河南新型农村社区建设的进程及存在的主要问题分析

赵排风

摘 要：近年来，河南省大力推进新型农村社区建设，取得了一定的成效，但同时也存在忽视农民的主体作用，搬迁补偿标准缺乏公平性、资金短缺、基础设施不到位等问题。新型农村社区建设是一个系统工程，应统筹兼顾，稳步推进，切实保障农民的合法权益，注重水电、道路等基础设施建设，使新型农村社区真正成为祥和、便利、幸福的新家园。

关键词：农民；新型农村社区；河南省

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0026-02

在中原经济区建设中，河南正在探索一条不以牺牲粮食和农业为代价的新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化之路，各地把新型农村社区建设作为促进“四化”协调发展的着力点。由于新型农村社区建设涉及新区选址和规划、土地占用、旧村拆迁和补偿、土地置换、社区基层组织建设、居民社区认同和心理归属、失地农民社会保障等一系列的问题，且这些问题直接关系着农民的切身利益，关系着党和政府在农民心中的形象，影响共产党执政的群众基础和农村社会的稳定，因此，对新型农村社区建设过程进行审视，发现问题并提出改进建议，具有重要意义。

一、河南新型农村社区建设的推进过程

近年来，河南工业化进程不断加快，但城镇化滞后的局面依然没有实质性改，城镇化明显滞后于工业化，城镇化水平低于全国平均水平。随着农民收入的增加和生活水平的提高，大多有改善居住条件的意愿。但由于缺乏统一的规划，造成农村房屋建筑布局不合理，有的农民甚至把新房建在村里的道路上，造成村里的道路曲曲弯弯，缺乏美观、安全和便利。同时，由于缺乏垃圾处理等公共服务设施，一些农户随意乱扔生活垃圾，造成村庄道路旁、甚至河道里垃圾成堆，影响了农村的村容村貌，与党的十六届五中全会提出的社会主义新农村“村容整洁”的要求相距甚远。因此，近年来，河南把新型农村社区建设作为工业化、城镇化和农业现代化的切入点，鼓励有条件的地区促进农民集中居住。相对于农民长期自发形成、熟人社会、守望相助的自然村，新型农村社区是由政府自上而下强力推进而形成的农民新的生活居住区。从各地的建设实践看，新型农社区是政府统一规划布局，把两个或两个以上的自然村或行政村合并在一起，形成新的农民生活共同体（中心村）。2012年，河南省政府发布《河南省新型农村社区规划建设标准》，该文件指出，新型农村社区的布局规划分为近期规划和远期规划，近期规划为五至十年，远期为十五至二十年。根据人口规模，可把新型农村社区分为特大型、大型、中型和小型社四种类型。其中特大型社区人口规模为6 001～10 000人，大型社区为4 001～6 000人，中型社区为2 001～4 000人，小型社区在2 000人以下（包括2 000人）。新型农村社区配套建设的标准是“五通六有两集中”，即通四级公路、自来水、电、有线电视、宽带；有社区综合服务中心、标准卫生室、敬老院、连锁超市、科技文化活动室、幼儿园和小学；垃圾集中收集、污水集中处理。社区的基础设施和公共服务设施基本以政府投入为主[1]。在财政资金紧张情况下，2011年，河南省安排10亿元专项资金支持新型农村社区基础设施和公共服务设施建设，2012年又安排16亿元，并整合扶贫开发、以工代赈、国土整治、农村道路、农村电网改造等涉农资金支持新型农村社区建设。各市、县财政也都加大投入力度。目前，河南已启动新型农村社区试点2 300个，初步建成400个，累计完成投资631.5亿元。各地根据实际情况，成功探索出郑州市迁村并城模式、舞钢市城乡一体模式、义马市整体搬迁模式、浚县村企一体模式等不同类型新型农村社区建设模式，示范带动作用凸显。滑县锦和新城、新乡市祥和新村等成为新型农村社区建设的典范。迁入新型农村社区居住的农民，大都在居住、交通、子女就学、医疗、购物、生活环境等方面得到了明显改善。

二、河南新型农村社区建设中存在的主要问题

1.新型农村社区建设中农民的主体性作用发挥问题

新型农村社区建设的主要目的是农民居住条件的改善和生活品质的提高。因此，新型农村社区建设中的一些重大事项如中心村的选择、住房建设样式、类型（独院、多层或高层）、建设方式（自建还是开发商统一建设后由农民购买）、原房屋补偿标准、宅基地置换办法等，都应有农民的参与，地方政府和村委会应充分听取农民的意见和建议。但在实际建设过程中，有些地方政府把新型农村社区建设作为土地占补平衡、从而进行土地开发或引进项目的重要途径，剥夺农民的知情权和参与权，强行让农民迁入已经建好的新型社区中，对于不及时搬迁的农户，采取断水、断电等强制措施，导致农民“被上楼”，引起农民的不满，甚至引发严重的群体事件，影响了党和政府在人民心目中的形象。

2.农民利益保护问题

新型农村社区建设涉及农民的切身利益，要想得到农民的积极响应和支持，就必须回应农民的关切，确保农民利益不受损害。但在实际工作中，有些地方政府官僚主义严重 ，忽视农民的诉求，农民利益得不到应有的保护。在拆迁补偿方面，有些地方政府对农民房屋估价过低，对原有宅基地的补偿太少或根本没有补偿。课题组调研过程中，有一个村的村民告诉笔者，他们村共有60户村民，其中的80%已经建了两层楼房。由于历史原因，每户村民拥有的宅基地数量不同，最多的一家拥有宅基地八亩。2012年春，镇政府要求该村搬迁到2公里外的中心村，搬迁时限是3个月。农民的楼房每平方米补偿标准500元，所有的宅基地充公，没有补偿，农民购买已经建好的新型农村社区的楼房是每平方米800元，这样，农民购买新型农村社区楼房每平方米还得倒贴300元。有的村民原有的楼房刚盖好不久，建房时花光了所有的积蓄，甚至还借有债务，无力购买新房，无奈政府强令搬迁，只得到处借债，有的甚至通过地下私人钱庄贷款，背上沉重的债务负担。在农村土地收益方面，村庄搬迁之后，地方政府对腾出的土地进行开发利用，土地增值收益很高，但农民从中获得的收益很少甚至没有收益，造成农民宅基地使用权和收益权的流失。

3.一些地方工作过急过粗

中国各地农村情况差异很大，在新型农村社区建设方面应因地制宜，具体情况具体分析，并采取相应的措施。如有的村村庄规划搞得比较好，农民的房屋已经进行了翻新改造，就不必非要把这样的村合并到新型农村社区，而是加强村庄环境治理，提供相应的公共服务即可。有的地方第二、三产业不发达，农民收入基本上是以农业收入和外出务工收入为主，这样的村强行并入新村，会给农民的农业生产活动带来不便。但在实际工作中，有的地方把新型农村社区建设当成形象工程、政绩工程，一些乡镇领导盲目迎合上级指示，忽视当地实际，盲目规划，强迫农民搬迁，许多村庄的房屋建成不久被拆除，造成巨大的社会浪费。在新型农村社区房屋建筑方面，有些地方盲目模仿城市社区，盖多层和高层建筑，忽视了农村的实际情况，导致农民收的庄稼无处晾晒，农具无地方存放，粮食储存困难。在合并村庄方面，有的社区合并村庄过多，导致一些农民居住地离田地距离太远，给农业生产带来了不便。

4.旧村复耕问题

新型农村社区建设的一个重要目的是减少宅基地的面积，节约利用土地。根据规划，农民搬入新型农村社区之后，旧村要拆迁复耕，实现占补平衡，占补平衡后多余的土地用于招商引资或其他用途。但现实是，许多地方的农民搬入新型社区之后，旧房并未拆除，造成建新而不腾旧，不仅没有达到节约利用土地的目的，反而形成新的耕地占用。

5.社区服务滞后问题

据测算，每个5 000人口规模的新型农村社区，基础设施和公共服务设施需投入2 000万～3 000万元[2]。由于资金短缺，农民搬进农村新型社区之后，道路硬化、社区绿化、社区公共服务供给等问题难以解决，给搬入新型农村社区的农民在生活上带来种种不便，背离了新型农村社区建设的初衷。

三、对策建议

一是统筹规划，稳步推进。农业人口向城镇转移，农村人口市民化是社会发展的必然趋势。尤其是随着大量农村新生代劳动力进城务工和以人为中心的新型城镇化进程的推进，农村老龄化、空心化的现象会进一步加剧，因此，新型农村社区建设有其合理性和必要性。但是，新型农村社区建设是一个系统性工程，涉及各方面的利益，关系农村经济、社会、生态等各方面的发展，因此，必须统筹兼顾，稳步推进，切记形式主义，工作过急过粗。二是尊重农民的意愿，充分听取农民的意见和建议，切实保障农民的利益，取得农民的理解和支持。三是与当地产业发展相适应。实践证明，新型农村社区建设的前提是当地工商业的发展，没有工业的发展和产业支撑的新型农村社区建设是不可能持久的。因此，新型农村社区建设一定要首先在工商业比较发到、产业聚集较好的地区进行试点和推进，而不是一下子遍地开花，全面推行。对于第二、三产业不发达的广大农村而言，不是强令农民搬迁，而是制定标准，划定杠杠，规定从现在起，所有的新房都不能在原址翻盖或在本村选新址盖新房，这样，经过若干年，农民基本上就会都搬迁到新型农村社区。四是政府的鼓励和帮助。为鼓励农民向新型农村社区集中，对于农民在规划的社区盖房，政府应给予适当的援助和奖励。五是注重新型农村社区的基础设施建设和公共服务供给，让住进新型农村社区的农民生活得安心和舒心，从而产生较强的示范效应，促进新型农村社区建设的健康发展。

参考文献：

[1] 河南省政府.河南省新型农村规划建设标准[EB/OL].http：//www.hncjgh.com/Article/48/20120227111806/index0.aspx，2012-02-27.

[2] 喻新安，刘道兴.新型农村社区建设探析[M].北京：社会科学文献出版社，2013：1.

[责任编辑 吴高君]