城镇职工基本养老保险制度改革时不我待

●郑春荣/上海财经大学公共政策与治理研究院副院长、副教授

城镇职工基本养老保险制度改革时不我待

●郑春荣/上海财经大学公共政策与治理研究院副院长、副教授

11月16日，财政部、人社部等部委共同发布的《全国社会保险基金决算报告》，再次给我国城镇职工基本养老保险制度敲响了警钟：基本养老保险的缴费收入比基本养老金支出少855亿元，如果没有财政补贴、基金结余的利息收入，我国基本养老保险基金将陷入收不抵支的状态。

一、养老基金入不敷出将成长期趋势，应引起高度警惕

我国各级社保部门多次宣称：“财政对基本养老保险基金的补助是列入财政预算的，财政对基本养老保险基金的补助等投入是基本养老保险基金的法定筹资来源之一。”似乎，有了财政补贴，养老基金收支相抵就彻底安全无忧了。这种看法至少存在两个误区：

第一，当前财政对养老基金的补助完全是被动的，不是制度设计之初作为有机组成部分镶嵌到制度中去的。例如河北省在2014年初安排养老保险基金财政补贴140亿元，结果实际补贴了160亿元，大大突破了预算数，仍难以维持养老保险收支平衡，该省成为我国三个养老基金收不抵支的省份之一。因此，受制于我国养老保险制度的内在缺陷，财政在补助养老基金时存在被动性，影响了财政在其他民生事业的投入，甚至破坏了中长期的财政规划。

第二，从长远来看，随着我国人口老龄化进程的加快，如果制度不改革，财政补贴将以很快的速度增长，由社保风险引发财政风险和经济风险。例如，美国底特律市就是因为公共养老金危机引起城市破产的。在缺乏未来50年或70年养老保险精算预测的前提下，有关部门提出“现在养老基金完全是平衡的，是安全的”，可能误导社会公众，贻误改革时机。例如2014年6月，中国社会科学院魏吉漳博士对养老保险历史债务的测算结果显示，以2012年为基准，社会统筹账户的隐性债务为83.6万亿元，个人账户隐性债务为2.6万亿元，合计86.2万亿元，是2012年GDP的1.66倍。尽管国内外学者对我国养老保险的历史债务测算结果有所争议，但债务规模均在几万亿元以上。因此，一定要导言养老基金收支平衡、高枕无忧。

二、养老保险制度改革的三个重点

正如财政部部长楼继伟同志在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本中所指出的，建立更加公平更可持续的社会保障制度必须遵循的基本原则，必须立足基本国情，以保基本为优选目标，防止高福利倾向，笔者认为，养老保险制度改革应注重保基本、重保险属性以及适当降低费率。

（一）从理念上讲，养老保险只应保基本

2014年，我国城镇职工基本养老保险费收入为18726亿元，如果算为一个税种的话，那么其仅次于增值税和企业所得税，为我国第三大税种。如此庞大的收入再加入3000多亿的财政补贴以及利息收益，却仅能供养养老金领取者8014万人（而2014年，我国60岁以上的老年人高达21242万人）。不能不说，我国的基本养老金总水平已经超过了支付能力。

综观世界各国，高福利制度往往建于经济高速增长阶段，存在盲目乐观，最后难以维系，拖累经济增长。法国在二战后经济高速增长阶段建立了高福利制度。这样的高福利制度却带来了种种问题，例如公共财政危机、增长危机和就业危机等问题，在过去十年，法国GDP增长率在1%至2%之间低位徘徊，法国的经济社会发展面临着严峻的挑战。其福利体制缺陷使法国经济陷入了“高税收-高福利-高负债-高成本-高失业率”和“低投资-低效益-低增长”的恶性循环，高福利弊端引发的诸多问题多年来困扰着法国经济社会发展。

展望今后一段时期，经济增长放缓将是一个长期趋势，经济结构和产业结构调整步伐加快。以习近平同志为总书记的党中央准确把握经济发展大局，作出了我国经济社会发展基本面长期趋好，但正处在从高速到中高速的增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段的重要判断。在我国处于爬坡过坎的历史关键期，发展是第一位的，如果社会保障耗费资源过大，劳动力成本控制不好，中国将落入“中等收入陷阱”，多代人努力功亏一篑。

（二）从设计原则讲，养老保险制度要回归“保险”属性

我国养老保险制度走到如今的困局，丧失保险属性是主要原因之一。

首先，保险的理念要求多缴多得、风险互济。如果所有的参保人都想隐瞒缴费基数或达到15年最低缴费年限以后就停缴，以期望获得更高的收益，那么养老保险计划成为公共池塘资源，最终可能酿成养老金体系的崩溃；如果养老保险个人账户资金没有领取完的可以继承，领取完的由国家再另行支付，那么这种个人账户就失去了风险共济的政策设计初衷。

其次，养老保险制度的设计应当使参保者的权利和义务关系紧密结合在一起。一般情况下，参保者未来可领取的保险金额度应当直接和个人的缴费水平或工作年限等条件相对应。在实践中，各地政府对养老金待遇的计发和上调采取“托底限高”的方式，使得养老金差距不断缩小，破坏了其保险属性，严重挫伤了参保人的积极性，终使养老保险制度走向恶性循环。

第三，精算平衡是养老保险制度的核心。老年人所领取的养老金应当与其历史贡献相当，待遇水平不能过高，避免在职职工承担过于沉重的缴费负担，从而实现代际责任的合理分担与制度的长期可持续发展。从本质上，养老保险制度是对当期的有限经济产出在就业和退休人群之间进行分配。一个合意的分配方式应当在代际间达成平衡。养老金计划政策制定或改革中很重要的一点是政策要使每一代人都感到公平公正，而不是利益被其他代际侵犯，政策唯有体现代际公正才能使代际关系更加紧密。

（三）城镇职工基本养老保险制度要适当降低费率

著名的财政学家马斯格雷夫和罗斯托在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系时，突出强调了不同的经济发展阶段会导致不同的财政支出结构随着经济发展，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如交通、运输、环境、法律、教育等，这些投资对于处于“经济起飞”阶段的国家是必不可少的。只有经济进入成熟阶段，公共支出结构中的医疗保健、社会福利等支出才逐渐增加。我国经济处于上升期，离人均GDP1.2万美元的高收入国家门槛还有很长一段距离，经济财政资源仍应偏重增长，谨防高福利。因此，我国的养老保险制度建设应尽心而为、量力而行，在保障老年人生活需求的同时，以提高我国竞争力为核心目标，追求发展型福利、积极型福利，把社会保险费率尽可能降低，避免影响企业竞争力和经济活力。唯有经济具有实质性增长，老年保障才有可靠、坚实的基础。从另一个角度看，缴费率降低了，参保人的负担降低了，缴费积极性提高了，对基金的增收也有帮助。

当前，我国包括养老保险在内的社会保险总费率超过了40%，在世界各国中属于偏高水平，应降至30%以下，由此导致的资金缺口可以通过划转部分国有资本来解决。以往我国把部分国有股减持资金投向中国社会保障基金理事会，实际上并没有真正解决社保高缴费率的问题，因为这些资金已经沉淀成养老储备基金，远水解不了近渴，无助于当前的收支危机。■

（本栏目责任编辑：阮静）