当前中国地方政府债务管理机制优化策略浅探

翟翊先

（南昌大学，南昌 330046）

受《预算法》的限制，中国地方政府不能自行通过发行债务的方式进行获得资金，只能通过其他融资渠道筹措资金，来弥补其财政收入与财政支出的巨大缺额。尤其是在一些特定时期，如2008年金融危机时期，受世界经济下滑的影响，中国不少地方政府为了刺激经济，大行举债之策，导致债务规模不断扩大，其潜在的风险必然也随之增大。要使中国经济继续平衡发展，不使这些潜在的风险爆发，中央和地方政府必须加紧优化地方政府债务管理机制。

一、优化地方政府债务风险管理机制

一般来说，债务风险管理机制由债务风险识别、债务风险衡量、债务风险控制和债务风险管理效果评价四个环节构成。这四个环节基本覆盖了从政府债务发行到最后偿还的过程。中国地方政府债务风险管理机制也可沿用这四个环节来构建。

从中国目前地方债务出现的问题来看，首先问题就出在各地方政府的债务发行和形成各自为政，没有得到有效的监管和引导。因此，优化债务地方政府风险管理机制首先要规范地方政府的债务发行行为。风险识别和衡量是借债行为发生之前的必须环节。一是要明确和规范各级地方政府的发债权，明确各融资主体的权利和义务，改变当前中国四级地方政府都有发债权，最终导致发债行为无序、规模无序的现象。建议中央政府应该尽量收回地方政府的发债权，尽可能将地方政府的发债权赋予省级政府。然后，再由省级政府视下辖政府的具体情况，统筹安排发行本级政府和下辖各级政府的债券，这样便于管理与监督，避免出现天高皇帝远而管不着的问题，也可以防止因无序发债，导致债务风险增大甚至不可控的问题；二是规范债券发行内容，明确偿还方式，并设立专门的债务管理部门，加强对债务发行程序的管理，必要时，可以要求地方政府建立债务偿还准备金；三是通过专门的管理机构，严格债务发行审批程序，包括严格评估债务项目可行性、债务项目资产负债风险和偿债准备金风险等事项。在审批过程中，要充分保证和发挥上级政府对下级政府债务发行的审核审批权及本级政府有关机构如人大、政协和社会的知情与参与权，以保证债务发行的科学性。

其次，在审批通过后，上级政府和本级政府还要对债务使用、债务发行过程、债务清偿等环节进行严格管理。尤其是专门的管理机构要全程跟踪债务的流入和流出，债务项目的进展情况，清偿准备金的变动情况等事项，及时把握情况，以备及时防范与补救风险，并对一些已经发生的或即将发生的风险采取必要的补救措施，尽量将风险减少或减轻其影响程度。

最后，债务风险管理的效果评价环节不是可有可无的环节。尽管债务已经清偿，通过对整个债务管理的过程各环节重新反思和推演，对债务管理中所有环节和措施进行分析、检查，对地方政府的债务的实际风险与发行初的预期风险进行对比分析，反思整个债务的风险管理是否已经达到预期目标，债务风险管理是否有效从中吸取经验和教训，可以为以后的债务风险管理提供借鉴。

二、优化地方政府债务风险预警机制

一定的预警机制是预防和及时处理各种突发性公共安全事件的必须手段。在防范债务风险实践中，建立健全债务风险预警机制是各地各国通用的手段。地方政府的债务风险预警机制同样重要。健全的债务风险预警机制能尽早识别和预警地方政府债务风险，为风险控制采取的防范和化解风险的措施提供依据。

我们认为，地方政府债务风险预警机制应覆盖债务的形成、使用和清偿所有环节。在举债环节，政府应该在合理评估的基础上确立关于债务发行的规模、方式和偿还期限等的预警指标；在债务形成后，政府要对债务资金的使用、潜在债务风险的程度、实际项目进展与预期目标是否相符，如果不符，距离多大、债务偿还过程和违约债务处理措施等内容进行预警，以备全程监控；另外，债务是否能如期清偿，一旦违约后，如何处理和补救等都是预警机制的重要内容。

一般来说，在确定预警内容和预警目标后，就是确定和选择债务风险的预警方法了。目前各地和各国的债务风险预警通用方法主要有单变量分析、多变量判别分析模型、Logistic回归分析、神经网络模型、失败树预警法等。目前国内关于地方政府债务风险预警的方法并不统一，不同的学者观点也不一。现有财政风险预警的最终目的是建立财政风险“值”的评价系统，并通过预先设置的预警区间来确定警度，并决定是否应该采取控制方案和措施。然而，在制定不同指标权重的分配时，依据并不客观，甚至存在根据个人的判断进行赋权的现象。因此，为保证债务风险预警体系与地方政府债务风险评估机制的一致性，通过两个过程采用一致的评价标准，应在风险预警体系中选择与债务风险评估过程同样的评价指标，或者也可以采取覆盖并超出债务风险评估的评级指标。如可以考虑如可以将资产负债分析法和债务风险资产负债评价指标体系，作为地方政府债务风险评估和地方政府债务风险预警体系的标准。

三、优化地方政府债务清偿保证机制

任何借债都有不能如期清偿的风险。为了给债务的如期清偿提供进一步的保证，地方政府在举债评估预算时就应该就债务的未来如期清偿或不能如期清偿时的担保措施做一定的准备预案，如明确偿债资金来源及组成结构、建立偿债基金、明晰偿债责任、债务化解和违约债务处理等。

首先，地方政府要明确规定好将来的偿债资金来源及组成部分，并管理这批资金。一般来说，地方政府借债主要用于公共性服务支出。在确定借债时，政府应该按照资金使用的不同项目，预留好未来偿债准备金。如公共投资类如公共交通、公共休闲场所建设项目所产生的债务，因其没有直接的经济效益，一般应由地方财政作统一的预算，如利用地方税收收入、债券发行溢价，逐年预留出一定比例的资金作为偿债准备金；而如果借债用于一些收益项目和市场化项目，收益应该优先预留一定比例用于清偿借债。对于预留偿债资金，地方政府可以通过合适的方式组成偿债基金，并通过市场投资达到保值增值的目的。同时，政府要设法拓宽偿债资金来源，在政策范围内拓宽政府投融资渠道，并加强项目管理，提升投资效率；在项目经营时，也考虑通过BOT、TOT、PFI和PPP等模式，引入社会资本，优化股权结构，降低政府偿债压力和偿债风险，增加债务清偿的安全系数。

其次，地方政府要明确偿债责任。上级地方政府对下级地方政府的债务形成、使用和偿还要严加监管，本着“谁借债、谁使用、谁偿还”的原则明确各级政府的偿债责任；本级地方政府同样要明确政府各部门及机构、全额拨款的事业单位、融资平台公司等在形成的债务中各自作为借债主体的偿债责任。对用于基础设施建设、公益类项目建设而产生的债务，地方政府应严格履行其还款义务，而对于准公共产品或与公共服务无关的债务，由举债主体自行承担偿债责任，如果该主体确实无法如期清偿，地方政府可通过债务重组和股权转让等化解、分解债务，政府一般不兜底。另外，上级地方政府或中央政府要通过相关规定明确地方政府举债、平台及债务的投资边界，将政府债务纳入国家法制体系框架下。

第三，地方政府和上级政府要完善债务清偿担保机制。一定的债务清偿担保机制是在借债方因各种原因而无法如期按约定清偿债务时，保证借债方合法权益，保证社会稳定，保证政府公信力的最后兜底机制。由于主观的预算不周、经营不善和不可抗力等原因，一些地方政府的债务无法如期清偿或仍然留缺口时，地方政府应按违约应急预案处理。如可以通过举债项目的资产转让、股权转让等方式，转移债务承担，也可以发行新增债务融资清偿原债务，还可以转让地方政府资产（包括土地等）清偿债务，实在不行，一些公共服务类项目必须由上级政府兜底承担。

四、优化地方政府债务监督机制

要想实现对地方政府的债务风险管理进行有效监督，至少要综合运用和发挥中央政府债务管理部门、地方人民代表大会、信用评级机构的监督作用。

首先要发挥中央政府专门的债务管理部门的职能。目前中国中央政府的政府债务管理职责是由财政部预算司下设的“地方政府债务管理处”负责具体业务，另外还有一个协调机构，“加强地方政府融资平台公司管理部际协调小组”，并没有地方政府债务管理权限，虚监，弱监问题一直存在。因此，为了实现对地方政府债务的专业化、专门化管理，中央政府要成立专门性管理机构，制定全国范围内的地方政府债务相关管理制度，并实现对各级政府债务的发行、规模、方式、偿还、清算等环节的全程监督与管理。

其次，还要发挥各级地方政府的权力机关的监督职能。按宪法规定，各级政府是权力机关的执行机关，受其监督并向其负责，因此地方政府的举债、用债、偿债等事项都应该主动向人大委员会报告，接受其监督。地方各级人民代表大会也应从本地区的经济社会发展情况出发，对地方政府举债的必要性、规模、使用方向和偿债可能性进行严格审查、评估和监督。

第三，还可以发挥各专业性的信用评级机构的作用。信用评级机构是地方政府负债情况的客观评价机制。因此，地方政府要充分利用各专业性的信用评级机构如大公国际、联合资信等对自己的借债行为、经营项目的可行性及未来的偿债能力进行专业性的审核，从而更准确地了解自己的债务结构、资产负债状况、财务管理水平，为自己的债务风险评估、管理提供参考。

总之，债务风险历来都是威胁政府稳定、降低政府公信力，最终可能会影响地区经济和稳定甚至世界经济和稳定的重要问题。中国的政府债务风险主要表现为地方政府债务风险。中央政府和地方政府必须通力配合，构建和优化债务风险管理机制，以降低地方政府的潜在债务风险，维护社会稳定。