 发展历程 运作成效 对策建议

1　引导基金的概念和运作方式

1.1 基本概念

关于创业投资引导基金的概念，在研究文献和政府文件中都有具体解释，本文的研究以政府文件中的表述为标准。《创业投资企业管理暂行办法》是关于创业投资企业(以下简称创投企业)定位和发展的重要文件，其中对创业投资的定义是向创业企业进行股权投资，等到所投资的创业企业发展壮大后，通过转让股权来获得资本增值收益的一种投资方式。2008年10月发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》是我国政府关于引导基金发展的重要文件，为地方政府设立和规范创业投资引导基金指明了方向，提供了具体的操作指南。其中，创业投资引导基金(以下简称引导基金)是一种由政府财政出资设立的政策性基金，遵循市场化的方式来运作，采取参股等方式支持创投企业的发展，从而吸引多渠道的社会资本进入创投领域[1]。因此，引导基金的根本目的就是积极发挥财政资金的杠杆效应，引导社会资本进入创投领域，支持创投企业投资那些风险较高且急需资金的早期创业企业，助力全社会的创新创业，最终实现“风险共担、互利共赢”。

1.2 主要运作方式

参股是引导基金的主要运作方式。引导基金实际上是一种母基金，它选择与有较强投资实力和丰富管理经验的创投企业合作，凭借挖掘优质项目和行业吸引多元社会资本投入来共同创建子基金，通过政策引导等方式确保子基金投资于政府规划中重点产业的创业企业，最终引导基金在合适的时机会转让基金份额来实现财政资金的保值回收。对于那些有着良好信用记录但是资金实力一般的创投企业，引导基金会提供一定程度的融资担保，支持其通过银行贷款等融资方式来提升企业的投资实力。另外，根据一些具体情况引导基金也可以尝试跟进投资等方式，来有效支持一些有潜力的创投企业的发展。

2　我国引导基金的发展历程

根据对相关文献资料的整理，我国引导基金的发展历程可以分为四个阶段。政府引导基金经历了从逐步探索、政府推动到全面发展，不断走向规范化、市场化和规模化。

2.1 逐步探索阶段(1985～2004)

我国创业投资的发展起源于20世纪80年代中期，在《中共中央关于科学体制改革的决定》(1985年3月份版本)的文件中，“创业投资”这个概念首次提出并被广为了解[2]。随后，中国新技术创业投资公司经国务院批准成立，这是我国第一家创业投资公司，我国开始进入由政府推动创业投资发展的阶段。九十年代期间，为扶持中小企业发展和科技创新，在经济较发达地区的地方政府对发展创业投资很热衷，一些著名的创投公司就在这个时期设立的，比如江苏高科技投资有限公司、深圳市创新科技投资有限公司等。但是，此时设立的创投公司都是财政资金以股权投资的方式直接投资于高科技企业或创业企业，从引导基金的定义来看还不是标准的政府设立的引导基金。2001年底，中关村管委会出资设立“中关村科技园区创业投资引导资金”，向符合资质要求的创业投资机构提供资金支持，普遍认为这是我国首支创业投资引导基金。

2.2 发展起步阶段(2005～2007)

从2005年起，股权私募基金和创业投资机构逐步繁荣，这极大地促进了我国创业投资市场的发展。2005年发布的《创业投资企业管理暂行办法》明确了创业投资的概念，为创业投资企业的发展提供了支持和法律保障，同时也鼓励国家和地方设立引导基金。该政策发布后，一些地方政府就开始积极尝试设立引导基金支持本地创业投资的发展。例如：2006年3月，苏州工业园区创业投资引导基金(总资本10亿元)正式设立，这是由中新创投公司和国家开发银行合作组建的。之后在2006年，国家科技政策也明确表态，鼓励有关部门和地方政府运用财政资金设立引导基金，发挥“四两拨千斤”作用，吸引多元社会资本入股创投企业，引导创投企业投资早期的创业企业来支持新兴产业的发展。2007年，国家级的科技型中小企业创业投资引导基金正式成立，引导创投机构重点投资初创期的科技型中小企业，这也标志着政府引导基金步入发展阶段。

2.3 规范运作阶段(2008～2010)

2008年10月，《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)发布，这是关于引导基金建设和发展的重要文件。《指导意见》指明了地方政府设立引导基金的政策依据，细化了组织和设立引导基金的操作流程。明确引导基金要发挥两个主要作用：首先是吸引多渠道的社会资金来设立创投子基金；其次是挖掘优质项目引导创投子基金加大对有潜力的初创期创业企业的投入。在《指导意见》出台之后，各地政府受到政策的鼓励，积极参与实践设立创投引导基金，2008年全国引导基金的规模达到88.5亿元，远远超过2006年的25亿元[3]。2009年中国证监会正式开设创业板，随着国内资本市场的发展、中小板的逐步繁荣，创业投资的外部环境得到优化和提升，这些政策利好都促进了引导基金的发展，使我国引导基金步入规范化阶段。

2.4 全面发展阶段(2011年至今)

2011年8月，《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》发布，政策明确要求中央财政资金参股的创投基金要重点支持战略新兴产业以及高新技术改造提升传统产业领域，比如投资于节能环保、信息产业、生物制药、先进制造等方面。这个办法的颁布推动了地方战略新兴产业的发展，有利于缓解创业早期企业的资金困难，该办法的实质还是要进一步发挥财政资金的杠杆效应和放大作用。2014年5月，国务院常务会议决定“要扩大新兴产业创投引导资金规模，完善市场化运行机制，实现引导资金有效回收和滚动使用”。这充分体现了在当前社会经济发展的转型时期，国家对发展创业投资的迫切需要、对支持创新创业的高度重视。在国家政策的引导下，2014年各级地方政府积极领会主动作为，出台相关政策并成立了专项基金，我国政府引导基金步入全面发展的新阶段。2014年，国家集成电路产业投资基金、国家科技成果转化引导基金、上海市天使投资引导基金等引导基金相继成立。

3　我国引导基金的运作成效分析

3.1 运作成效

我国具有明显的城乡二元结构，东西部等地区经济发展水平各不相同。根据设立引导基金的政府级别不同，我国政府设立的引导基金主要可以分为三类：国家级的引导基金、省级的引导基金和地方层次的引导基金。据清科集团旗下私募通统计，2014年政府引导基金新设立的有39支，总共管理资本量为1956.12亿人民币，分别是2013年引导基金设立数量和管理资本量的3.5倍和9.4倍[3]。这个数据表明引导基金数量和管理资本量快速增加，财政资金的杠杆作用得到了很好地发挥，在实际领域有效支持了一批科技型企业尤其是中小企业的成长。创业投资引导基金作为政府参与创业投资的重要手段，已经成为政府发展战略新兴产业、支持创新创业的新平台。

从我国引导基金设立的区域分布可以看到，伴随近年来私募股权投资市场的不断壮大发展，北京、上海、深圳、江苏等经济发达地区的地方政府积极作为，其设立的引导基金发展很迅速。另外，在一些二线城市，由于当地高科技园区、富有活力的民营企业聚集，当地政府灵活运用政策创立引导基金支持创业投资发展并鼓励、扶持早期创业企业的发展。据统计，江苏和浙江地区是政府引导基金设立最密集的省份，同时也是创业投资机构数量最多的地区(2013年江苏省的创投机构总量为510家，排名全国第一)。相比之下，受限于当地经济发展水平、政府财政实力和创投市场水平等因素，中西部地区政府引导基金的发展与沿海地区存在一定差距。

3.2 存在的问题

据调研，部分已成立的引导基金是由政府委托给一家国有企业或者国家事业单位来管理，全权负责引导基金的日常事物和投资运作。受到主管部门管理水平、专业能力等因素制约，这些管理部门多采用老旧的管理国有资产的方式来管理引导基金，造成引导基金的管理机制落后、市场化运作机制不完善，导致投资效率较低。与完全商业化的基金相比，引导基金在项目筛选能力、投资策略组合设计、人员绩效激励机制、团队管理等方面均存在较大差距。另外，由于财政资金是引导基金的主要资金来源，为支持本地区的经济发展因而对合作的创业投资企业有注册地和投资领域的诸多限制，导致“宁选本地一般项目，不选外地优质项目”的情况出现。还有就是引导基金会考虑资本安全优先，而创投企业追求更高的投资回报，导致“利益共享，风险不共担”的局面出现，如此也会严重影响基金的运作效率。

3.3 对策建议

2015年1月，为助力创业创新和产业升级，国家新兴产业创业投资引导基金设立，总规模达到400亿元。该引导基金将实行市场化运作，采用公开招标的方式，选择几家基金管理公司负责日常管理和投资决策。这是国家对引导基金发展的政策导向，体现了引导基金向市场化转型是大势所趋[4]。建议改革引导基金目前的委托管理现状，实行公开招标，选择有经验、有实力、有水平的基金公司负责投资管理，实行市场化运作，真正实现专业化管理和自主投资决策。另外，政府引导基金既要保障财政资金的安全，还需考虑商业资本的利益。建议设定合理的投资限制条件，同时将引导基金的政策目标做进一步的细化分解，匹配投资理念和产业方向比较统一的创投企业，来消减引导基金与商业资本之间的利益冲突，提升引导基金的运作效率。

参考文献

[1] 发展改革委，财政部，商务部．关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见[S]．国办发〔2008〕116号．[2] 江沨．政府引导基金发展对策的研究[D]．上海：上海交通大学，2014．

[3] 清科研究中心．2015年中国政府引导基金发展报告简版介绍[EB/OL]．http：//research．pedaily．cn/repor t/free/960．shtml．

[4] 清科研究中心．《2015政府引导基金报告》发布，引导基金迎后“62号文”新时代[EB/OL]．http：// research．pedaily．cn/201503/20150304379207．shtml．

中图分类号：F279.2

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)07(c)-157-03

基金项目：①陕西省软科学研究计划项目“陕西科技金融体系构建的理论与实证研究”(2014KRM75-02)；陕西省社会科学院青年课题(15QN06)“陕西创业投资引导基金的运作实践研究”的研究成果。

作者简介：杨琳(1979-)，女，汉族，江苏无锡人，博士、助理研究员，主要从事财政科技投入、科技金融等方面的研究。